Головна Країни Ризики корупції

Ризики корупції

Відсутність етики та публічної підзвітності сприяє процвітанню корупції та зловживанню владою, що підриває основи мирного, успішного та справедливого суспільства.

Корупція – основний виклик для демократії та верховенства права. Вона призводить до прийняття рішень та розподілу ресурсів, які не відображають інтересів громадськості та концентрують політичну владу в руках обмеженого кола осіб. Це, у свою чергу, змушує політичних лідерів та установи втрачати легітимність та довіру суспільства, що зменшує їхню здатність здійснювати врядування.

Корупція становить велику загрозу для сталого розвитку, посилюючи бідність і нерівність. Отже, зміцнення органів місцевого самоврядування та їх активна участь у боротьбі з корупцією є однією з найважливіших передумов демократичного розвитку. Корупція на місцевому рівні є специфічним явищем і вимагає особливого підходу відповідно до муніципалітетів.

Корупція також призводить до непродуктивності та неефективності органів місцевого самоврядування у виконанні своїх обов’язків. Як результат, рішення приймаються не на основі інтересів суспільства в цілому, а на основі власних інтересів особи, що приймає рішення, та її партнерів. Це призводить до втрати публічних коштів, при цьому контракти надаються постачальникам нижчих рівнів, а бюджети використовуються не за призначенням. У найгіршому випадку це дає змогу публічним службовцям витрачати кошти та ресурси неналежним чином, використовуючи свою посаду для того, щоб розбагатіти за рахунок тих, кому вони зобов’язані служити.

Одним із головних викликів для суспільств у всьому світі є розвиток підзвітних і прозорих систем, які забезпечують ефективні публічні послуги. Через близькість до громадськості органи місцевого самоврядування мають хороші можливості для вирішення цієї проблеми, а також для боротьби та запобіганню корупції на місцевому рівні.

Під час реформи децентралізації органи місцевої влади отримують не лише ресурси, а й повноваження використовувати ці ресурси. Таким чином, органи місцевого самоврядування мають потенціал для зменшення корупції та покращення надання державних послуг на місцевому рівні, або, навпаки, підвищити рівень корупції та погіршити якість надання послуг.

Унаслідок корупції публічні службовці можуть призначатися на посади за принципом фаворитизму, а не за заслуги, а це означає, що органи місцевого самоврядування не матимуть доступу до найяскравіших та найталановитіших кадрів. Це, в свою чергу, створює сприятливі умови для подальшої корупції та ще більше знижує ефективність та продуктивність роботи адміністрації.

Непродуктивні та неефективні організації, де працевлаштовані особи, які отримали свої посади на основі чогось іншого, аніж заслуги, призводять до поганої якості публічних послуг та інфраструктури, що, таким чином, знижує довіру громадськості та легітимність публічних установ. Однак важливішим є те, що це призводить до значних гуманітарних наслідків, зокрема до бідності, смертності, захворювань та обмежених можливостей життя.

Врешті-решт, корупція завдає шкоди економічному розвитку. Вона призводить до того, що публічні кошти спрямовуються на неконкурентоспроможні підприємства, а не на ті, які пропонують більш інноваційні або дешеві продукти і послуги. Неконкурентоспроможні ринки у поєднанні з негативним впливом корупції на якість місцевих публічних послуг та інфраструктури означає, що підприємства не мають міцного фундаменту (персоналу, безпеки, інвестицій тощо), на якому слід будувати. Зрештою, це може призвести до того, що приватні та міжнародні інвестори уникатимуть інвестицій в регіоні.

Національний контекст

Корупція була і залишається однією з найскладніших проблем в Україні. Після Революції Гідності боротьба з корупцією стала одним із ключових пріоритетів державної політики і одночасно є найсильнішим запитом суспільства.  За активної підтримки та консультуючись з міжнародними організаціями та місцевими ініціативами уряд обрав два напрямки для зменшення та подолання корупції та прозорого і зрозумілого для суспільства впровадження змін.

Перший напрямок – зменшення можливостей для корупції шляхом реформування законодавства в у різних секторах. 14 жовтня 2014 уряд прийняв пакет антикорупційних законів, у тому числі Антикорупційну Стратегію 2014-2017  і закон № 1700-VII «Про запобігання корупції».

Іншою рушійною силою змін є створення ефективних установ та інституцій для боротьби та запобігання корупції, таких як Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК), Національне антикорупційне бюро України (НАБУ), Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП), Національне агентство з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (АРМА), Державне бюро розслідувань (ДБР), Національна рада з питань антикорупційної політики при Президентові України та Бюро економічної безпеки. У вересні 2019 року почав працювати Вищий антикорупційний суд України. За два роки свого існування Вищий антикорупційний суд (ВАКС) розглянув справи про розкрадання, зловживання чи привласнення майна іншої особи, зловживання службовим становищем державною службовою особою, зловживання владою або прийняття пропозиції, обіцянки чи одержання неправомірної вигоди та хабаря державним службовцем і розглянув понад 19 000 клопотань та скарг.

Однак, попри позитивні тенденції, досягнень України у боротьбі з корупцією у формах, розповсюджених в Україні, таких як хабарництво, непотизм (або “кумівство”) та заступництво, все ще не так багато. Навіть більше, ставлення українців до повсякденної корупції – неоднозначне. Наприклад, вважаючи це явище ганебним та аморальним та засуджуючи корумпованих чиновників при владі, 25,5% громадян стверджували, що давали хабарі за останній рік.  Заступницькі мережі, які отримували вигоду від знаходження при владі, чинили опір спробам реформування антикорупційного законодавства, і в деяких випадках олігархічні інтереси все ще мають значний вплив на український уряд та економіку.

У цих суперечностях реформування та боротьби з корупцією з одного боку та небажання змінюватися та поширювати демократію з іншого боку, дуже посилюється вплив місцевої влади. З удосконаленням місцевого самоврядування, яке може використовувати інструменти публічних закупівель, відкритих даних та громадської участі, а також за допомогою новостворених установ і інститутів, існує надія та способи подолання проблем та продовження антикорупційного руху.

Хабарництво

Хабарництво – це обіцянка, пропозиція, прийняття чи підбурювання до особистої вигоди (наприклад, подарунка, позики, винагороди, послуги тощо) в обмін на неетичну чи незаконну дію.  Хабарництво призводить до того, що рішення не приймають в інтересах суспільства, це в свою чергу знижує довіру громадськості до установ та призводить до надання неналежних публічних послуг.

Міжнародні стандарти

Міжнародні конвенції та стандарти, які стосуються підкупу, такі:

Побутовий контекст

Міжнародні та національні опитування щодо сприйняття та досвіду корупції в Україні показують, що в країні досить поширені випадки хабарництва. У 2017 році 25,5 % українців стверджували, що протягом останнього року давали хабар.  Ті, хто платив хабар, переважно робили це для доступу до системи медичного обслуговування (46,3 %), вищих навчальних закладів (22,5 %) та органів місцевого самоврядування (13,6 %). Водночас 29 % українців відповіли, що вони відмовляються платити хабарі.

У 2020 році 32% українців мали досвід хабарництва у медичних закладах, 19% – у навчальних закладах та 11% – у поліції.

Створення Національного антикорупційного бюро України призвело до економічного ефекту у вигляді компенсацій збитків, які були спричинені злочинами, повернення незаконного доходу, штрафів на користь держави та запобігання крадіжкам, лише у 2020 році в розмірі 1,93 млрд грн. (приблизно 63 млн. євро), з яких державі повернуто 1,14 млрд. грн., а також вдалося запобігти крадіжки на суму у 805,6 млн. грн.

Законодавство

В українському законодавстві замість терміну «хабар» використовується поняття «неправомірна вигода». Закон №1700-VII «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року містить таке визначення: «Неправомірна вигода – грошові кошти або інше майно, переваги, пільги, послуги, нематеріальні активи, будь-які інші вигоди, які обіцяють, пропонують, надають або одержують без законних на те підстав особи, уповноважені виконувати функції публічних чи місцевих органів самоврядування».  Це визначення розширює поняття хабарництва до негрошових форм отриманої вигоди.

Відповідно до статті 368 Кримінального кодексу України одержання або надання неправомірної вигоди карається штрафом, виправними роботами, позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю, або позбавленням волі, залежно від ступеня тяжкості злочину.

Прецедентне право

Наприкінці січня 2020 року, Національне антикорупційне бюро України (НАБУ) затримало трьох осіб під час спроби підкупу голови Фонду державного майна (ФДМ). Вони пропонували голові ФДМ хабар у розмірі 5 мільйонів доларів США на рік (перший транш – 50 000 доларів США), якщо він призначить «їхню» особу на посаду директора Одеського портового заводу, 100% якого майже повністю належить ФДМ. Обвинувачений визнав свою провину та був засуджений до 5 років умовного покарання.

Виконувач обов’язків керівника Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру відмовився видавати громадянину накази про дозвіл на розробку проєкту землеустрою. Таким чином, він навмисно створив умови, за яких громадянин був змушений передати йому хабар. У рішенні суду 2021 року виконуючий обов'язки голови був визнаний винним у хабарництві та засуджений до позбавлення волі на 9 років та 6 місяців з позбавленням права обіймати посади в органах державної влади та місцевого самоврядування (окрім виборних посад) строком на 3 роки з конфіскацією всього майна. Наразі рішення переглядається в апеляції.

Суддя Малиновського районного суду Одеси вимагав та отримав хабар у розмірі 2500 доларів США за прискорення судового розгляду та прийняття необхідного рішення у суперечці щодо квартири. У 2020 році суд першої інстанції засудив суддю до 7 років позбавлення волі з позбавленням права обіймати посаду судді або будь-яку іншу посаду в правоохоронних органах строком на 3 роки з конфіскацією всього майна. Однак в апеляційному рішенні термін позбавлення волі було скорочено до 5 років. На даний час триває касаційне провадження по справі.

Розслідування Національного антикорупційного бюро України стосуються кількох випадків хабарництва. Наприклад, у жовтні 2016 року голові сільської ради було висунуто обвинувачення в незаконному вимаганні та частковому отриманні неправомірної вигоди розміром близько 100 000 євро за надання підприємцю в експлуатацію 600 га землі. НАБУ завершило розслідування, та спеціальний антикорупційний прокурор підготував обвинувальний акт і передав справу на розгляд Зарічного районного суду м. Суми, який ще має винести остаточний вирок.

17 серпня 2016 року Малинський районний суд Житомирської області виніс вирок у справі за участю голови районної ради та голови державної адміністрації. Їх обвинувачували у вимаганні та одержанні неправомірної вигоди розміром 40000 українських гривень від фермера, який хотів орендувати землю в сільськогосподарських цілях. Обох обвинувачених було засуджено до двох з половиною років ув’язнення. Проте 13 листопада 2017 року Житомирський обласний суд відкрив нове кримінальне провадження у першій інстанції.

Конфлікт інтересів

Конфлікт інтересів стається, коли особа володіє засобами, які дають їй змогу отримувати особисту вигоду від дій чи рішень, які він/вона приймає в офіційному порядку. Конфлікт інтересів, незалежно від того, він фактичний, очевидний чи потенційний, призводить до рішень, що є або вважаються несправедливими та корисливими. Це зменшує довіру громадськості до державних інститутів влади і призводить до гірших наслідків для громадськості.

 

Міжнародні стандарти

Про конфлікт інтересів також йдеться у таких міжнародних стандартах та керівництвах:

Прецедентне право

Конфлікт інтересів в основному переважає у рішеннях щодо використання та права власності на землю або бізнес публічних службовців. Наприклад, депутат сільської ради взяв участь у голосуванні, яке дало змогу його синові взяти у користування землю. Бердянський міський суд наклав штраф розміром 1 700 грн. як покарання.

Заступник керівника Західного відділення Державного підприємства «Український державний центр радіочастот» присудив собі та своєму зятеві матеріальну премію, не повідомивши про конфлікт інтересів. Суд у своєму рішенні наклав адміністративний штраф у розмірі 3 400 грн.

НАЗК встановило, що під час прийняття Сотниківською сільською радою рішення про дозвіл громадянам розробляти проєкт землеустрою щодо відведення земельних ділянок, заступниця голови сільської ради мала приватний інтерес. Депутатка хотіла отримати дозвіл на розробку проєкту землеустрою з наміром пізніше придбати цю земельну ділянку. Однак вона не повідомила про конфлікт інтересів і взяла участь у голосуванні. Протокол про адміністративне правопорушення було направлено до суду.

Привласнення майна

Привласнення майна – це незаконне присвоєння грошей, речей та інших ресурсів, які були ввірені посадовій особі. Воно призводить до втрати державних коштів, що знижує спроможність влади діяти в інтересах громадськості та до погіршення послуг та наслідків для людей. Це також підриває громадську довіру до врядування.

Міжнародні стандарти

Будучи одним із видів корупції, привласнення охоплюється такими міжнародними стандартами та керівництвами:

Побутовий контекст

Привласнення майна шляхом зловживання службовим становищем в Україні – дуже поширене явище, особливо у сфері публічних закупівель, що є однією зі сфер, найбільш схильних до корупції. Наприклад, моніторинг ОЕСР Стамбульського Плану дій з протидії корупції 2015 року показав, що близько 75% коштів, виділених на закупівлю, було привласнено через різні схеми у період між 2010 та 2014 роками, це становить близько 150 млрд. грн.

За даними Генеральної прокуратури України, протягом 2016-2019 років було зареєстровано 14 249 кримінальних правопорушень, пов’язаних з незаконним привласненням коштів та майна державних підприємств та інших суб’єктів, що фінансуються з державного та місцевих бюджетів. Встановлена сума матеріальної шкоди становить 2 288 470,6 тис. грн. Вилучене майно вартує 1 011 185,4 тис. грн.

Законодавство

Привласнення майна належить до категорії економічних злочинів або злочинів проти власності у Кримінальному кодексі. Відповідно до пункту 2 статті 191, привласнення майна на публічній службі карається позбавленням волі або позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю терміном до трьох років. Залежно від привласненої суми покарання збільшується до 12 років ув’язнення та позбавлення права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю строком на три роки з конфіскацією майна.

Прецедентне право

У 2020 році кримінальна справа у Вінницькому районному суді стала прикладом незаконного привласнення майна. Голова сільської ради видав незаконний офіційний документ, згідно з яким призначив самому собі премію у розмірі 2 417 гривень.

Його було визнано винним у службовому підробленні документів на підставі частини першої статті 366 та незаконному привласнені майна на підставі частини другої статті 191 Кримінального кодексу України. Загалом суд наклав штраф у розмірі 250 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, що дорівнює 4 250 гривень, та засудив голову сільської ради до двох років позбавлення волі з позбавленням права обіймати посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих функцій в установах та організації будь-якої форми власності, терміном на 3 роки.

Непотизм

Непотизм – це використання офіційної посади для несправедливого надання привілеїв членам сім’ї чи друзям (наприклад, наданням роботи чи допомоги). Непотизм та інші форми фаворитизму призводять до того, що місцеві та регіональні органи влади не мають доступу до найяскравіших і найталановитіших кадрів. Це, в свою чергу, створює сприятливі умови для подальшої корупції та ще більше знижує ефективність та продуктивність роботи адміністрації.

Міжнародні стандарти

Будучи одним із типів корупції, непотизм охоплюється такими міжнародними стандартами та керівництвами:

Побутовий контекст

За результатами Всеукраїнського муніципального опитування 2016 року  56% респондентів вказали, що непотизм є «значною проблемою», та 29% визначили його як «певну проблему». Непотизм в Україні – близьке поняття до явища кумівства або покровительства. У разі покровительства обмін послугами та привілеями здійснюється на основі тісних дружніх зв’язків. 

Законодавство

В Україні не існує спеціального закону, що стосується непотизму. Проте Закон «Про запобігання корупції» та Закон «Про державну службу» містять кілька непрямих норм та обмежень щодо непотизму.

Стаття 27 Закону «Про запобігання корупції»  забороняє публічним службовцям мати у прямому підпорядкуванні будь-яких близьких їм осіб або бути прямо їм підпорядкованими. У разі наявності такого підпорядкування посадовець зобов’язаний повідомити та вжити заходів для вирішення ситуації, як це відбувається у разі конфлікту інтересів. Відповідно, підлегла особа повинна або перейти на іншу посаду для уникнення прямого підпорядкування близькій особі, або звільнитися.

У 2020 році був прийнятий Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обмеження спільної роботи близьких осіб», який передбачає, що народні депутати України та депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обрані представники місцевих рад, сільські, селищні, міські голови не можуть бути у прямому підпорядкуванні близьких їм осіб або бути прямо підпорядкованими у зв’язку з виконанням повноважень близьким їм особам. Закон скасовує виняток, який дозволяв брати близьку особу на роботу помічником-консультантом народного депутата.

Прецедентне право

Справа про адміністративне правопорушення, що розглядалась у Василівському районному суді, стала прикладом непотизму. Начальник відділу культури і туризму районної державної адміністрації не повідомила про пряме підпорядкування її чоловіка, який перебував на посаді директора міського центру культури та дозвілля. Також вона працевлаштувала свого сина. Крім того, вона призначила своєму чоловіку премію з районного бюджету. В свою чергу чоловік призначив премію дружині, оскільки вона обіймала відповідальну посаду у зазначеному центрі. Більше того, їхня дочка була завідувачем методичного відділу цього ж центру. Загалом, суд наклав штраф у розмірі 300 неоподатковуваних мінімумів доходів, що становить 10 200 грн. Розмір штрафу призначався відповідно до абзацу 1 та 2 статті 172-7 Кодексу про адміністративні правопорушення, де йдеться про прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів.

В іншому випадку головний лікар Гніванського комунального комерційного підприємства призначив премію для своєї дружини. Він не вжив заходів щодо запобігання фактичному конфлікту інтересів між його приватними інтересами та представницькими повноваженнями. Головного лікаря оштрафували на 3 400 грн., що є типовим покаранням за такий вид адміністративних правопорушень.

Вимагання неправомірної вигоди

Вимагання – це застосування примусу для одержання грошей, товарів, послуг чи іншої вигоди від особи або установи. Окрім збитків, завданих жертві, вимагання знижує довіру громадськості до врядування та може перешкоджати розвитку бізнесу та інвестиціям у регіоні.

Міжнародні стандарти

Будучи одним із типів корупції, вимагання охоплюється такими міжнародними стандартами та керівництвами:

Побутовий контекст

У 2017 році 26% осіб, які повідомляли про те, що давали хабара, чинили так через пряме вимагання. Ще у 27% хабар вимагали опосередковано, а 25,7% заявили про те, що давали хабара, аби переконати публічних службовців виконати їхні обов’язки. 

20 травня 2019 року в Українському кризовому медіа-центрі (УКМЦ) було представлено результати дослідження «Статистичний аналіз судових рішень у кримінальних справах, що стосуються корупції», в якому проаналізовано 36 410 судових рішень у кримінальних справах, винесених протягом 2014-2018 років. Згідно з ключовими висновками дослідження, найбільша частина стосується саме злочинів, пов’язаних з отриманням неправомірної вигоди (зокрема, шляхом вимагання) , що в свою чергу вказує на масштаб проблеми в Україні.

Дослідження показує, що найпоширенішим покаранням за корупційні злочини є штраф – у майже 51% судових рішень. Водночас лише 10% судових рішень закінчуються покаранням у вигляді позбавлення волі.

Законодавство

Кримінальний кодекс (стаття 354, примітка 5) визначає вимагання як «вимогу щодо надання неправомірної вигоди з погрозою вчинення дій або бездіяльності з використанням свого становища, наданих повноважень, влади, службового становища стосовно особи, яка надає неправомірну вигоду, або умисне створення умов, за яких особа вимушена надати неправомірну вигоду з метою запобігання шкідливим наслідкам щодо своїх прав і законних інтересів». Відповідно до частини 3 статті 368 Кримінального кодексу України вимагання, предметом якого була неправомірна вигода, карається позбавленням волі терміном від п’яти до десяти років з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю строком до трьох років з конфіскацією майна.

Прецедентне право

У 2021 р. прикладом вимагання стала кримінальна справа в Голосіївському районному суді м. Києва. За попередньою домовленістю з керівником відповідного відділу виконавчої служби державний виконавець повідомив особі, чий автомобіль було вилучено виконавчою службою, про те, що вона може зняти арешт з автомобіля в обмін на 1 000 доларів США. Державний виконавець зазначив, що в іншому випадку він не прийме рішення про зняття арешту з транспортного засобу і не прискорить його виконання. Суд засудив обох виконавців до 7 років позбавлення волі з конфіскацією всього майна та позбавленням права обіймати посади, пов'язані з виконанням організаційних та адміністративних функцій, терміном на 3 роки. 

Заступництво

Заступництво – це використання офіційної посади для надання переваги особі чи групі осіб на основі фаворитизму, часто в обмін на політичну підтримку. Воно може бути тісно пов’язане з поняттями кумівства, покровительства та непотизму. Заступництво призводить до того, що рішення приймають не на основі інтересів суспільства в цілому, а на основі власних інтересів особи, що приймає рішення, та її партнерів. Це порушує межі законного політичного впливу і принципи заслуг та призводить до втрати публічних коштів.

Міжнародні стандарти

Будучи одним із типів корупції, заступництво охоплюється такими міжнародними стандартами та керівництвами:

Оскільки зловживання адміністративним ресурсом в ході виборчих процесів є найбільш поширеним способом використання заступництва як форми корупції, актуальними є наступні міжнародні стандарти:

Законодавство

Закон України № 889 «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року  зобов’язує публічних службовців бути політично неупередженими. Відповідно до статті 10 Закону  публічні службовці повинні неупереджено виконувати законні накази незалежно від їх партійної приналежності та своїх політичних переконань. Крім того, публічні службовці найвищої категорії не мають права бути членами політичної партії або депутатами місцевої ради. Усім публічним службовцям заборонено брати участь у політичних кампаніях або подіях, що організовуються політичними партіями, або використовувати своє службове становище у будь-яких політичних цілях. Стаття 10.3 зазначеного закону чітко забороняє використовувати адміністративні ресурси та зменшує ризики корупції, пов’язані з заступництвом.

Прецедентне право

Випадки незаконного політичного впливу на призначення та роботу державних службовців/посадових осіб органів виконавчої влади рідко надходять до суду, оскільки їх важко довести. У наступній справі наведено приклад, у якому колишній міністр вважав, що незаконний політичний вплив підриває його неупередженість, та все ж, результат справи швидше демонструє неефективність захисту, передбаченого чинним законодавством.

У 2016 році колишній Міністр економічного розвитку і торгівлі повідомив про незаконний вплив членів парламенту на роботу його міністерства. Національне антикорупційне бюро України розслідувало справу та подало обвинувальний акт на виконавчого директора національної компанії за незаконний вплив, здійснений ним на колишнього Міністра. Згідно з обвинуваченням метою вказаного впливу було отримання посади заступника Міністра економічного розвитку і торгівлі. Однак рішенням Солом'янського районного суду від 8 серпня 2019 року кримінальне провадження було закрито, а обвинуваченого визнано невинним.