Učešće građana

U posljednjih 20tak godina međunarodna zajednica je uložila značajna finansijska sredstva za projekte unapređenje participativne demokratije. Evidentna je intencija institucija od lokalnog do državnog nivoa u Bosni i Hercegovini na uključivanju zainteresovane javnosti u kreiranje javnih politika, posebno kroz radne grupe, javne rasprave, online alate ili druge participativne mehanizme. Sve veći broj organa javne uprave ili nivoa vlasti prepoznaje značaj uključivanja zainteresovane javnosti u donošenje javnih politika. Tako je na primjer, Kanton Sarajevo za potrebe izrade Strategije razvoja 2021 – 2027 godine uspostavio Kantonalni odbor za razvoj čiji sastav, pored predstavnika institucija, čine i predstavnici organizacija civilnog društva, akademske i stručne zajednice.  Sudjelovanje u kreiranju politika je posebno značajno na lokalnom nivou, gdje se donose i provode odluke koje imaju direktan uticaj na svakodnevne živote građana. Treba istaknuti i inicijativu mreže organizacija civilnog društva Koalicija raditi i uspjeti zajedno koja je od 2001. do 2008. godine provela široku kampanju uspostavljanja saradnje civilnog društva sa lokalnim organima vlasti, što je rezultiralo potpisivanjem blizu 100 Sporazuma između općinskog načelnika, općinskog vijeća i udruženja i fondacija . Ovim sporazumima se uređuje oblast dijaloga,  saradnje i u konačnici partnerstva  između ova dva sektora društva. Kao rezultat istih zagovaračkih aktivnosti, 2007. godine je potpisan prvi Sporazuma o saradnji između Vijeća ministara Bosne i Hercegovine i nevladinih organizacija. Iako ovi sporazumi nisu imali direktni efekt, predstavljali su značajan prvi korak u kreiranju povjerenja između vladinog i nevladinog sektora. U Bosni i Hercegovini se sve više razvija kultura participativne demokratije i uspostavljanja pravnih i institucionalnih mehanizama saradnje vladinog i nevladinog sektora. Razvoj participativne demokratije odražava vrlo složenu ustavnu strukturu Bosne i Hercegovine i podjelu nadležnosti između različitih nivoa vlasti. Pa je tako pravni i institucionalni okvir za participativnu demokratiju decentraliziran i fragmentiran, te su primjeri iz prakse različiti, od vrlo uspješnih do neuspješnih.

Uključivanje građana u kreiranje javnih politika je definirano propisima na različitim nivoima vlasti. Tako je na državnom i entitetskom nivou, kao i Brčko Distriktu Bosne i Hercegovine ovo pitanje uređeno podzakonskim aktima kojima je propisano sudjelovanje javnosti u postupku kreiranja zakona, podzakonskih akata i drugih strateških politika. Uključivanje građana u procese odlučivanja na lokalnom nivou je definisano entitetskim zakonima o lokalnoj samoupravi, ali i Statutima i drugim aktima općina i gradova. Zakonom o principima lokalne samouprave Federacije Bosne i Hercegovine  i Zakonom o lokalnoj samoupravi Republike Srpske  su propisani mehanizmi direktnog učešća građana u odlučivanju u lokalnoj samoupravi. U oba zakona se navodi da su oblici sudjelovanja građana u odlučivanju kroz referendum, zborove građana, građanske inicijative, mjesne zajedničke, kao i druge oblike sudjelovanja u skladu sa zakonom. Oba zakona predviđaju direktno sudjelovanje građana kroz mjesne zajednice, ali je ovaj institut participacije zapostavljen i nedovoljno iskorišten. Pored zakonom predviđenih, značajan broj lokalnih organa koristi i druge moderne i inovativne mehanizme participacije građana u odlučivanju i kreiranju politika značajnih za razvoj lokalnih zajednica.

U Bosni i Hercegovini je izrađen značajan broj analiza i priručnika u okviru kojih se posebno ističe važnost sudjelovanja javnosti u kreiranju javnih politika. Još 2007. godine Udruženje građana za razvoj lokalne inicijative ALDI je izradilo Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika na lokalnom nivou u kojem se posebna pažnja stavlja na sudjelovanje građana, organizacija civilnog društva, medija i istraživačkih grupa u kreiranju javnih politika.  2017. godine Centar Civilnih Inicijativa je objavio Analizu Učešće javnosti u procesu programiranja rada u institucijama vlasti u Bosni i Hercegovini (Građani u središtu donošenja odluka) . U ovoj analizi je dat pregled trenutnog stanja sudjelovanja javnosti u kreiranju javnih politika na svim nivoima vlasti, uz primjere dobre prakse i preporuke za unapređenja. Treba istaknuti da je 2017. godine potpisan novi Sporazum o saradnji između Vijeća ministara Bosne i Hercegovine i nevladinih organizacija u Bosni i Hercegovini kojim se, između ostalih, navodi da će se nastaviti aktivnosti na uključivanju građana i nevladinih organizacija u sve faze kreiranja i primjene javnih politika iz nadležnosti Vijeća ministara Bosne i Hercegovine.  Jedan od rezultata ovog Sporazuma je i uspostavljanje Savjetodavnog tijela Vijeća ministara za saradnju sa civilnim društvom kojeg čine predstavnici pet organizacija civilnog društva. Iako je ovaj Sporazum potpisan za državni nivo, može poslužiti kao primjer i smjernica kako strateški pristupiti razvoju participativnih mehanizama saradnje vladinog i nevladinog sektora.

Participativno budžetiranje nije izričito regulisano propisima u Bosni i Hercegovini, već se uklapa u širi koncept sudjelovanja građana u kreiranju javnih politika koje je definisano zakonskim i podzakonskim propisima, ovisno o kojem se nivou vlasti radi. Značajan broj lokalnih organa vlasti ima objavljene budžete na svojim web stranicama, dok u posljednje vrijeme sve više lokalnih organa vlasti objavljuje i „Budžete za građane“. Upravo je budžetska transparentnost i promocija razumijevanja budžetskog procesa jedan od bitnih uslova za sudjelovanje građana u procesu izrade budžeta, podizanje znanja i kapaciteta za davanje ideja i sugestija za budžetsko finansiranje. Oko 50% lokalnih organa vlasti u Bosni i Hercegovini direktno ili kroz mjesne zajednice organizuje neku vrstu konsultacija sa zainteresiranom javnošću o nacrtima budžeta.  Javne rasprave o nacrtu budžeta su najčešći oblik participacije gdje građani mogu dati svoje ideje, sugestije i prijedloge za unapređenje budžeta. Međutim, u Bosni i Hercegovini nedostaje proaktivniji i inkluzivniji pristup prema kojem bi zainteresovanoj javnosti bilo omogućeno davanje ideja i prijedloga u fazi programiranja i planiranja budžeta. Tek je nekoliko primjera lokalnih organa vlasti koji su omogućavali javnosti da prije izrade nacrta budžeta dostave svoje prijedloge, ideje, sugestije i projekte koji bi trebali biti finansirani kroz budžet lokalnog organa vlasti.

Kada je u pitanju lokalni nivo, participativno budžetiranje se dovodi u vezu sa odredbama zakona o lokalnoj samoupravi Republike Srpske i Zakona o principima lokalne samouprave Federacije Bosne i Hercegovine kojima su propisani oblici neposrednog sudjelovanja građana u donošenju odluka u lokalnoj samoupravi. Članom 111. stav 4) Zakona o lokalnoj samoupravi Republike Srpske je izričito propisano da lokalni organi vlasti provode javnu raspravu o nacrtu statuta, nacrtu odluke o budžetu i drugim aktima utvrđenim zakonom. S druge strane, Zakon o principima lokalne samouprave Federacije Bosne i Hercegovine nije izričito propisao ovakvu odredbu, ali je propisano da se kroz mjesne zajednice organizuju javne rasprave o različitim pitanjima od interesa za rad lokalnog organa vlasti. Dakle, građani i šira zainteresovana javnost ima mogućosti da kroz javne rasprave daje svoje prijedloge, sugestije, ideje i projekte koji će biti uvršteni u budžet.

Još 2007. godine Centar Civilnih Inicijativa objavio je vodič „Mala škola budžeta“ koji je bio namijenjen široj javnosti, odnosno onima koji na direktan ili indirektan način sudjeluju u izradi budžeta u Federaciji Bosne i Hercegovine. Centar za zastupanje građanski interesa je 2021. godine objavio Vodič za unapređenje budžetske transparentnosti. Iako je Vodič namijenjen institucijama Bosne i Hercegovine, njegova primjena može biti i na lokalnom nivou. Posebno u djelu koji se odnosi na sistemsko rješavanje učešća građana u budžetskom procesu i doprinosom koji građani mogu dati fazi pripreme, usvajanja i izvršenja budžeta. Većina dostupnih priručnika i smjernica u vezi sudjelovanja javnosti u izradi budžeta su izrađene od strane organizacija civilnoga društva.

Najsveobuhvatniji pristup provođenju javnih konsultacija je u Bosni i Hercegovini na državnom nivou gdje su usvojena Pravila za konsultacije u izradi pravnih propisa Vijeća ministara Bosne i Hercegovine i uspostavljena online platforma za provođenje javnih konsultacija. Niti jedan propis ili drugi akt (strategija, akcijski plan) ne može biti razmatran na sjednici Vijeća ministara Bosne i Hercegovine ukoliko za isti nisu provedene javne konsultacije. Iako na nivou entiteta i Brčko distrikta Bosne i Hercegovine postoje propisi kojima je regulisana provedba javnih konsultacija, njihov uticaj je ograničen i provođenje javnih konsultacija isključivo zavisi od spremnosti i odluke nadležne javne institucije da provede konsultacije sa javnošću. Evropska komisija u Izvještaju o Bosni i Hercegovini za 2021. godinu navodi da je pravni okvir za javne konsultacije neujednačen i da je potrebno osigurati svrsishodno i sistemsko provođenje javnih konsultacija. Strateškim okvirom za reformu javne uprave u Bosni i Hercegovini 2018 -2022 predviđene su aktivnosti na inkluzivnijem pristupu i uključivanju  javnosti u fazi kreiranja, provedbe i praćenja strateških planova, javnih politika i propisa. Na lokalnom nivou ne postoji zakonska obaveza provođenja javnih konsultacija, ali postoje primjeri lokalnih organa vlasti koje provode konsultacije sa zainteresovanom javnošću po pojedinim pitanjima iz njihove nadležnosti

Obaveza provođenja javnih konsultacija uređena je na državnom nivou, entitetskim nivoima i nivou Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine.  Utvrđen je pravni okvir za javne konsultacije, ali se na državnom nivou  javne konsultacije provode sistemski i centralizirano putem web platforme za javne konsultacije https://ekonsultacije.gov.ba. Pravilima za konsultacije u izradi pravnih propisa Vijeća ministara Bosne i Hercegovine je propisana obaveza svih institucija Bosne i Hercegovine da u izradi pravnih propisa i drugih akata provode javne konsultacije sa zainteresovanom javnošću. U cilju osiguranja provedbe javnih konsultacija, članom 22. i 25 Pravila je propisana obaveza institucija da uz materijal koji dostavljaju Vijeću ministara Bosne i Hercegovine na razmatranje moraju dostaviti Izjavu da su provedene javne konsultacije i obrazloženje o eventualnim dodatnim konsultacijama, kao i Izvještaj sa održanih konsultacija. Ukoliko ova Izjava i Izvještaj nisu dio materijala, Generalni sekretar Vijeća ministara Bosne i Hercegovine vratit će nacrt ili prijedlog propisa ili bilo kojeg drugog akta instituciji Bosne i Hercegovine, te odrediti rok za provođenje javnih konsultacija. Na lokalnom nivou nisu usvojeni propisi kojima je izričito regulisana procedura provođenja javnih konsultacija sa zainteresovanom javnošću. Iako nije zakonska obaveza, postoje primjeri lokalnih organa vlasti koji provode javne konsultacije sa zainteresovanom javnošću po različitim pitanjima iz njihove nadležnosti.

Javne konsultacije predstavljaju organizovan i sistemski pristup uključivanja zainteresovane javnosti u procese kreiranja, donošenja i implementacije javnih politika. Još 2010. godine objavljen je sveobuhvatan Priručnik za razvoj javnih politika za državne službenike u Bosni i Hercegovini kojima se u praktičnom smislu svim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini, između ostaloga, daju smjernice za javne metoda konsultiru izradi javnih politika. U Novembru 2017. godine, ministri zemalja Zapadnog Balkana zaduženih za reformu javne uprave su podržali Preporuke za učešće javnosti u procesu donošenja odluka na Zapadnom Balkanu u kojima se navodi niz koraka koje zemlje trebaju poduzeti kako bi osigurali najveći stepen sudjelovanja građana u javnim konsultacijama. Akcijskim planom Vijeća ministara Bosne i Hercegovine za implementaciju inicijative „Partnerstvo za otvorenu vlast“ 2019 - 2021 predviđeno je unapređenje procesa javnih konsultacija kroz podizanje kapaciteta organizacija civilnog društva da se uključe u procese javnih konsultacija.

Građanska inicijativa ili peticija je u Bosni i Hercegovini prepoznata u relevantnim zakonskim ili podzakonskim aktima, ovisno o kojem se nivou vlasti radi. Ustavom Bosne i Hercegovine nije izričito predviđena odredba o građanskoj peticiji, ali je ista prepoznata ustavima Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske i pojedinim ustavima kantona. Iako ne postoje zvanični podaci ili istraživanja o efektima građanskih peticija, ovaj mehanizam se najviše koristi na lokalnom nivou gdje je zakonom propisana obaveza razmatranja peticija u lokalnim organima vlasti ukoliko su ispunjeni svi potrebni uslovi. Obzirom da u Bosni i Hercegovini još uvijek nije implementiran elektronski potpis, tako i ne postoje elektronski alati za zakonito podnošenje građanskih incijativa, uz izuzetak neformalnih aplikacija ili web stranica koje nemaju stvarni učinak.

Poslovnicima o radu predstavničkog doma Parlamenta Bosne i Hercegovine i Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine omogućeno je građanima podnošenje inicijative za izmjene ili dopune zakona. S druge strane, članom 32. Ustava Republike Srpske je predviđeno pravo građana da podnose predstavke, peticije i prijedloge i da na iste dobiju odgovore.

S tim u vezi u Republici Srpskoj je usvojen Zakon o referendumu i građanskoj inicijativi.  U poglavlju IV. ovog Zakona su propisane procedure i koraci koje potrebno poduzeti u cilju ostvarivanja  građanske inicijative. U tu svrhu potrebno je formirati inicijativni odbor od najmanje tri člana koji imaju biračko pravo. Članom 42. Zakona je definisano da ako se traži promjena Ustava, zakona, drugih propisa ili općih akata iz nadležnosti Narodne skupštine Republike Srpske, lista potpisnika inicijative mora da sadrži najmanje 3.000 potpisa građana. Ukoliko se građanskom inicijativom traži promjena propisa i općih akata iz nadležnosti skupštine opštine ili grada, lista potpisnika inicijative mora da sadrži potreban broj potpisa građana upisanih u birački spisak opštine, odnosno grada, utvrđen statutom u skladu sa propisima lokalnih organa vlasti. Zakon dalje propisuje da nadležni organ provjerava liste potpisnika, prijavu, broj potpisa i druge formalne detalje. Ako građani, odnosno inicijativni odbor, ocijene da nadležni organ nije pravilno razmotrio formalne uslove za podnošenje inicijative, može podnijeti žalbu Vrhovnom sudu Republike Srpske u roku od 15 dana od dana prijema pismenog obavještenja nadležnog organa. Vrhovni sud odlučuje o žalbi u roku od 30 dana, a odluka suda je konačna. Kada se lista potpisnika i inicijativa sačini po utvrđenim pravilima i procedurama, nadležni organ je dužan postupiti u skladu sa rokovima utvrđenim zakonom, statutom ili poslovnikom. Građanska inicijativa se podnosi na obrascu propisanom Zakonom o referendumu i građanskoj inicijativi Republike Srpske.

Tako je Statutom Grada Banja Luka propisano da građanska inicijativa mora sadržavati najmanje 1.000 potpisa građana upisanih u birački spisak Grada. Građanska inicijativa se podnosi na obrascu propisanom Zakonom o referendumu i građanskoj inicijativi Republike Srpske. Skupština grada je dužna da odluči o podnesenoj građanskoj inicijativi najkasnije u roku od 60 dana od dana prijema inicijative.

S tim u vezi, članom 106. Zakona o lokalnoj samoupravi Republike Srpske je propisano da je građanska inicijativa jedan od oblika neposrednog sudjelovanja u lokalnoj samoupravi. Građani mogu podnijeti prijedlog za izmjene ili dopune statuta, donošenje novog ili izmjene i dopune postojećih propisa, raspisivanje referenduma, inicijativu za osnivanje mjesne zajednice, inicijativu za uspostavljanje saradnje radi izvršavanja poslova od zajedničkog interesa, ostvarivanja zajedničkih ciljeva razvoja, a u interesu građana i privrednih subjekata na njihovom području. Članom 111. stav (3) je propisano da se broj građana koji podnose inicijativu utvrđuje  statutom, s tim da ne može biti manji od 5% birača upisanih u birački spisak za područje lokalne samouprave.

Kada su u pitanju inicijative koje podnose građani na lokalnom nivou u Federaciji Bosne i Hercegovine, članom 43. Zakona o principima lokalne samouprave Federacije Bosne i Hercegovine je propisano da svoje prijedloge građani ponose putem građanske inicijative, udruženja građana, nevladinih organizacija, kao i na druge načine utvrđene statutom. Dodatno je članom 45. Zakona utvrđeno da građani imaju pravo podnositi inicijative lokalnom organu vlasti, a da skupštinsko vijeće ovakvu inicijativu mora raspravljati ako ga potpisom podrži određeni broj građana. Broj potpisa građana ne može biti veći od 5%  upisanih u birački spisak jedinice lokalne samouprave, a što se detaljnije utvrđuje statutom.

Postupci i uslovi za podnošenje građanskih inicijativa su detaljnije propisani statutima općina ili gradova. Tako je članom 94. Statuta Općine Čitluk propisano da građani mogu podnositi inicijativu za donošenje određenog akta ili rješavanja nekog pitanja iz nadležnosti Općine. Inicijativa mora biti obrazložena, uključivati prijedlog osiguranja finansijskih sredstava ukoliko su potrebna, te je mora potpisati najmanje 100 birača upisanih u centralni spisak birača. Općinsko vijeće mora na prvoj narednoj sjednici donijeti odluku po inicijativi, a najkasnije u roku od 60 dana. Postoji tek nekoliko dostupnih priručnika ili preporuka za provođenje građanskih inicijativa, a što je rezultat rada organizacija civilnog društva. Tako je 2016. godine objavljen analiza Građanska inicijativa – Neposredno učešće građanki i građana u demokratskom razvoju lokalnih zajednica. Ovaj dokument sadrži i niz preporuka za unapređenje građanskih inicijativa u lokalnim zajednicama. Krajem 2017. godine objavljen je  Priručnik o građanskim inicijativama nastao nakon provođenja dvije građanske inicijative „Bitka za sutjesku“ i „Građanska inicijativa za Borik“. Cilj ovog Priručnika je dati pregled svih propisa i procedura u Bosni i Hercegovini za provođenje građanskih inicijativa uz objašnjenje svih koraka u cilju efikasne provedbe građanske inicijative. Udruženje „Oštra Nula“ objavila je vodič Kratak uvod u formalne i neformalne mogućnosti djelovanja građana u okviru kojeg je pored ostalih oblika neposrednog sudjelovanja građana,  objašnjena i procedura za podnošenje građanske inicijative.