Naslovna Teritorije Učešće građana

Učešće građana

„Pravo građana da učestvuju u vođenju javnih poslova“, uključujući poslove na lokalnom nivou, izričito je utvrđeno u Evropskoj povelji i u Dodatnom protokolu uz Povelju, u kome se utvrđuje da „pravo na učešće u poslovima lokalne vlasti označava pravo da se pokušaju utvrditi ovlašćenja ili da se utiče na vršenje ovlašćenja i odgovornosti lokalne vlasti“. Kada se lokalne vlasti konsultuju sa građanima i zajedno s njima kreiraju i vrednuju javne usluge, one time utiru put ka boljim ishodima sektorskih politika i ka većem uzajamnom poverenju između građana i vlasti.

Učešće građana podrazumeva da čitav niz lokalnih zainteresovanih strana, kao što su aktivisti civilnog društva, novinari, pripadnici akademskih krugova, predstavnici poslovnih krugova, lokalnih zajednica i sami aktivni građani, ima pristup poslovima lokalne vlasti. Veoma je važno da taj vid participacije građana bude inkluzivan kako bi se uzeli u obzir stavovi šire javnosti, ekspertskih aktera i raznih reprezentativnih grupa, uključujući grupe ranjivih i marginalizovanih lica. Osim toga, angažovanje zainteresovanih aktera mora obuhvatiti one na čije će živote i interese neposredno uticati sprovođenje odluka o kojima je reč. Da bi se osiguralo da ti zainteresovani akteri budu valjano identifikovani, neophodno je organizovati javne konsultacije pre nego što se donesu obavezujuće odluke u vezi sa akcijom ili pre nego što se prezentira konačni predlog odluke. Otvoreniji konsultativni proces podrazumeva da vlasti prvo pozivaju zainteresovane aktere da identifikuju probleme, izazove i mogućnosti, koje potom razmatraju, a tek potom ispituju različite političke scenarije pre nego što pristupe izradi predloga odluka.

Participativni mehanizmi mogu se grupisati u sledeće kategorije koje odražavaju različite nivoe angažovanja:

  • informisanje javnosti o lokalnim prioritetima, programima i planovima vlasti;
  • održavanje konsultacija sa javnošću i/ili određenim grupama ljudi o javnim sektorskim politikama i prikupljanje podataka o njihovim iskustvima ili ekspertizi;
  • saradnja sa javnošću i/ili određenim grupama na razvoju rešenja lokalnih problema [uključujući procese zajedničkog kreiranja, kao što je formulisanje obaveza Akcionog plana Partnerstvo za otvorenu upravu (OGP)];
  • angažovanje lokalnih zajednica u procesima odlučivanja kroz raspravu, glasanje (kao što su participtivno budžetiranje i održavanje referenduma) i kroz druge instrumente odlučivanja.

 

Prema Dodatnom protokolu, „zakonom se obezbeđuju sredstva olakšavanja za ostvarivanje“ prava građana na učestvovanje. Da bi navedeni oblici učestvovanja predstavljali istinsko angažovanje, a ne samo simboličke akcije lišene sadržaja, potrebno je da proces konsultacija u vezi sa formiranjem novih sektorskih politika i donošenjem novih propisa bude potkrepljen zakonskom regulativom i smernicama, kao i čvrstom političkom voljom.

Inkluzivno kreiranje politike u isto vreme mora biti delotvorno, a javnost treba da bude dobro informisana o svojim pravima, mogućnostima kao i o načinima na koje može da učestvuje u lokalnom odlučivanju. Procesi kreiranja politike treba da budu jasno naznačeni znatno unapred da bi se građanima i zainteresovanim grupama aktera omogućilo da pripreme svoje predloge i intervencije. Rokovi moraju biti objavljeni unapred i pritom treba jasno naznačiti kada je tačno moguće angažovanje građana kako bi se osiguralo da će ta participacija biti smislena i sadržajna aktivnost, a lokalne vlasti treba da obezbede sve potrebne povratne informacije onima koji iznose političke predloge ili preporuke. Lokalne vlasti treba da se postaraju da sva stanovišta i stavovi zainteresovanih aktera budu na odgovarajući način razmotreni i uzeti u obzir prilikom kreiranja sektorskih politika, a u povratnim informacijama koje se moraju dostavljati građanima treba jasno naznačiti razloge za donošenje odluka o prihvatanju ili neprihvatanju određenih predloga. Taj inkluzivni pristup omogućuje da sve sektorske politike budu zaista relevantne, zasnovane na čvrstim dokazima, da se u njima vodi računa o svim isprepletanim potrebama i da budu responzivne prema javnim zahtevima.

Lokalne vlasti takođe treba da angažuju funkcionere koji su obučeni za vođenje javnih konsultacija i treba da osiguraju da se građanima bez odlaganja dostavljaju sveobuhvatne povratne informacije.

Takvi inkluzivni pristupi osiguravaju da će lokalne vlasti donositi bolje i relevantnije odluke koje će uvek odražavati interes javnosti i koje će svi građani moći dobro da shvate. Uporedo s tim lokalne zajednice mogu da razviju održivi kapacitet za izražavanje sopstvenih zabrinutosti, za kreiranje rešenja i nadzor nad valjanim sprovođenjem tih rešenja, što će sve imati za posledicu veće poverenje javnosti u isporuku lokalnih usluga.

Opšti domaći kontekst

Od 2008. godine, Kosovo* je počelo da postepeno decentralizuje vlasti. Lokalna samouprava regulisana je u članu 123 Ustava Kosova* i u Zakonu o lokalnoj samoupravi. Osnovna jedinica lokalne samouprave je opština. Trenutno se lokalna samouprava na Kosovu* vrši u 38 opština.

Lokalna samouprava na Kosovu* funkcioniše na osnovu načela dobrog upravljanja, transparentnosti, supsidijarnosti i efikasnog i delotvornog pružanja usluga, uz obraćanje posebne pažnju na konkretne potrebe i problememanjinskih zajednica i njihovih pripadnika. Angažovanje građana i učešće u vlasti važni su i za dobro funkcionisanje lokalne samouprave. Važnost ovog učešća izražava i Ustav Kosova*, koji obavezuje opštine da podstiču i obezbeđuju aktivno učešće svih građana u procesu odlučivanja opštinskih organa. Važno je napravitidelotvorne mehanizme za uključivanje građana u odlučivanje na lokalnom nivou. Njihovo angažovanje utiče na nivo upravljanja i funkcionisanja opštine na način koji je koristan za njene građane. Važno je angažovati građane ne samo tokom procesa odlučivanja, već i tokom kreiranja politike. Ovo učešće ne koristi samo opštini, već i čitavoj zajednici. Učešće građana je pre svega ključno sredstvo za povećanje transparentnosti i odgovornosti lokalnih i centralnih vlasti.

Mehanizmi za učešće građana i direktnu demokratiju navode se u Zakonu o lokalnoj samoupravi. Ti mehanizmi uključuju: javno informisanje, javne konsultacije, pravo na peticiju, građansku inicijativu, referendum, opoziv gradonačelnika i konsultativne odbore. U cilju postizanja transparentnosti i angažovanja građana, Kosovo* je izdalo Administrativno uputstvo o transparentnosti u opštinama, Administrativno uputstvo o minimalnim standardima za javne konsultacije u opštinama i Uredbu o postupku izrade i objavljivanja opštinskih akata. Cilj ovih akata je da se poveća transparentnost, odgovornost i dobro funkcionisanje opština, što bi bilo korisno za njihove građane.

Što se tiče učešća građana, pravni okvir Kosova*je dobro definisan i predviđa širok spektar mehanizama koji su u skladu sa evropskim i međunarodnim standardima. Međutim, ti mehanizmi se ne koriste uvek u praksi. Iako su javne konsultacije i javno informisanje i dalje najčešće korišćeni mehanizmi, drugi oblici, kao što su peticije, inicijative, referendumi ili opoziv gradonačelnika i daljese slaboprimenjuju. Razlog za to je nizak nivo svesti i interesovanja građana za korišćenje tih mehanizama.

Poslednjih godina, opštine na Kosovu* su povećale nivo transparentnosti i odgovornosti, omogućavajući na taj način građanima da pristupaju javnim informacijama i učestvuju u kreiranju lokalne politike. Svaka opština ima svoju internet stranicu koja građanima omogućava pristup opštinskim aktivnostima, organizacijama, odborima i donetim odlukama. Skoro sve opštine prenose sednice Skupštine opštine uživo putem različitih platformi. Zbog pandemije bolesti COVID-19 i odgovarajućih mera predostrožnosti, opštine održavaju javne konsultacije prekointerneta i tako ne ograničavaju svoje građane u ostvarivanju svojih prava. 

Udruženi napori za poboljšanje i jačanje kapaciteta opština za pružanje povoljnih i odgovornih usluga u skladu su sa Strategijom o lokalnoj samoupravi za period 2016-2026. Konkretnije, 2. cilj ove strategije poziva na uspostavljanje boljeg okvira za upravljanje kako bi se obezbedilo demokratsko predstavljanje građana i efikasna opštinska uprava, dok četvrti cilj zahteva jačanje partnerstva između lokalne samouprave, civilnog društva i privrednih subjekatada bi se proizvelo aktivno, sveobuhvatno i kohezivno građanstvo.

Otvoreno kreiranje politike

Otvoreno kreiranje politike je širok pojam koji označava razvoj sektorske politike koji je transparentan i participativan. Na taj način se opisuje kreiranje politike i donošenje odluka prilikom čega se uzimaju u obzir svi najnoviji interaktivni instrumenti koji otvaraju proces kreiranja politike za učešće raznih aktera u svetu koji je u sve većoj meri digitalan. Ne postoji samo jedan put koji vodi ka otvorenom kreiranju politike: za različite političke odluke biće potrebni različiti pristupi.

Međunarodni standardi

Pristupi za otvoreno kreiranje politike omogućuju vlastima da postignu bolje koncipirane i na većem broju činjenica i informacija zasnovane političke ishode primenjujući saradničke procese u kojima se uzima u obzir mnoštvo različitih perspektiva i vidova stručnog znanja. Razni digitalni alati i analitičke tehnike primenjuju se kako bi svaka sektorska politika bila u većoj meri zasnovana na dokazima i kako bi joj konkretni podaci služili kao pokretač. Modeli angažovanja mogu obuhvatiti reprezentativni građanski panel, pokretanje akcije za prikupljanje političkih ideja i korišćenje kolektivne inteligencije za oslanjanje na kolektivno znanje i iskustvo raznovrsne javnosti.

Pomoću otvorenih podataka i angažovanjem građana može se postići da se donose utemeljenije i inkluzivnije odluke i može se primeniti više inovacija, kako u procesima kreiranja politike, tako i u procesima donošenja političkih odluka koje proističu iz takve politike. Da bi se u najvećoj mogućoj meri uvećale moguće dobiti od otvorenog kreiranja politike, lokalne vlasti mogu formirati tim za vođenje otvorene politike koji će objavljivati sve podatke na osnovu kojih su razrađivane i kreirane političke odluke i obučavati političke funkcionere za rad sa podacima koji će omogućiti kreiranje politike utemeljene na što većem broju podataka i informacija.

Iako ne postoje konkretni standardi za kreiranje otvorene politike, sledeći instrumenti mogu biti korisne referentne tačke:

Domaći kontekst

Oblikovanje otvorenih politikaje ključni element transparentnosti i demokratije. Glavni cilj oblikovanjaotvorenih politika je povećanje učešća građana u donošenju odluka i upravljanju, što bi povećalo transparentnost i odgovornost javnih vlasti. Oblikovanje otvorenih politika važno je tokom postupkaizrade politikada bi građani imali svoj glas u oblikovanju onih politika koje utiču na njihove potrebe i interese.

Kosovo* je stvorilo dobar pravni okvir koji promoviše oblikovanje otvorenih politika i koji je usklađen sa evropskim i međunarodnim standardima. Učešće građana je zajamčeno Ustavom Kosova*, koji obavezuje opštine da podstiču i obezbede aktivno učešće svih građana u procesu donošenja odluka opštinskih organa. Oblikovanje otvorenih politika predviđa se i u Zakonu o pristupu zvaničnim dokumentima, koji od svih javnih institucija zahteva da objavljuju svoje aktivnosti i sve dokumente koji su od interesa za građane Kosova*. Zakon o lokalnoj samoupravi u 9. poglavlju takođe regulišeoblikovanje otvorenih politika.

Zakonodavstvo

Oblikovanje otvorenih politika u lokalnoj samoupravi na Kosovu* regulisano je Zakonom o lokalnoj samoupravi. Da bi se obezbedila transparentnost, na osnovu ovog zakona Skupština opštine i svi njeni odbori održavaju sastanke koji su otvoreni za javnost i svim građanima je dozvoljeno da ih prate i da učestvuju u njima.

Međutim, zakon takođe reguliše izuzetne slučajeve kada javnost može da budelegalno isključena sa sastanaka Skupštine opštine ili nekog od njenih odbora. Javnost može da bude isključena u slučajevima kada otvoreni sastanak može da dovede do javnih nereda ili nasilja, kada postoji mogućnost obelodanjivanja informacija i dokumenata koji su prema Zakonu o pristupu zvaničnim dokumentima označeni kao poverljivi i kada postoji mogućnost otkrivanja osetljivih ličnih ili komercijalnih podataka ili informacija o aktuelnim ili budućim sudskim postupcima.

U 9. poglavlju Zakona o lokalnoj samoupravi definišu se mehanizmi za učešće građana i direktnu demokratiju. Ovo poglavlje predviđa i reguliše javno informisanje i konsultacije, pravo na peticiju, građansku inicijativu, referendum, opoziv gradonačelnika i konsultativne odbore. Svi ovi mehanizmi direktno povećavaju transparentnost i učešće u oblikovanju politika jer predviđaju uključivanje građana u postupke upravljanja u njihovim opštinama.

Oblikovanje otvorenih politika takođe je regulisano Zakonom o pristupu zvaničnim dokumentima. Na osnovu ovog zakona sve javne institucije imaju obavezu da proaktivno objavljuju sve javne dokumente. One treba da, pre svega, svakodnevno objavljuju podatke o javnim aktivnostima lokalnih vlasti na osnovu kojih će građani biti stalno informisani o tim aktivnostima. Zakon takođe reguliše mogućnost da građani traže od javnih institucija da objavljujujavne dokumente ili im omoguće pristup tim dokumentima.

Smernice

Na osnovu Zakona o lokalnoj samoupravi, Ministarstvo za lokalnusamoupravu je usvojilo Administrativno uputstvo o transparentnosti u opštinama. Njegov cilj je povećanje transparentnosti u opštinama i njihovimorganima objavljivanjem normativnih akata, odluka i dokumenata koji su od interesa za građane. Ono što je najvažnije je da ovo administrativno uputstvo ima za cilj da poveća učešće javnosti u donošenju odluka.

Na osnovu ovog administrativnog uputstva, opštine moraju da sa građanima održe najmanje dva sastanka godišnje o pitanjima od opšteg interesa. Zakon navodi da, osim ta dva sastanka, opštine moraju da održavaju i druge konsultativne sastanke u okviru četvrti, naselja ili na bilo kom mestu u okviru opštineda bi razgovarale o pitanjima koja se odnose na budžet, projekte, lokalni ekonomski razvoj, korišćenje opštinske imovine ili nekim drugim pitanjima od opšteg interesa. Član 12 reguliše oblike učešća građana u odlučivanju i omogućava stanovnicima opštine da učestvuju u svim fazama izrade i sprovođenja lokalnih politika: u planiranju, razgovorima, odlučivanju, sprovođenju i nadzoru. U članu 13 ovog Administrativnog uputstva se dodaje da o svim aktima koji se tiču građana pre usvajanja treba da se održe javne konsultacije. 

Dobre prakse

Kao nadogradnju Uredbe o minimalnim standardima za proces javnih konsultacija, Kancelarija za dobro upravljanje u okviru Kabineta premijera izradila je internet platformu(konsultimet.rks-gov.net) koju koriste svi javni organi za identifikovanje zainteresovanih strana za razvijanje javnih konsultacija. Ova platforma pruža mogućnost građanima, organizacijama civilnog društva i svim relevantnim stranama da učestvuju u postupku javnih konsultacija o zakonodavnim inicijativama i u procesimaodlučivanja i oblikovanja politika.

Participativno kreiranje budžeta

Jedan od oblika angažovanja građana i njihovog učestvovanja u izradi budžeta – participativno budžetiranje – poziva građane i grupe iz zajednice da predlože nove inicijative ili poboljšanja javnih usluga koja treba finansirati iz budžetskih sredstava lokalne vlasti. Različiti modeli obuhvataju glasanje građana, koje se često odvija onlajn, o različitim projektima. Na taj način obezbeđuje se put kojim građani zajednice koji to žele mogu neposredno da učestvuju u odlučivanju o tome kako treba trošiti javni novac. Na taj način stvaraju se mogućnosti za angažovanje, obrazovanje i osnaživanje građana. Na taj način se takođe može promovisati transparentnost, a transparentnost, s druge strane, može pomoći smanjenju neefikasnosti i korupcije.

Međunarodni standardi

Participativno budžetiranje započelo je u Porto Alegreu u Brazilu krajem osamdesetih godina 20. veka i otada se raširilo po celom svetu. Da bi se osiguralo da taj proces bude inkluzivan i da se njime stigne do različitih grupa, uključujući manjinske grupe i grupe građana koji su u nepovoljnom položaju, potrebno je omogućiti da se i onlajn i u ličnom kontaktu prezentiraju informacije i pruži podrška građanima i različitim grupama u zajednici i svim zainteresovanim akterima da bi oni bili upućeni u to kako da pripreme predlog za razmatranje. Uvođenje rodno osetljivog participativnog budžetiranja može povećati obuhvat i dostupnost i može se planirati u tesnoj saradnji sa lokalnim građanskim grupama, s posebnim naglaskom na inkluzivnost.

Iako ne postoje konkretni standardi za participativno budžetiranje, sledeći instrumenti služe kao referentni materijal:

Domaći kontekst

Učešće građana u procesu izrade budžeta je još jedan važan faktor koji pozitivno utiče na nivo transparentnosti i odgovornosti organa upravljanja. Centralne i lokalne vlasti funkcionišu na osnovu budžeta Kosova*, koji se prikuplja od poreza i doprinosa, kao i drugih oblika prihoda koji se prikupljaju od građana Kosova*. Zbog toga je važno da se stvore mehanizmi koji omogućavaju građanima da budu deo procesa izrade budžeta kako bi bili obavešteni o tome gde se njihov novac troši i kako. Na lokalnom nivou vlasti, opštinski budžeti imaju pet kategorija: zarade i plate, roba i usluge, komunalne usluge, subvencije i kapitalna ulaganja. Zato je budžet najvažniji opštinski akt jer direktno utiče na kvalitet života građana.

Zakon o lokalnoj samoupravi reguliše učešće građana u procesu izrade budžeta na Kosovu*. Na osnovu člana 69. (Pravo na peticiju), svako lice ili organizacija koja ima neki interes u opštini ima pravo da podnese peticiju Skupštini opštine o pitanjima koja se odnose na odgovornosti i ovlašćenja opštine. Dok član 70. (Građanska inicijativa) predviđa da građani mogu da daju inicijativu za propis iz nadležnosti opštine koji će biti usvojenu skupštini ili glasanjem građana u skladu sa važećim zakonom, član 73. (Savetodavni odbori) obavezuje Skupštinu opštine da formirasavetodavne odbore unutar sektora da bi omogućila učešće građana u procesu odlučivanja.

U Izveštaju KDI o transparentnosti u lokalnoj samoupravi za 2019. godinu navodi se da su opštine na Kosovu* napredovale u objavljivanju budžeta za 19%, investicionog plana za 17%, kvartalnog izveštaja o troškovima za samo 1%, godišnjeg zbirnog izveštajao budžetu opštine za prethodnu fiskalnu godinu za 12%, srednjoročnog budžetskog okvira za samo 2% i izveštajaeksterne revizije za 13%.

Zakonodavstvo

Prema članu 24. Zakona o lokalnoj samoupravi, opštinski budžet se sastoji od sopstvenih izvora prihoda, sredstava koje dodeljuje Vlada Kosova*, donacija i drugih prihoda. Pored toga, navodi se da su budžet i finansije opština regulisani Zakonom o finansijama lokalne samouprave. Prema članu 52, svaka opština mora da ima svoj odbor za politiku i finansije, koji ima zakonsku odgovornost za razmatranje svih politika, fiskalnih i finansijskih dokumenata, godišnjeg srednjoročnog budžeta i svih promena budžeta tokom fiskalne godine.

Zakon o finansijama lokalne samouprave utvrđuje finansijska sredstva koja stoje na raspolaganju opštinama na Kosovu*, uključujući izvorne prihode opština, kao i bespovratna sredstva i druga finansijska sredstva koja su neophodna za vršenje opštinskih nadležnosti. Prema ovom zakonu, opštine imaju pravo na dovoljna finansijska sredstva kojima mogu da slobodno raspolažu i koja odgovaraju njihovim opštinskim nadležnostima. Ovaj zakon detaljno reguliše šta su opštinske takse, zakupnine, novčane kazne, participacije i drugiizvorni prihodi opštine i utvrđuje drugabespovratna sredstva i transfere za delegirane nadležnosti.

Smernice

Administrativno uputstvo o transparentnosti u opštinama obavezuje opštine da omoguće transparentnost potrošnje. Svaka opština je dužna da na svojoj zvaničnoj internet stranici objavi odobreni plan budžeta, kvartalne budžetske izveštaje, srednjoročni okvir budžetskih rashoda i zbirni finansijski izveštaj za prethodnu fiskalnu godinu. Pored toga, Ministarstvo finansija izdaje budžetsko uputstvo i šalje ga opštini radi pripreme predloga budžeta i drugih zahteva za dodeljivanje budžeta.

Proces izrade budžeta na Kosovu* sastoji se od nekih koraka koji zahtevaju učešće građana. Svake godine, 15. maja, objavljuje se prvo budžetsko uputstvo. Tokom maja i juna, opštine održavaju otvorene rasprave sa građanima. Cilj ovih rasprava je da se utvrde potrebe građana za buduće planiranjeulaganja. Srednjoročni okvir budžetskih rashoda se odobrava i objavljuje na internetu 30. juna. Gradonačelnik 1. septembra odobrava predlog budžeta i šalje ga Skupštini Kosova*. Skupština opštine je dužna da održi najmanje jednu javnu raspravu pre nego što odobri predlog budžeta. Cilj održavanja javnih rasprava je da se obezbedi usklađenost između planiranihulaganja i potreba i zahteva građana. Skupština opštine odobrava predlog opštinskog budžeta do 30. septembra. Posle odobravanja, Skupština opštine ga šalje Ministarstvu finansija. U sledećem koraku, predlog budžeta odobrava Vlada Kosova* do 31. oktobra i šalje ga Skupštini Kosova*. Konačno, Skupština Kosova*treba da do 31. decembra odobri budžet Kosova*.

Dobre prakse

Opština Priština je izradila internet platformu na kojoj se objavljuju sve aktivnosti i dokumenti od opšteg interesa za njene građane. Zbog pandemije COVIDa-19, Opština je odlučila da održava javne skupove sa građanima preko interneta i da izbegne sastanke uživo. Jedan od sastanaka koji će biti održani odnosi se na planiranje budžeta. Tako je Opština objavila „Rasporedjavnih rasprava „preko interneta“ sa građanima u cilju planiranja budžeta za 2021. godinu”, u kome se nalazi tabela sa datumima predstojećih pet sastanaka. Opština je dala uputstva o tome kako pristupiti sastancima inavela je vreme njihovog održavanja, dnevni red za svakiod sastanaka i link za pristupanje sastancima.

Javne konsultacije

Javne konsultacije predstavljaju zvanični i često zakonom propisan proces u kome građani i drugi zainteresovani akteri iznose svoje stavove u ključnim fazama političkog procesa. Javne konsultacije se mogu voditi i onlajn i oflajn ili mogu predstavljati kombinaciju oba ta načina. Njihovi glavni ciljevi jesu poboljšanje efikasnosti, transparentnosti i učešće javnosti u donošenju važnih odluka. Ako se obavlja blagovremeno i delotvorno, proces javnih konsultacija može poboljšati kvalitet odlučivanja, unaprediti rentabilnost, omogućiti postizanje održivijih političkih rešenja i može generisati veće poverenje javnosti u sam proces političkog odlučivanja.

 

Međunarodni standardi

Razni oblici konsultacija kreću se u širokom dijapazonu, od informisanja i konsultovanja građana do akcija za prikupljanje ideja o tome kako unaprediti sektorsku politiku, debata i skupova na kojima građani mogu da razvijaju potencijalna politička rešenja na osnovu kojih je potom mogućno donositi odluke i saradnje u kojoj preduzeća od socijalnog značaja, organizacije civilnog društva ili ekspertske grupe učestvuju ili u kreiranju usluga ili u pružanju tih usluga.

Da bi se poboljšala inkluzivnost i efikasnost javnih konsultacija, svaka lokalna vlast treba da teži tome da formira jedinicu koja će preuzeti odgovornost za koordinisanje smernica i procedura za sprovođenje javnih konsultacija i za to da obezbedi da se sve to odvija u skladu sa merodavnim zakonodavstvom. Takva jedinica treba takođe da se bavi obučavanjem funkcionera u raznim odeljenjima uprave ili onih koji vode javne konsultacije. U slučaju manjih lokalnih vlasti čiji su resursi ograničeniji, odgovarajuća jedinica u nadležnom ministarstvu centralne vlasti, kao što je ministarstvo lokalnog i regionalnog razvoja, može da obezbedi takvu obuku i podršku za koordinisanje i ažuriranje smernica i procedura za odvijanje javnih konsultacija na lokalnom nivou.

Iako ne postoje konkretni standardi za sprovođenje javnih konsultacija, sledeći instrumenti mogu poslužiti kao koristan referentni materijal:

Domaći kontekst

Javne konsultacije se smatraju oblikom komunikacije između organa upravljanja i građana. Proces javnih konsultacija je jedan od ključnih elemenata transparentne vlade, s obzirom na činjenicu da omogućava građanima da razgovaraju o radu lokalne samouprave i da prate njen rad.

Okvir Kosova*je dobro definisan i reguliše javne konsultacije i na nivou centralne i na nivou lokalne uprave. Na centralnom nivou, javne konsultacije su regulisane Uredbom o minimalnim standardima za proces javnih konsultacija koja definiše standarde, principe i procedure postupka javnih konsultacija između javnih organa i zainteresovanih strana u procesu kreiranja politika i odlučivanja. Na lokalnom nivou, one su regulisane Zakonom o lokalnoj samoupravi, Administrativnim uputstvom o minimalnim standardima za javne konsultacija u opštinama i Administrativnim uputstvom o transparentnosti u opštinama.

Indeks transparentnosti KDI za opštinsko upravljanjeza 2019. godinu pokazuje da je 29 od 38 opština objavilo svoje nacrte odluka i agende za javne konsultacije. Takođe, 28 opština je objavilo nacrt budžeta radi javne rasprave. Opštine su generalno bile vrlo aktivne u pogledu javnih rasprava koje se odnose na odobravanje budžeta.

Zakonodavstvo

Pravo  na javne konsultacije regulisano je i zaštićeno Zakonom o lokalnoj samoupravi. Prema članu 68 „Svaka opština periodično, najmanje dva puta godišnje, održava javne sastanke na kojima može da učestvuje bilo koja osoba ili organizacija koja ima interes u opštini.“ Cilj ovih otvorenih sastanaka je da se građani obaveste o aktivnostima opštine i da se učesnicima pruži prilika da postavljaju pitanja i daju predloge lokalnim izabranim predstavnicima. Opštine su dužne da obaveštavaju građane o svim važnim planovima ili programima od javnog interesa.

Smernice

Javne konsultacije su regulisane i Administrativnim uputstvom o transparentnosti u opštinama. U članu 13. ovog administrativnog uputstva navodi se da su „opštinski akti od koristi za građane predmet javne rasprave pre usvajanja, što uključuje i organizovanje rasprava u seoskim područjima“. U ovom članu se takođe navodi da kada su u pitanju javne konsultacije opštine treba da postupaju u skladu sa Administrativnim uputstvom o minimalnim standardima za javne konsultacije u opštinama, koje ima za cilj promovisanje i obezbeđenje učešća građana i drugih zainteresovanih strana u procesu oblikovanja politika i odlučivanja na lokalnom nivou. Ovo administrativno uputstvo „definiše pravila, principe, forme, procedure i minimalne standarde javnih konsultacija u opštinama tokom izrade opštinskih politika i podzakonskih akata“.

Vlada Kosova* je napravila platformu (konsultimet.rks-gov.net) koju koriste svi javni organi za razvijanje javnih konsultacija. Administrativno uputstvo o minimalnim standardima za javne konsultacije u opštinama zahteva od opština da objavljuju predloge projekata na zvaničnim internet stranicama i na platformi za javne konsultacije na centralnom nivou. Svaka opština treba da ima jedinicu/službenika za komunikaciju sa javnošću koji je odgovoran za koordinaciju procesa javnih konsultacija.

Prema Administrativnom uputstvu o minimalnim standardima za javne konsultacije u opštinama, opština mora da održava javne konsultacije za sve dokumente i podzakonske akte o lokalnoj politici. Ono takođe navodi oblike i tehnike javnih konsultacija, koje treba da uključuju javne konsultativne sastanke, pisane i elektronske javne konsultacije, objavljivanje na internet stranici opštine i relevantnim platformama, kao i druge oblike javnih konsultacija, kao što su konferencije, intervjui, konsultacije sa određenom interesnom grupom, ankete, tribine sa građanima, štandovi na ulicama, sastanci sa savetima sela, kvartova i gradskih naselja. Ovo administrativno uputstvo, koje funkcioniše kao smernica, takođe reguliše standarde, faze i rokove javnih konsultacija.

Dobre prakse

Opština Kamenica je, zbog mera predostrožnosti vezanih za COVID-19, odlučila da održi javne konsultacije preko interneta. U novembru 2020. godine, Opštinska komisija za usklađivanje opštinske uredbe završila je nacrt uredbe koji je trebalo da bude predmet javne rasprave. Gradonačelnik je doneo odluku da će se ova javna rasprava održati preko interneta i da će biti otvorena za sve stanovnike opštine. U odluci se takođe navodi da građani mogu da pošalju svoje komentare i ideje u pisanom obliku, što znači da nisu ograničeni samo na sastanak preko interneta.

Javne peticije

Javne peticije omogućuju građanima da pokreću pitanja kod javnih vlasti. Broj prikupljenih potpisa može ukazati na nivo podrške pokrenutim pitanjima. Cilj peticija jeste ili da se naglasi značaj nekog pitanja ili da se zahteva da se preduzmu neki konkretni koraci. Peticije su često inspirisane aktivnošću civilnog društva, ali se one u sve većoj meri podnose preko zvaničnih, često onlajn platformi, i to tako da na peticije sa određenim unapred utvrđenim brojem potpisa sledi zvanični odgovor.

Međunarodni standardi

Važno je da zvanični odgovor bude dat bez odlaganja i da se u  odgovoru na javnu peticiju jasno i argumentovano obrazloži zašto je odluka doneta ili nije doneta.

Da bi javne peticije mogle da postanu instrument koji ima stvarni odjek u široj javnosti, lokalne vlasti i organizacije civilnog društva treba da podignu svest o prirodi peticija i procedurama za prikupljanje potpisa i za podnošenje peticija u opštinama. Takođe treba razjasniti status elektronskih potpisa kako bi se osiguralo da postoji puna transparentnost kada je reč o uslovima koje javna peticija mora da ispuni da bi se na nju zvanično odgovorilo.

Sledeće međunarodne konvencije i standardi odnose se na javne peticije:

Domaći kontekst

Peticije su još jedan mehanizam koji se koristi za omogućavanje učešća građana. Pravo na peticiju mora biti garantovano i uključeno u pravni okvir kako bi javnost mogla da predloži usvajanje, izmenu ili ukidanje bilo kog akta koji kod nje izaziva zabrinutost. Srećom, pravo na peticiju je dobro regulisano na Kosovu*. Zakon o lokalnoj samoupravi i Administrativno uputstvo o transparentnosti u opštinama predviđaju i uređuju ovo pravo, omogućavajući građanima Kosova* da se obrate svojim opštinama kad god imaju zahtev ili problem.

Zakonodavstvo

Zakon o lokalnoj samoupravi reguliše pravo na peticiju. Prema članu 69, „svako lice ili organizacija koja ima interes u opštini ima pravo da podnese peticiju Skupštini opštine o bilo kom pitanju koje se odnosi na odgovornosti i ovlašćenja opštine“. Skupština opštine treba da razmotri te peticije u skladu sa svojim statutom i poslovnikom.

Smernice

Administrativno uputstvo o transparentnosti u opštinama detaljnije uređuje pravo na peticiju. Član 9.dozvoljava građanima da predaju peticiju za bilo koje pitanje za koje je opština odgovorna. Ove peticije treba da se upute Skupštini opštine. Građani imaju pravo da upute neograničeni broj peticija Skupštini opštine o pitanjima koja se odnose na uređenje grada, održavanje reda i infrastrukture u gradu, urbanizaciju grada i sela, održavanje životne sredine, sprovođenje samouprave i sva druga pitanjaod važnosti za život lokalnog stanovništva. Skupština opštine treba da razmotri peticije u zakonskom roku od 30 dana.

Dobre prakse

Islamska zajednica Kosova* godinama je tražila da se izgradi velika džamija u centru Prištine. Nakon mnogo pregovora koji su trajali nekoliko godina, Opština Priština i BIK su se saglasili da se džamija izgradi u naselju Dardanija, a 2012. godine su počeli prvi građevinski radovi na džamiji. Tokom 2017. godine, jedna neformalna grupa građana pokrenula je peticiju preko interneta protiv izgradnje nove džamije u Opštini Priština. Tražili su podršku građana. Prema autorima peticije, planirana džamija nije bila u skladu sa tom ambijentalnom celinom i tražili su da se ne dozvoli izgradnja džamije u predloženom obliku. Međutim, ova peticija nije bila uspešna i izgradnja džamije je počela 2020. godine.

Lokalni referendumi

Lokalni referendumi, koji su široko rasprostranjeni u državama članicama Saveta Evrope, pružaju lokalnim vlastima mehanizam na osnovu kojeg je mogućno utvrditi volju građana o konkretnim pitanjima koja se neposredno tiču njihove životne svakodnevice ili na osnovu kojeg građani predlažu da se pokrene inicijativa za koju bi oni želeli da se sprovede ili čak sprečavaju sprovođenje neke planirane odluke.

Međunarodni standardi

Kada referendum pokreću građani ili grupe zainteresovanih aktera, on može predstavljati deo kampanje protiv nečega za šta se pretpostavlja da će štetno uticati na život građana ili na prirodnu sredinu, kao što je recimo plan za izgradnju novog industrijskog parka, tunela za preusmeravanje vozila ispod rečnog korita ili neki drugi urbanistički poduhvat. Onda kada postoji i zakon koji omogućuje da se održavaju lokalni referendumi i kada postoje smernice o tome kako održati referendume, obično je utvrđen minimalni procenat birača čiji su potpisi potrebni da bi se pokrenuo referendum. U nekim slučajevima gradonačelnik ili izabrano gradsko veće mogu takođe doneti odluku o načinu na koji će biti formulisano pitanje na lokalnom referendumu. Zavisno od zakonodavnog okvira referendumi mogu biti obavezujući za lokalnu vlast ili pak mogu imati konsultativnu snagu, što znači da konačnu odluku ipak donosi izabrano gradsko veće.

Važno je da zakonsko rešenje i procedure budu jasni kako bi građani tačno znali okvir u kome će se delovati na osnovu rezultata referenduma i koji se odgovor očekuje od izvršne vlasti ili izabranog veća lokalne vlasti. Kao i kada je reč o javnim peticijama, i ovde je važno uzdizati svest o proceduri prikupljanja potpisa i statusu elektronskog potpisa kako bi se osiguralo da postoji puna transparentnost u vezi sa uslovima koji moraju biti ispunjeni da bi se referendum mogao održati. Transparentnost koja se odnosi na finansiranje političkih stranaka treba da bude primenjena i na finansiranje referendumske kampanje, uključujući utvrđene gornje granice troškova i naknadnu nezavisnu reviziju finansiranja i troškova.

Sledeće međunarodne konvencije i standardi odnose se na lokalne referendume:

Domaći kontekst

Pravo na referendum regulisano je Ustavom Kosova*, koji navodi da referendum treba da se raspiše i održi u skladu sa važećim zakonom.  Međutim, Skupština Kosova* nikad nije usvojila zakon koji bi posebno regulisao proces održavanja referenduma. Zakon o lokalnoj samoupravi uključuje referendum među mehanizme za učešće građana i direktnu demokratiju. Zbog činjenice da na Kosovu* ne postoji Zakon o referendumu, u ovom trenutku ne može da se održi lokalni referendum ili bilo koji oblik referenduma.

Zakonodavstvo

Lokalni referendumi su regulisani Zakonom o lokalnoj samoupravi. Član 71. propisuje da stanovnici opštine mogu da zahtevaju da se uredba koju je usvojila Skupština opštine stavi na referendum. Zahtev treba da se podnese predsedniku Skupštine opštine u roku od 30 dana od datuma usvajanja uredbe i mora da ga potpiše 10% upisanihbiračaiz opštine.

Smernice

Trenutno ne postoji nijedna odobrena smernica koja konkretno reguliše lokalne referendume. U slučajevima lokalnih referenduma, Opština će o referendumu odlučivati na osnovu člana 71. Zakona o lokalnoj samoupravi.

Dobre prakse

Zbog nepostojanja Zakona o referendumu, nije bilo ni slučajeva niti dobre prakse.