Acasă Ţări Etica publică

Etica publică

Etica și responsabilizarea publică sunt concepte esențiale aflate la baza unei autorități locale sau regionale eficiente. Ele țin de cultura, procesele, structurile și regulile care garantează că funcționarii acționează în interesul cetățenilor, nu în propriul interes. Acestea reprezintă caracteristici esențiale ale unei bune guvernări, și este important ca ele să fie respectate și monitorizate de către organizațiile relevante.

Etica reprezintă regulile care definesc conduita funcționarilor publici[1] cu scopul de a garanta că cetățenii sunt tratați corect și în mod echitabil. Etica ajută funcționarii să ia decizii mai bune în interesul cetățenilor, și le permite cetățenilor să evalueze deciziile luate în numele lor de către funcționarii publici.

Răspunderea publică asigură faptul că funcționarii răspund deschis de deciziile pe care le iau în numele populației.

În absența eticii și a răspunderii publice, corupția și malpraxisul au posibilitatea să se dezvolte. După cum vom arăta în ultimul capitol, corupția este dăunătoare pentru individ, societate, economie și guvernare din mai multe puncte de vedere. Prioritizarea eticii și răspunderii publice pot reduce cele mai grave abuzuri de putere și  încuraja decizii mai responsabile și mai echitabile din partea autorităților locale.

Chiar și acolo unde corupția nu este endemică, absența eticii și a răspunderii publice poate submina încrederea populației în guvern, instituțiile publice și funcționari. Deși relația dintre etică și răspunderea publică este una complexă, punerea în aplicare în mod consistent și la timp a acestora, poate contribui la crearea și consolidarea nivelului de încredere dintre populație și guvern.

În plus, etica și responsabilizarea publică pot contribui la un mediu favorabil unde se recunoaște că cetățenii și alte părți interesate au mult de oferit în ceea ce privește calitatea procesului de luare a deciziilor. Alături de mecanisme pentru participarea cetățenilor, etica și responsabilizarea publică vor garanta că experiențele personale ale cetățenilor, competența profesională, cunoștințele și monitorizarea de către aceștia vor consolida și vor adaugă valoare deciziilor luate de guvern și de funcționarii publici.

Reprezentanții aleși trebuie să fie conștienți de procesul prin care declarațiile de avere sunt monitorizate și de către care organism, precum și ce sancțiuni pot fi aplicate, și cum, în cazul în care un funcționar dă o declarație falsă ori incompletă. Ei trebuie să cunoască regulile care guvernează denunțurile și care funcționar, sau funcționari, sunt responsabili cu luarea în evidență a denunțurilor și rapoartelor privind neregulile. Autoritățile locale trebuie să asigure instruire internă pentru noii reprezentanți aleși și să ofere pregătire regulată actualizată pentru toți funcționarii aleși. Cunoașterea și înțelegerea cadrului legal și instituțional sunt esențiale pentru ca reprezentanții aleși să reprezinte modele de integritate politică.

În fine, etica și responsabilizarea publică sunt esențiale pentru îmbunătățirea serviciilor publice, pentru că serviciile publice vor funcționa mai bine pentru oameni și întreaga comunitate, dacă sunt receptive la necesitățile oamenilor, bazându-se pe perspectivele, ideile, și viziunea acestora.

Împreună, etica și responsabilizarea publică pot asigura ca luarea deciziilor și alocarea resurselor să fie echitabile, eficiente și efective, ceea ce, la rândul său, face posibilă existența unei societăți, a unei economii și a unei democrații înfloritoare. În acest scop, Congresul autorităților locale și regionale al Consiliului Europei a adoptat Codul european de conduită pentru toate persoanele implicate în guvernarea locală și regională, încurajând autoritățile locale și regionale și asociațiile lor să proiecteze programe educaționale adecvate de management al integrității și implementează servicii de consiliere, pentru a-și ajuta personalul să identifice și să facă față unor potențiale zone de risc etic și situații de conflict de interese.

Transparența și participarea cetățenilor reprezintă mecanisme importante pentru promovarea eticii și a răspunderii publice în guvernarea centrală și locală. Un raport recent al Comitetului European al Regiunilor privind Prevenirea corupției și promovarea eticii publice la nivel local și regional în țările Parteneriatului Estic consideră că lipsa transparenței a fost principalul punct vulnerabil în toate cazurile analizate. Acest ghid prezintă o serie de instrumente de transparentizare și implicare a cetățenilor în procesele decizionale, care pot fi adoptate de autoritățile locale și regionale.

[1]  În contextul ghidului de față, termenul de “funcționar public” se referă la aleșii locali, autoritățile publice și funcționarii publici (la nivel local, regional sau național), care reprezintă puterea legislativă, administrativă sau judiciară, și orice persoană care exercită o funcție publică, inclusiv în cadrul unei agenții publice sau întreprinderi de stat.

 

 

Contextul intern

Deși Republica Moldova a reușit să înregistreze progrese importante în adoptarea legislației privind anticorupția, cele mai semnificative fiind adoptate între 2011 și 2013 ca parte a Planului de acțiune privind liberalizarea vizelor UE, unul din obstacolele fundamentale pentru dezvoltarea democratică a țării rămâne lipsa de responsabilizare a sistemului de guvernare, ceea ce generează un mediu politic negativ, care afectează încrederea cetățenilor în procesele politice, subminează supremația dreptului, provoacă emigrarea în masă, împiedică asigurarea serviciilor de bază și facilitează înflorirea corupției.

În anul 2019 în viața politică a Republicii Moldova s-au produs evenimente fără precedent, care au evidențiat cât de periculos este modul în care operează structurile statale și cât de gravă este  influența politică asupra procesului luării de decizii și vulnerabilitatea sistemului judiciar. Alegerile parlamentare din Republica Moldova din februarie 2019 au avut loc într-o perioadă de regres semnificativ al democrației, pe când partidul de la conducere încerca să-și consolideze puterea. Un guvern format în ultima zi a consultărilor (8 iunie 2019) fusese rezultatul coaliției neașteptate dintre partidele pro-UE și pro-Rusia, devenind mai curând o expresie a protestului împotriva guvernului existent. Decizia imediată și controversată a Curții Constituționale de a declara nevalabile orice decizii adoptate ulterior în luna iunie 2019 a denotat nevoia pentru schimbări substanțiale în toate ramurile guvernării. Pe 12 noiembrie 2019 survine votul de neîncredere pentru guvernul pro-Occident al prim-ministrului Maia Sandu, fapt care a provocat și mai multă deznădejde și neîncredere a populației față de guvernare.

Conform Barometrului Opiniei Publice, care se bucură de respect în țară, în luna iunie 2020 încrederea în guvern rămânea la un nivel jos: 48,1% din respondenți au spus că nu au deloc încredere în guvernul țării, 27,3% au o oarecare încredere în guvern și numai 5,2% au deplină încredere în acesta. Cât despre încrederea în APL, îndeosebi în primării, datele BOP denotă o fluctuație diferită a nivelului de încredere: 16,6% din respondenți au declarat că au mare încredere în primăria locală, 36,3% au o oarecare încredere, 18% nu tocmai au încredere, iar 24,6% nu au încredere deloc.

Pentru a aborda aceste provocări Guvernul a înființat Autoritatea Națională de Integritate și a consolidat independența Centrului Național Anticorupție. Începând cu anul 2018, Autoritatea Națională de Integritate (ANI) are o nouă structură și o nouă echipă de inspectori de integritate, misiunea cărora este de a verifica declarațiile de avere ale funcționarilor publici.

Printre evenimentele pozitive relevante se numără posibilitatea de a prezenta declarațiile de avere on-line și de a accesa declarațiile prin intermediul Portalului de Declarații al ANI; în același timp, Articolul 31 al Legii Integrității (nr. 82, din 25.5.2017) prevede eliberarea certificatelor de integritate pentru persoanele care candidează pentru ocuparea funcțiilor publice eligibile.

Republica Moldova implementează în prezent Planul de acțiuni pentru o guvernare deschisă 2019-2020, bazat pe principiile accesului la informații, date deschise, implicarea cetățenilor și transparență. Strategia națională de integritate și anticorupție pentru anii 2017-2020 conține un obiectiv aparte pentru Pilonul 2, Dezvoltarea integrității, a responsabilității, a transparenței și a rezistenței față de riscurile de corupție a agenților publici, a membrilor Guvernului și a aleșilor locali, cu scopul de a aborda domeniile sectorului public în care se poate manifesta corupția – de exemplu, APL.

Eforturile la nivel local de a consolida democrația și implicarea cetățenilor în elaborarea politicilor sunt mandatate de Legea nr. 436 privind administrația publică locală, care reglementează transparența în luarea deciziilor (articolul 8). Legea nr.780 privind actele legislative și Legea nr. 317 privind actele normative ale guvernului și ale altor administrații centrale și locale prevăd ca autoritățile publice să se consulte cu autoritățile și agențiile interesate cu privire la proiectele de legi. Mai mult decât atât, toate proiectele de legi și hotărârile guvernului sunt supuse obligatoriu expertizei anticorupție de către Centrul Național Anticorupție.

Implementarea corectă a dispozițiilor de mai sus de către toți actorii-cheie la toate nivelurile ar putea aduce cetățenii Republicii Moldova mai aproape de procesele de luare a deciziilor și de elaborare a politicilor publice, generând astfel servicii publice care să răspundă mai bine nevoilor și cerințelor sporite ale populației. În cele din urmă, aceasta poate genera mai multă încredere în conducere, și la nivel local, și la cel național.

Coduri de etică și conduită profesională

Codurile de etică stabilesc principiile de bază pe care trebuie să le respecte funcționarii publici, precum integritatea, altruismul și deschiderea. Un cod de conduită folosește codul etic pentru a formula standarde și practici care să fie aplicate circumstanțelor speciale dintr-o instituție. 

Un cod de conduită stabilește standarde specifice pentru comportamentul profesional necesar într-o serie de situații și le oferă funcționarilor publici îndrumare pentru gestionarea acestora. În plus, codurile de conduită introduc transparența și răspunderea publică în operațiunile guvernamentale.

 

Standarde internaționale

Codurile de conduită și de etică bine concepute vor contribui la realizarea așteptărilor tot mai mari ale cetățenilor, ale oamenilor de afaceri și ale societății civile, punând în seama guvernelor responsabilitatea de a asigura standarde morale sporite în rândul funcționarilor și aleșilor publici. În acest mod, asemenea coduri vor susține dezvoltarea încrederii dintre populație și instituțiile și funcționarii guvernamentali. Este important ca codurile de conduită să fie utilizabile atât pentru funcționarii publici cât și pentru oficialii aleși, și ca instruirea și îndrumarea să fie oferite pentru asigurarea unei depline înțelegeri a codurilor de către toți funcționarii. Trebuie să fie luate măsuri disciplinare și sancțiuni clare în cazurile de nerespectare a codurilor.

Următoarele standarde și convenții internaționale privesc coduri de etică și conduită profesională:

Contextul domestic

Orice funcționar public din Republica Moldova trebuie să respecte Codul de conduită, aprobat de guvern în anul 2008. Codul îi obligă pe funcționarii de stat să utilizeze rațional mijloacele publice, proprietatea statului și timpul de lucru, să respecte cu strictețe legile, să fie imparțiali, profesioniști și loiali. Acest cod are potențialul de a combate corupția și de a spori transparența și responsabilitatea în sectorul public, dacă este pe deplin îmbrățișat de funcționarii publici și de mecanismele de conformare în vigoare.

Codul nu li se aplică primarilor și altor persoane cu demnitate publică. Se aplică numai funcționarilor publici din administrația municipală, dar nu și aleșilor locali. În cazul lor, se aplică Legea privind statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică și Legea privind statutul alesului local. Aceste legi nu conțin prevederi aparte ce țin de conduita aleșilor locali.

Legislație

Discuțiile privind necesitatea unui Cod de conduită pentru funcționarii publici din Republica Moldova au avut loc în 2004. Patru ani au fost necesari pentru a elabora, consulta și aproba Legea privind Codul de conduită (Legea nr. 25 din 22 februarie 2008). Obiectivul codului este de a stabili norme de conduită pentru serviciul public și de a informa cetățenii cu privire la comportamentele pe care trebuie să le aibă funcționarii publici, în scopul:

  • îmbunătățirii calității serviciului public;
  • asigurării unei mai bune administrări în promovarea interesului public;
  • contribuirii la prevenirea și eliminarea birocrației și a corupției în administrația publică;
  • creării unui mediu care să sporească încrederea cetățenilor în autoritatea publică.

Pe lângă aceasta, Articolul 23 al Legii integrității nr. 82 din 25.5.2017 stipulează respectul față de normele de etică și deontologie și descrie responsabilitățile conducătorului unei entități publice, printre care se numără: să instituie și să implementeze norme de etică și deontologie; să asigure instruirea agenților publici cu privire la normele de etică și deontologie; să le ofere agenților publici exemplul propriu de respectare a acestor norme; să aplice mecanismele de tragere la răspundere disciplinară, iar în cazul în care încălcările admise întrunesc elementele unor contravenții sau infracțiuni, să sesizeze autoritatea anticorupție responsabilă.

Directive

În anul 2013 Cancelaria de Stat a Moldovei a elaborat un ghid metodic în calitate de sprijin practic în implementarea actualului cod. Ghidul oferă exemple clare cu privire la modul în care un funcționar public se ghidează după următoarele principii: legalitate, imparțialitate, independență, profesionalism, loialitate. Ghidul are un capitol separat privind consecințele juridice în cazul nerespectării prevederilor legii.

Ghidul conține toate prevederile legii privind Codul de Conduită pentru funcționarii publici din Republica Moldova, precum și un capitol dedicat conformării acesteia, și are scopul să ajute atât funcționarii publici, cât și cetățenii să înțeleagă valoarea Codului de conduită în sectorul public.

În pofida resurselor limitate, autoritățile locale pot încorpora pe deplin principiile Codului de conduită în activitățile lor de zi cu zi:

  • Autoritățile locale pot organiza sesiuni de mini-instruire cu privire la Codul de conduită, bazate pe ghid, și să asigure că atât personalul autorităților locale, cât și membrii consiliului local sunt familiarizați cu prevederile Codului;
  • Se poate elabora un mini-ghid cu cele mai importante aspecte, care va fi oferit întregului personal al autorităților locale, iar un proces continuu de actualizare poate avea loc o dată la câteva luni;
  • Codul poate fi publicat on-line, pe pagina web a autorităților locale;
  • Indicatori și perfecționare – autoritățile locale  își pot evalua eficiența și  eficacitatea, pornind de la o listă de indicatori care să permită măsurarea progresului, și să comunice cu cetățenii despre rezultate.

Pe lângă cele de mai sus, cu sprijinul partenerilor de dezvoltare a fost elaborat un ghid pentru reprezentanții/aleșii locali, care abordează 100 de întrebări legate de buna guvernare locală în Republica Moldova.

În anul 2017 guvernul a elaborat un modul de instruire dedicat eticii și integrității funcționarilor publici. Însă, conform datelor raportului Reformele APL și ale guvernării locale în statele Parteneriatului Estic (2017), programele de instruire stipulate de legislația curentă a Republicii Moldova nu au fost deocamdată implementate pe deplin, iar numărul obligatoriu de ore de formare specificate pentru fiecare funcționar public nu se realizează în practică.

Bune practici

În opinia autorilor Ghidului privind Codul de conduită, ghidul însuși este considerat o bună practică în sine, având în vedere simplitatea și relevanța sa pentru orice funcționar public. Ghidul a fost distribuit în câteva exemplare la toate autoritățile centrale și locale din țară. El este folosit ca referință în cadrul sesiunilor de instruire privind integritatea unui funcționar public, organizate în mod regulat (ca parte a ordinului de stat) de către Academia de Administrare Publică. Doar în 2017 au fost organizate patru cursuri de formare pentru autoritățile centrale și unul pentru autoritățile locale (în baza Hotărârii Guvernului nr. 1400/2016). Cu toate acestea, în prezent nu există un proces de monitorizare care să urmărească respectarea de către funcționarii publici a Codului de conduită.

În același timp, se poate observa un anumit progres în tendința reprezentanților autoritățile locale  de a promova practica adoptării unor coduri de conduită pentru  funcționarii publici și angajații consiliilor raionale. De exemplu, consiliul raional Ștefan-Vodă a adoptat un asemenea cod în ianuarie 2018, precum și consiliul raional Leova – în februarie 2018. La nivel local, doar 27% din autoritățile locale și-au publicat codurile proprii de etică și deontologie, conform unui raport din 2017 asupra Monitorizării și evaluării implementării Strategiei naționale de integritate și anticorupție.

 

Mecanisme de tratare a plângerilor

Mecanismele de tratare a plângerilor permit cetățenilor să ofere autorităților publice aprecieri cu privire la standardele serviciilor pe care le primesc. Acestea formează un important mecanism de răspundere, care permite funcționarilor publici și aleșilor în funcții publice să identifice cazurile în care serviciile publice sunt oferite în mod ineficient sau inechitabil. Când aceste mecanisme duc la tratarea rapidă și eficientă a reclamațiilor, ele pot crea condiții pentru creșterea încrederii cetățenilor în administrația guvernamentală.

Standarde internaționale

Pentru a asigura încredere în aceste mecanisme, autoritățile locale trebuie să aibă în vedere și să soluționeze fiecare reclamație cu promptitudine și în detaliu. Mecanismele de reclamații pot fi făcute mai accesibile prin aplicarea unei abordări de singură oprire, astfel încât cetățenii să nu fie nevoiți să caute între mai multe birouri sau website-uri.

Dacă guvernul folosește o abordare proactivă pentru a preîntâmpina repetarea cazurilor similare de reclamații, mecanismele de reclamații pot de asemenea să ajute guvernele la identificarea unor noi abordări privind furnizarea de servicii și creșterea participării cetățenilor. În acest scop, mecanismele de reclamații trebuie combinate cu evaluări periodice de furnizare a serviciilor, inclusiv folosirea sondajelor de opinie publică și schimbul de experiență și modalități cu alte autorități locale, pentru încurajarea adoptării unei game mai largi de bune practici și instrumente folosite și testate.

Nu există standarde internaționale specifice pentru mecanismele de reclamații legate de serviciile publice. Totuși, mecanismele și procedurile de răspuns la reclamații sunt cuprinse într-o garanție legală internațională la dreptul de participare în afacerile unei autorități locale, existând și un număr de ghiduri și broșuri pentru societate civilă, care pot fi de ajutor. A se consulta, de exemplu:

Contextul domestic

Scorul Republicii Moldova în Indicele Statului de Drept al Proiectul Mondial al Justiției este 0,49, punctajul fiind acordat între 0 și 1, unde 1 indică manifestarea cea mai proeminentă a statului de drept. În consecință, Moldova ocupă locul 83 dintre cele 123 de state care participă la clasament, iar printre 13 state de vârf din Europa de Est și Asia Mijlocie ocupă locul 9, în fruntea acestora situându-se Georgia.

Având în vedere definiția largă a mecanismelor de tratare a plângerilor și a dreptului de participare la afacerile publice, se poate dovedi necesar un spectru divers de soluții, însă pentru toate este important să existe și să funcționeze un sistem judiciar independent și imparțial.

În Programul de guvernare pentru perioada 2016-2018[ii] punctul 22 al componentei bunei guvernanțe (administrația centrală și locală) stipulează: ”Introducerea standardelor minime de calitate pentru serviciile publice și a sistemului   de indicatori  de  monitorizare/evaluare  a  calității  lor,  precum  și  a instrumentelor  de depunere a reclamațiilor cu privire la serviciile publice prestate sub standard.” Trebuie însă să admitem că deocamdată nu există dovezi ale rezultatelor acestei activități conform planului.

În ceea ce privește responsabilitatea în sectorul public, este important de menționat că instituția Avocatul Poporului nu și-a atins capacitatea operațională deplină, iar dreptul cetățenilor la despăgubiri pentru prejudiciile cauzate de administrare defectuoasă sau de omisiuni nu este asigurat pe deplin. Printre punctele slabe legate de prestarea serviciilor se numără:

  • Serviciile publice prestate cetățenilor nu se bazează pe aceleași standarde în toate instituțiile publice; nicio instituție nu este responsabilă pentru definirea și asigurarea unor criterii minime de calitate în prestarea serviciilor;
  • Nu există un cadru juridic instituționalizat, care să protejeze cetățenii împotriva administrării defectuoase și a deciziilor administrative nejustificate;
  • Utilizatorii/beneficiarii cu nevoi speciale se confruntă cu multe obstacole în accesarea serviciilor publice și obținerea informațiilor despre servicii. 
Legislație

Guvernul Republicii Moldova a înființat Agenția Servicii Publice pe 26 aprilie 2017, cu scopul de a asigura servicii publice de înaltă calitate. Agenția Servicii Publice a fost creată în conformitate cu prevederile reformei administrației publice și a Planului de acțiuni privind reforma modernizării serviciilor publice pentru anii 2017-2021. Ea se bazează pe principiul ghișeului unic pentru prestarea de servicii publice și asigurarea digitalizării acestora, inclusiv eficientizarea proceselor operaționale și reducerea costurilor suportate de cetățeni.

Legea Codului Administrativ nr. 116 din 19.07.2018 a introdus o procedură separată pentru a reglementa plângerile cetățenilor, iar autoritățile publice locale trebuie să implementeze mecanismele de reclamații stabilite, pentru a primi feedback despre serviciile pe care le prestează.

Directive

Componenta bunei guvernanțe a Programului de guvernare pentru perioada 2016-2018 vizează introducerea unor standarde minime de calitate pentru serviciile publice și indicatori de monitorizare pentru evaluarea calității, precum și introducerea unor instrumente pentru depunerea plângerilor privind serviciile publice prestate. Planul de Acțiuni al Guvernului pentru anii 2020-2023 include obiective precum creșterea calității și accesibilității serviciilor publice acordate cetățenilor și sectorului privat, și îmbunătățirea serviciilor electronice acordate cetățenilor și antreprenorilor.

Bune practici

Pentru moment, sondajul Citizen Report Card (Fișa cetățeanului ,realizat pentru prima dată în Republica Moldova în 2010, rămâne unicul studiu complet asupra spațiului public, oferind informații extinse despre serviciile prestate de 30 de instituții publice. Sondajul a fost realizat în 173 de locați, inclusiv 12 comunități urbane și 161 comunități rurale. Sondajul are nivelul de încredere de 95% și o marjă de eroare de ±1,7%. Problemele-cheie investigate de sondaj au fost nivelul de utilizare și mijloacele de accesare și contactare a instituțiilor publice, percepțiile privind calitatea serviciilor prestate și dificultățile cu care s-au confruntat cetățenii la accesarea serviciilor.

Studiul a arătat că există un grad de nemulțumire față de calitatea serviciilor publice. Acestea ar trebui examinate în continuare pentru a vedea dacă au fost sau nu efectuate îmbunătățiri. Studiile calitative ar fi utile pentru a identifica ulterior cauzele acestei nemulțumiri, precum și pentru a identifica în detaliu modul în care publicul consideră că prestarea serviciilor ar putea fi ameliorată. Totuși, conform aceluiași sondaj, administrația publică locală a primit calificative ridicate de satisfacție - consilii raionale (86%), primăriile și consiliile locale (78%).

Autoritățile publice locale pot utiliza metodologia acestui studiu pentru a realiza cu regularitate sondaje la nivel local în scopul identificării lacunelor/neregulilor și aspectelor care necesită îmbunătățire.

 

Mecanismele de redresare a plângerilor

Mecanismele de redresare a plângerilor (MRP) sunt instrumente care merg dincolo de mecanismele de reclamații și alte canale de răspuns, întrucât cetățenii pot folosi un MRP pentru a se adresa instituțiilor guvernamentale și municipalităților locale privind impactul și implementarea politicilor asupra cetățenilor înșiși. Când politica unei agenții publice afectează interesele cetățenilor, sau când deciziile luate de organismele guvernamentale centrale sau locale provoacă neplăceri cetățenilor, părțile interesate pot folosi sistemul de redresare creat de agențiile guvernamentale și de organismele municipale locale pentru a-și prezenta plângerea. Un mecanism de redresare a plângerilor nu este folosit pentru a înlocui tribunalul sau sistemul de audit sau investigația oficială; și nici nu reprezintă mecanismul adecvat pentru plângeri împotriva potențialelor acte penale, precum cazurile de corupție. MRP-urile sunt destinate pentru soluții coroborante ale plângerilor. 

 

Standarde internaționale

Mecanismele de redresare sunt utilizate drept un serviciu de primă linie de către cetățeni pentru rezolvarea efectivă a reclamațiilor și/sau neplăcerilor. Mai mult, organizațiile de afaceri pot folosi MRP-urile pentru a reduce riscurile operațiunilor lor de afaceri, iar MRP-urile pot deveni un mecanism prompt și eficient pentru aplanarea disputelor în afara acțiunilor legale.

Mecanismele de redresare eficiente pot servi la identificarea modelelor de corupție și malpraxis, și la crearea de politici de prevenire a corupției. Pentru asigurarea unui acces sporit, este important să se informeze populația în privința MRP-urilor și să se ofere cetățenilor consultanță gratuită privind formularea plângerilor și procedurile de urmat pentru obținerea redresării.

Standardele pentru mecanismele de redresare a plângerilor sunt stabilite în special de organizații internaționale precum Banca Mondială, Banca de Dezvoltare Asiatică (ADB), Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OECD), Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare (UNDP) și Comisia Europeană. Aceste standarde sunt legate în special de stabilirea cadrului legal pentru protecția drepturilor cetățenilor. Aceste standarde sunt prezentate în următoarele linii directoare:

 

Contextul domestic

Furnizarea de servicii publice de înaltă calitate în timp util în Republica Moldova este o prioritate a autorităților centrale și locale. În acest sens, au fost puse în aplicare la nivel național documente strategice consecutive. În cea mai mare parte, guvernele anterioare și-au concentrat eforturile asupra reformelor instituționale și financiare sistemice. Cadrul de reglementare a fost continuu optimizat pentru a asigura conformitatea cu dreptul internațional, Agenda de Dezvoltare 2030 și pentru armonizarea cu acquis-ul UE. Furnizarea de servicii publice a fost modernizată prin crearea de ghișee unice, servicii electronice,  inclusiv plăți electronice pentru a se adapta nevoilor cetățenilor.

Totuși, instrumentele create pentru a măsura satisfacția cetățenilor la nivel național cu serviciile accesate au fost implementate doar sporadic și nu sunt aplicate în mod constant. Datele integrate sunt disponibile în cadrul sondajelor de percepție a opiniei publice, cum ar fi Barometrul Opiniei Publice realizat semestrial, Sondajul privind Impactul Strategiei Naționale de Integritate și Anticorupție pentru 2017-2020, realizat în două ediții, precum și alte sondaje sectoriale. În încercarea de a pune în aplicare reformele, autoritățile efectuează sondaje pe paginile lor web oficiale, deși în ultima perioadă această practică este redusă. În prezent, nu este disponibil un mecanism consolidat pentru a asigura respectarea și repararea drepturilor cetățeanului ca persoană sau ca afacere atunci când acestea sunt încălcate de autoritățile publice.

Autoritățile locale oferă o gamă largă de servicii administrative în domeniul educațional, medical și social, administrează servicii locative-comunale, servicii fiscale, cadastrale și de stare civilă. Cu toate acestea, procedurile de reparare sunt tratate ca plângeri obișnuite, iar autoritățile nu țin evidența numărului de soluții identificate la cererile cetățenilor pentru o intervenție administrativă. De obicei, după examinarea unei plângeri, în cazul unei soluții nesatisfăcătoare, solicitantul este sfătuit să se adreseze în instanța de judecată. Cu toate acestea, cetățenii au dreptul să se aștepte la un nivel ridicat de transparență, eficiență, executare rapidă și capacitate de reacție, indiferent dacă depun o plângere formală sau își exercită dreptul de petiție.

Legislație

Până în anul 2018, unele elemente ale procedurii administrative erau reglementate de câteva documente, precum Legea nr.793/2000 privind contenciosul administrativ și Legea nr. 190/1994 cu privire la petiționare. Lipsa de coerență, claritate și accesibilitate, combinată cu interpretarea greșită în timpul aplicării, au dus la încălcări frecvente ale drepturilor și intereselor legitime ale cetățenilor.

În timpul procedurii legislative pentru aprobarea noului Cod administrativ, Guvernul Republicii Moldova a subliniat necesitatea unui document unificat care să descrie clar remediile disponibile și procedura care trebuie urmată pentru depunerea unui recurs, corectarea imediată a oricărei erori clericale, aritmetice sau similare și procedura care trebuie urmată pentru revizuirea deciziilor adoptate care afectează negativ interesele unei persoane și cele care sunt benefice pentru acea persoană.

Codul administrativ adoptat prin Legea nr.116 în  2018 a sistematizat normele legale privind procedura administrativă desfășurată de instituțiile publice (Cartea 1), a sistematizat reglementările și instituțiile judiciare specifice procedurii administrative (Cartea 2) și cele conexe la examinarea judiciară a litigiilor administrative (Cartea 3), vizînd asigurarea respectării drepturilor și libertăților, protejate de lege, ale persoanelor fizice și ale persoanelor juridice.

Legea integrității nr. 82 din 25.05.2017 reglementează domeniul integrității în sectorul public la nivel politic, instituțional și profesional, inclusiv responsabilitățile autorităților publice pentru cultivarea, consolidarea și controlul integrității și sancționarea lipsei de integritate în sectorul public. Legea prevede, de asemenea, eliminarea consecințelor actelor de corupție, stabilind dreptul autorității competente de a dispune (articolul nr. 48, alin. 1), la cererea victimei, repararea prejudiciilor cauzate de anumite contravenții dacă nu există divergențe în ceea ce privește întinderea prejudiciului.

Un canal de comunicare rapid între cetățeni și autorități este reprezentat de sistemul de linii telefonice anticorupție și informare. Regulamentul de funcționare a sistemelor de telefonie anticorupție, aprobat prin Legea nr. 252 din 25.10.2013, descrie trei niveluri ale sistemului de linii telefonice: linia națională anticorupție (a Centrului Național Anticorupție), linii specializate anticorupție și linii instituționale pentru informare. Toate aceste trei linii sunt destinate să funcționeze simultan în cadrul autorităților centrale și locale pentru a primi, prin telefon, orice informații referitoare la acte de corupție, pentru a examina informațiile primite și a lua măsurile necesare, inclusiv prezentarea acestor informații către organismul competent și/sau să ofere asistență cetățenilor.

Un mecanism suplimentar de redresare este prevăzut de Legea cu privire la Avocatul Poporului nr. 52/2014. Conform articolului 18, Avocatul Poporului examinează plângerile privind deciziile, acțiunile sau inacțiunile autorităților publice, organizațiilor și companiilor, indiferent de tipul de proprietate și forma de organizare juridică, a organizațiilor necomerciale și a oficialilor responsabili. niveluri care, în opinia petiționarului, i-au încălcat drepturile și libertățile.

Directive

Codul administrativ împuternicește autoritățile publice să desfășoare propriile proceduri administrative pentru soluționarea unei plângeri și restabilirea dreptului încălcat al unui cetățean. De asemenea, descrie în detaliu procedura administrativă, distinctă de cererea prealabilă și de litigiile judiciare de contencios administrativ. Conform articolului nr. 9 din Cod, orice cerere, sesizare sau propunere adresată de o persoană fizică sau persoană juridică către o autoritate publică este tratată ca o petiție:              

  • Prin cerere se solicită emiterea unui act administrativ individual sau efectuarea unei operaţiuni administrative;
  • Prin sesizare se informează autoritatea publică cu privire la o problemă de interes personal sau public;
  • Prin propunere se urmăreşte realizarea de către autoritatea publică a unor acţiuni de interes public.

Codul descrie în Cartea 2 procedura administrativă nejudiciară, stabilind:

  • statutul participanților, competențele și reprezentarea acestora în cadrul procedurii administrative,
  • termenii, etapele de inițiere și finalizare a procedurii,
  • aspecte instituționale, de transparență, comunicare și costuri,
  • clarificarea situației examinate și obținerea probelor, inclusiv citarea și audierea martorilor și a experților,
  • procedura de emitere a actelor administrative, regimul juridic aplicat contractelor administrative și executarea acestora,
  • procedura administrativă prealabilă (anterior procedurii de contencios administrativ).

 

Extrem de relevante pentru autoritățile publice locale, ca parte a procedurii de emitere a actelor administrative, sunt:

  • Capitolul 4 din Titlul 3, articolele 143-153 din Codul administrativ, care reglementează diverse opțiuni pentru autoritățile publice de anulare și încetare a efectelor juridice ale actelor administrative individuale, până la procedura prealabilă.
  • Titlul 4 Contractul administrativ, care reglementează posibilitatea autorităților publice de a încheia, în locul emiterii unui act administrativ individual, un contract administrativ cu persoana căreia i-ar fi adresat actul administrativ. Contractul administrativ poate lua forma unui contract de împăcare sau de schimb.
Bune practici

Un mecanism special de redresare există la nivel central în domeniul achizițiilor publice și care este reprezentat de Agenția Națională pentru Soluționarea Contestațiilor. Anual, 10% din numărul total de achiziții sunt contestate. Cu toate acestea, în aproximativ trei ani (iulie 2017 - iunie 2020), valoarea contestațiilor a atins suma totală de 12,5 miliarde MDL, ceea ce reprezintă aproximativ 50% din valoarea totală a achizițiilor. Soluționarea contestațiilor, conform normelor legale, este responsabilitatea celor șapte consilieri de la Agenția Națională pentru Soluționarea Contestațiilor.

Un alt mecanism de redresare este cel oferit de Platforma ReLawed care prevede oportunitatea de a modifica legislația existentă, prin contribuția cetățeanului ca destinatar al normelor legale. Instrumentul permite oricărui cetățean să raporteze legi sau acte normative, prin descrierea (inclusiv anonimă) a prevederilor problematice, care, ca urmare a propriei experiențe, sunt ambigue sau interpretabile. Centrul Național Anticorupție analizează și confirmă riscurile de corupție raportate, identifică și adresează modificările relevante altor autorități publice. Până acum, au fost depuse și examinate 17 rapoarte, iar statutul lor este disponibil public pe platformă. CNA a transmis problemele raportate autorităților responsabile, semnalând normele care generează corupție, iar în trei cazuri Ministerul Justiției a inițiat promovarea modificărilor relevante.

 

Divulgarea: declararea averii și a conflictului de interes

Divulgarea reprezintă publicarea și actualizarea periodică a unor anumitor informații, uneori cerute de lege, precum interesele financiare ale funcționarilor publici. Aceasta poate susține măsurile anticorupție prin impunerea publicării periodice a declarației de venit și a declarației de conflict de interese. Un conflict de interese apare, sau poate fi observat că ar apărea, când bunurile private sau titlurile funcționarilor publici pot să influențeze în mod necorespunzător politici și decizii luate în exercițiul funcției lor oficiale. 

 

Standarde internaționale

Cerințele de divulgare pot crește încrederea cetățenilor în transparența și integritatea luării deciziilor la nivel local. Acestea ajută de asemenea ca funcționarii publici să aibă informații actualizate regulat, care previn conflictele de interese între angajați. Declararea bunurilor financiare furnizează de asemenea informații importante care să ajute la clarificarea problemelor privind averea funcționarilor aleși, care poate fi disproporțională cu venitul lor, fie protejându-i de acuzații false, fie servind ca probe în cazurile de îmbogățire ilicită suspectă. 

Furnizarea de servicii la nivel guvernamental local, fie în construcții, ori în servicii de management, este adesea subiect al conflictului de interese, din cauza proximității antreprenorilor locali de funcționarii guvernamentali.  

Încrederea publicului și oamenilor de afaceri în deschiderea fără discriminări a competițiilor pentru oferte ale guvernului local ar fi mai mare dacă atât oficialii aleși cât și funcționarii publici implicați în conceperea ofertelor și evaluarea cererilor de ofertă ar completa declarații de avere și titluri (inclusiv pentru membrii apropiați ai familiilor).

Este important ca instituțiile responsabile pentru strângerea și monitorizarea declarațiilor să fie dotate cu protecție împotriva interferențelor politice sau de altă natură în activitatea lor, de exemplu prin supraveghere din partea unor comitete independente de etică. Tot astfel, funcționarii guvernamentali locali trebuie să fie clar îndrumați în privința declarațiilor proprii, și de asemenea în legătură cu legislația anti-corupție existentă. Un sistem de declarații de avere bine implementat, actualizat și monitorizat regulat, poate completa activitatea unui serviciu eficient de procuratură.

Divulgarea reprezintă un element important al convențiilor și standardelor împotriva corupției, menționate în alte secțiuni ale ghidului de față. De importanță deosebită sunt:

 

Contextul domestic

Deși sistemul de declarații electronice de avere, inaugurat de Autoritatea Națională de Integritate, este obligatoriu, alături de un mecanism de declarare a averii funcționarilor publici și de prezentare a declarațiilor de conflict de interese, rămân și provocări: de exemplu, întrebări cu privire la independența Autorității, generate de eliberarea selectivă a certificatelor de integritate unor indivizi condamnați la încarcerare.

Printre alte provocări se numără salariile joase ale inspectorilor de integritate, reduse drastic în baza noii Legi privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, și lipsa colaborării cu organizațiile societății civile și jurnaliștii care au adus în vizorul Autorității cazuri de corupție, susținute de dovezi.

Legislație

În pofida acordului general că sistemul de verificare a declarațiilor de active ar trebui îmbunătățit, reforma s-a lovit de o puternică rezistență politică. Noua legislație introduce sancțiuni mai dure pentru averea nejustificată și conflictele de interese și, în cele din urmă, ar afecta mulți funcționari publici și demnitari necinstiți. Uniunea Europeană și Banca Mondială au reacționat decisiv la rezistența Guvernului Republicii Moldova, suspendând asistența financiară și solicitând reforme structurale specifice, inclusiv una care vizează consolidarea rolului de supraveghere și independența instituțiilor anticorupție.

În consecință, până la mijlocul anului 2016 Guvernul și Parlamentul Republicii Moldova au adoptat următorul pachet legislativ privind integritatea:

  • Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate;
  • Legea nr. 133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii și a intereselor personale; 
  • Legea nr. 134 din 17 iunie 2016 pentru modificarea și completarea unor acte legislative ce fac parte din pachetul de legi privind integritatea.

Articolul 13 al Legii integrității nr. 82 (2017) conturează cadrul legal privind respectarea regimului juridic al declarării averii și a intereselor personale, pe când articolul 14 al aceleiași legi prezintă regimul juridic al respectării regimului conflictelor de interese.

Directive

Autoritatea Națională de Integritate are responsabilitatea de a controla declarațiile de venituri și interese personale ale agenților publici și gestionează portalul „e-Integritate” care permite depunerea declarației de venituri și interese personale, precum și asigurarea transparenței și accesului public la aceste informații. Noua legislație prevede depunerea și verificarea on-line a declarațiilor privind activele și dobânzile (sistemul e-Integritate). Se preconizează că va crește eficacitatea și viteza procedurilor de verificare, deoarece sistemul va fi conectat la toate registrele publice și private. Depunerea electronică a declarațiilor este obligatorie începând cu ianuarie 2018.

Bune practici

Unul dintre cele mai ambițioase exemple este publicarea datelor beneficiarului real (numele fondatorilor de companii)  pe  portalul web IDNO (www.idno.md), care permite utilizatorilor să caute date și să vadă informațiile istorice ale unei companii, precum și să genereze infografice. În prezent, există date disponibile pentru aproximativ 215 000 de companii care au fost înregistrate în Republica Moldova din 1991. Datele de pe platformă sunt actualizate lunar, într-o manieră automată. Platforma OpenMoney.md permite stabilirea legăturilor dintre instituții, companii și persoane în cadrul procesului de achiziții publice utilizând date deschise. Un alt portal unde pot fi găsite date privind numele fondatorilor de companii este Open Database of the Corporate World (opencorporates.com). Datele privind proprietatea pot fi utilizate în mod eficient pentru a responsabiliza atunci când se examinează declarațiile de venituri și active. Spre exemplu, verificarea informațiilor față de alte registre funciare și datele privind proprietatea efectivă poate duce la descoperirea infracțiunilor.