Republica Moldova

Standarde internaționale

• Recomandarea Comitetului de Miniștri ai Consiliului Europei cu privire la Codurile de conduită pentru funcționari publici, precum și Codul european de conduită pentru aleșii locali și regionali reprezintă textele de referință pentru autoritățile locale și regionale din Europa pentru asigurarea integrității politice.
• Orientările Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei privind etica publică consolidează într-un singur document principiile, standardele și recomandările fundamentale ale Consiliului Europei în acest domeniu, acoperind toate categoriile de funcționari publici, fie ei aleși, numiți sau angajați. Acestea sunt completate de ghidul Pași practici pentru implementarea eticii publice în organizațiile publice, un document viu care oferă studii de caz și exemple din statele membre ale Consiliului Europei.
• Recomandările OCDE privind integritatea publică deplasează accentul de pe politicile de integritate ad-hoc pe o abordare comportamentală dependentă de context și pornind de la riscuri, o atenție deosebită acordându-se dezvoltării unei culturi a integrității în întreaga societate.
• Acest document al Transparency International privind implementarea unor standarde etice eficiente în guvernare și în serviciul public propune mecanisme practice pentru instituționalizarea unor standarde sporite de integritate morală pentru aleșii locali și funcționarii publici.

Contextul domestic

Orice funcționar public din Republica Moldova trebuie să respecte Codul de conduită, aprobat de guvern în anul 2008. Codul îi obligă pe funcționarii de stat să utilizeze rațional mijloacele publice, proprietatea statului și timpul de lucru, să respecte cu strictețe legile, să fie imparțiali, profesioniști și loiali. Acest cod are potențialul de a combate corupția și de a spori transparența și responsabilitatea în sectorul public, dacă este pe deplin îmbrățișat de funcționarii publici și de mecanismele de conformare în vigoare.

Codul nu li se aplică primarilor și altor persoane cu demnitate publică. Se aplică numai funcționarilor publici din administrația municipală, dar nu și aleșilor locali. În cazul lor, se aplică Legea privind statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică și Legea privind statutul alesului local. Aceste legi nu conțin prevederi aparte ce țin de conduita aleșilor locali.

Legislație

Discuțiile privind necesitatea unui Cod de conduită pentru funcționarii publici din Republica Moldova au avut loc în 2004. Patru ani au fost necesari pentru a elabora, consulta și aproba Legea privind Codul de conduită (Legea nr. 25 din 22 februarie 2008). Obiectivul codului este de a stabili norme de conduită pentru serviciul public și de a informa cetățenii cu privire la comportamentele pe care trebuie să le aibă funcționarii publici, în scopul:

• îmbunătățirii calității serviciului public;
• asigurării unei mai bune administrări în promovarea interesului public;
• contribuirii la prevenirea și eliminarea birocrației și a corupției în administrația publică;
• creării unui mediu care să sporească încrederea cetățenilor în autoritatea publică.

Pe lângă aceasta, Articolul 23 al Legii integrității nr. 82 din 25.5.2017 stipulează respectul față de normele de etică și deontologie și descrie responsabilitățile conducătorului unei entități publice, printre care se numără: să instituie și să implementeze norme de etică și deontologie; să asigure instruirea agenților publici cu privire la normele de etică și deontologie; să le ofere agenților publici exemplul propriu de respectare a acestor norme; să aplice mecanismele de tragere la răspundere disciplinară, iar în cazul în care încălcările admise întrunesc elementele unor contravenții sau infracțiuni, să sesizeze autoritatea anticorupție responsabilă.

Directive

În anul 2013 Cancelaria de Stat a Moldovei a elaborat un ghid metodic în calitate de sprijin practic în implementarea actualului cod. Ghidul oferă exemple clare cu privire la modul în care un funcționar public se ghidează după următoarele principii: legalitate, imparțialitate, independență, profesionalism, loialitate. Ghidul are un capitol separat privind consecințele juridice în cazul nerespectării prevederilor legii.

Ghidul conține toate prevederile legii privind Codul de Conduită pentru funcționarii publici din Republica Moldova, precum și un capitol dedicat conformării acesteia, și are scopul să ajute atât funcționarii publici, cât și cetățenii să înțeleagă valoarea Codului de conduită în sectorul public.

În pofida resurselor limitate, autoritățile locale pot încorpora pe deplin principiile Codului de conduită în activitățile lor de zi cu zi:

• Autoritățile locale pot organiza sesiuni de mini-instruire cu privire la Codul de conduită, bazate pe ghid, și să asigure că atât personalul autorităților locale, cât și membrii consiliului local sunt familiarizați cu prevederile Codului;
• Se poate elabora un mini-ghid cu cele mai importante aspecte, care va fi oferit întregului personal al autorităților locale, iar un proces continuu de actualizare poate avea loc o dată la câteva luni;
• Codul poate fi publicat on-line, pe pagina web a autorităților locale;
• Indicatori și perfecționare – autoritățile locale  își pot evalua eficiența și  eficacitatea, pornind de la o listă de indicatori care să permită măsurarea progresului, și să comunice cu cetățenii despre rezultate.

Pe lângă cele de mai sus, cu sprijinul partenerilor de dezvoltare a fost elaborat un ghid pentru reprezentanții/aleșii locali, care abordează 100 de întrebări legate de buna guvernare locală în Republica Moldova.

În anul 2017 guvernul a elaborat un modul de instruire dedicat eticii și integrității funcționarilor publici. Însă, conform datelor raportului Reformele APL și ale guvernării locale în statele Parteneriatului Estic (2017), programele de instruire stipulate de legislația curentă a Republicii Moldova nu au fost deocamdată implementate pe deplin, iar numărul obligatoriu de ore de formare specificate pentru fiecare funcționar public nu se realizează în practică.

Standarde internaționale

Pentru a asigura încredere în aceste mecanisme, autoritățile locale trebuie să aibă în vedere și să soluționeze fiecare reclamație cu promptitudine și în detaliu. Mecanismele de reclamații pot fi făcute mai accesibile prin aplicarea unei abordări de singură oprire, astfel încât cetățenii să nu fie nevoiți să caute între mai multe birouri sau website-uri.

Dacă guvernul folosește o abordare proactivă pentru a preîntâmpina repetarea cazurilor similare de reclamații, mecanismele de reclamații pot de asemenea să ajute guvernele la identificarea unor noi abordări privind furnizarea de servicii și creșterea participării cetățenilor. În acest scop, mecanismele de reclamații trebuie combinate cu evaluări periodice de furnizare a serviciilor, inclusiv folosirea sondajelor de opinie publică și schimbul de experiență și modalități cu alte autorități locale, pentru încurajarea adoptării unei game mai largi de bune practici și instrumente folosite și testate.

Nu există standarde internaționale specifice pentru mecanismele de reclamații legate de serviciile publice. Totuși, mecanismele și procedurile de răspuns la reclamații sunt cuprinse într-o garanție legală internațională la dreptul de participare în afacerile unei autorități locale, existând și un număr de ghiduri și broșuri pentru societate civilă, care pot fi de ajutor. A se consulta, de exemplu:

• Protocolul suplimentar la Carta Europeană a Autonomiei Locale privind dreptul de participare la treburile unei autorități locale (CETS nr. 207) asigură garanția juridică internațională a acestui drept, inclusiv stabilirea unor mecanisme și proceduri pentru abordarea și reacția la plângerile și sugestiile cetățenilor.
• Ghidul Transparency International cu privire la mecanismele tratare a plângerilor, prezintă bunele practici în stabilirea unui mecanism comunitar de tratare a plângerilor.
• Manualul Consiliului danez al refugiaților descrie modul de configurare și gestionare a unui mecanism de tratare a plângerilor.
• Prezentarea generală a World Vision asupra mecanismelor de reclamații ale organizațiilor non-governamentale oferă o prezentare generală asupra mecanismelor și instrumentelor utilizate de agențiile de dezvoltare pentru primirea reclamațiilor. 

Contextul domestic

Scorul Republicii Moldova în Indicele Statului de Drept al Proiectul Mondial al Justiției este 0,49, punctajul fiind acordat între 0 și 1, unde 1 indică manifestarea cea mai proeminentă a statului de drept. În consecință, Moldova ocupă locul 83 dintre cele 123 de state care participă la clasament, iar printre 13 state de vârf din Europa de Est și Asia Mijlocie ocupă locul 9, în fruntea acestora situându-se Georgia.

Având în vedere definiția largă a mecanismelor de tratare a plângerilor și a dreptului de participare la afacerile publice, se poate dovedi necesar un spectru divers de soluții, însă pentru toate este important să existe și să funcționeze un sistem judiciar independent și imparțial.

În Programul de guvernare pentru perioada 2016-2018[ii] punctul 22 al componentei bunei guvernanțe (administrația centrală și locală) stipulează: ”Introducerea standardelor minime de calitate pentru serviciile publice și a sistemului   de indicatori  de  monitorizare/evaluare  a  calității  lor,  precum  și  a instrumentelor  de depunere a reclamațiilor cu privire la serviciile publice prestate sub standard.” Trebuie însă să admitem că deocamdată nu există dovezi ale rezultatelor acestei activități conform planului.

În ceea ce privește responsabilitatea în sectorul public, este important de menționat că instituția Avocatul Poporului nu și-a atins capacitatea operațională deplină, iar dreptul cetățenilor la despăgubiri pentru prejudiciile cauzate de administrare defectuoasă sau de omisiuni nu este asigurat pe deplin. Printre punctele slabe legate de prestarea serviciilor se numără:

• Serviciile publice prestate cetățenilor nu se bazează pe aceleași standarde în toate instituțiile publice; nicio instituție nu este responsabilă pentru definirea și asigurarea unor criterii minime de calitate în prestarea serviciilor;
• Nu există un cadru juridic instituționalizat, care să protejeze cetățenii împotriva administrării defectuoase și a deciziilor administrative nejustificate;
• Utilizatorii/beneficiarii cu nevoi speciale se confruntă cu multe obstacole în accesarea serviciilor publice și obținerea informațiilor despre servicii. 

Legislație

Guvernul Republicii Moldova a înființat Agenția Servicii Publice pe 26 aprilie 2017, cu scopul de a asigura servicii publice de înaltă calitate. Agenția Servicii Publice a fost creată în conformitate cu prevederile reformei administrației publice și a Planului de acțiuni privind reforma modernizării serviciilor publice pentru anii 2017-2021. Ea se bazează pe principiul ghișeului unic pentru prestarea de servicii publice și asigurarea digitalizării acestora, inclusiv eficientizarea proceselor operaționale și reducerea costurilor suportate de cetățeni.

Legea Codului Administrativ nr. 116 din 19.07.2018 a introdus o procedură separată pentru a reglementa plângerile cetățenilor, iar autoritățile publice locale trebuie să implementeze mecanismele de reclamații stabilite, pentru a primi feedback despre serviciile pe care le prestează.

Directive

Componenta bunei guvernanțe a Programului de guvernare pentru perioada 2016-2018 vizează introducerea unor standarde minime de calitate pentru serviciile publice și indicatori de monitorizare pentru evaluarea calității, precum și introducerea unor instrumente pentru depunerea plângerilor privind serviciile publice prestate. Planul de Acțiuni al Guvernului pentru anii 2020-2023 include obiective precum creșterea calității și accesibilității serviciilor publice acordate cetățenilor și sectorului privat, și îmbunătățirea serviciilor electronice acordate cetățenilor și antreprenorilor.

Standarde internaționale

Mecanismele de redresare sunt utilizate drept un serviciu de primă linie de către cetățeni pentru rezolvarea efectivă a reclamațiilor și/sau neplăcerilor. Mai mult, organizațiile de afaceri pot folosi MRP-urile pentru a reduce riscurile operațiunilor lor de afaceri, iar MRP-urile pot deveni un mecanism prompt și eficient pentru aplanarea disputelor în afara acțiunilor legale.

Mecanismele de redresare eficiente pot servi la identificarea modelelor de corupție și malpraxis, și la crearea de politici de prevenire a corupției. Pentru asigurarea unui acces sporit, este important să se informeze populația în privința MRP-urilor și să se ofere cetățenilor consultanță gratuită privind formularea plângerilor și procedurile de urmat pentru obținerea redresării.

Standardele pentru mecanismele de redresare a plângerilor sunt stabilite în special de organizații internaționale precum Banca Mondială, Banca de Dezvoltare Asiatică (ADB), Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OECD), Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare (UNDP) și Comisia Europeană. Aceste standarde sunt legate în special de stabilirea cadrului legal pentru protecția drepturilor cetățenilor. Aceste standarde sunt prezentate în următoarele linii directoare:

• Fiabilitatea serviciilor publice: asigurarea drepturilor cetățenilor  din partea OECD, privind audierea drepturilor cetățenilor folosind cadrul legal stabilit de instituțiile de stat.
• OECD, Recomandarea Consiliului privind conducerea și capacitatea în serviciul public, OECD/LEGAL/0445  – recomandarea are 14 principii și definește responsabilitatea serviciului public.
• Cum se depune o plângere la nivelul UE către Comisia Europeană  este o broșură care descrie posibilitatea cetățenilor de a contacta și a depune o plângere la Comisia Europeană.
• Ghidurile elaborate de instituțiile internaționale privind protecția drepturilor cetățenilor în cursul implementării unui proiect de afaceri includ Ghidul ADB pentru dezvoltarea capacității privind Mecanismele de redresare a plângerilor. 

 

Contextul domestic

Furnizarea de servicii publice de înaltă calitate în timp util în Republica Moldova este o prioritate a autorităților centrale și locale. În acest sens, au fost puse în aplicare la nivel național documente strategice consecutive. În cea mai mare parte, guvernele anterioare și-au concentrat eforturile asupra reformelor instituționale și financiare sistemice. Cadrul de reglementare a fost continuu optimizat pentru a asigura conformitatea cu dreptul internațional, Agenda de Dezvoltare 2030 și pentru armonizarea cu acquis-ul UE. Furnizarea de servicii publice a fost modernizată prin crearea de ghișee unice, servicii electronice,  inclusiv plăți electronice pentru a se adapta nevoilor cetățenilor.

Totuși, instrumentele create pentru a măsura satisfacția cetățenilor la nivel național cu serviciile accesate au fost implementate doar sporadic și nu sunt aplicate în mod constant. Datele integrate sunt disponibile în cadrul sondajelor de percepție a opiniei publice, cum ar fi Barometrul Opiniei Publice realizat semestrial, Sondajul privind Impactul Strategiei Naționale de Integritate și Anticorupție pentru 2017-2020, realizat în două ediții, precum și alte sondaje sectoriale. În încercarea de a pune în aplicare reformele, autoritățile efectuează sondaje pe paginile lor web oficiale, deși în ultima perioadă această practică este redusă. În prezent, nu este disponibil un mecanism consolidat pentru a asigura respectarea și repararea drepturilor cetățeanului ca persoană sau ca afacere atunci când acestea sunt încălcate de autoritățile publice.

Autoritățile locale oferă o gamă largă de servicii administrative în domeniul educațional, medical și social, administrează servicii locative-comunale, servicii fiscale, cadastrale și de stare civilă. Cu toate acestea, procedurile de reparare sunt tratate ca plângeri obișnuite, iar autoritățile nu țin evidența numărului de soluții identificate la cererile cetățenilor pentru o intervenție administrativă. De obicei, după examinarea unei plângeri, în cazul unei soluții nesatisfăcătoare, solicitantul este sfătuit să se adreseze în instanța de judecată. Cu toate acestea, cetățenii au dreptul să se aștepte la un nivel ridicat de transparență, eficiență, executare rapidă și capacitate de reacție, indiferent dacă depun o plângere formală sau își exercită dreptul de petiție.

Legislație

Până în anul 2018, unele elemente ale procedurii administrative erau reglementate de câteva documente, precum Legea nr.793/2000 privind contenciosul administrativ și Legea nr. 190/1994 cu privire la petiționare. Lipsa de coerență, claritate și accesibilitate, combinată cu interpretarea greșită în timpul aplicării, au dus la încălcări frecvente ale drepturilor și intereselor legitime ale cetățenilor.

În timpul procedurii legislative pentru aprobarea noului Cod administrativ, Guvernul Republicii Moldova a subliniat necesitatea unui document unificat care să descrie clar remediile disponibile și procedura care trebuie urmată pentru depunerea unui recurs, corectarea imediată a oricărei erori clericale, aritmetice sau similare și procedura care trebuie urmată pentru revizuirea deciziilor adoptate care afectează negativ interesele unei persoane și cele care sunt benefice pentru acea persoană.

Codul administrativ adoptat prin Legea nr.116 în  2018 a sistematizat normele legale privind procedura administrativă desfășurată de instituțiile publice (Cartea 1), a sistematizat reglementările și instituțiile judiciare specifice procedurii administrative (Cartea 2) și cele conexe la examinarea judiciară a litigiilor administrative (Cartea 3), vizînd asigurarea respectării drepturilor și libertăților, protejate de lege, ale persoanelor fizice și ale persoanelor juridice.

Legea integrității nr. 82 din 25.05.2017 reglementează domeniul integrității în sectorul public la nivel politic, instituțional și profesional, inclusiv responsabilitățile autorităților publice pentru cultivarea, consolidarea și controlul integrității și sancționarea lipsei de integritate în sectorul public. Legea prevede, de asemenea, eliminarea consecințelor actelor de corupție, stabilind dreptul autorității competente de a dispune (articolul nr. 48, alin. 1), la cererea victimei, repararea prejudiciilor cauzate de anumite contravenții dacă nu există divergențe în ceea ce privește întinderea prejudiciului.

Un canal de comunicare rapid între cetățeni și autorități este reprezentat de sistemul de linii telefonice anticorupție și informare. Regulamentul de funcționare a sistemelor de telefonie anticorupție, aprobat prin Legea nr. 252 din 25.10.2013, descrie trei niveluri ale sistemului de linii telefonice: linia națională anticorupție (a Centrului Național Anticorupție), linii specializate anticorupție și linii instituționale pentru informare. Toate aceste trei linii sunt destinate să funcționeze simultan în cadrul autorităților centrale și locale pentru a primi, prin telefon, orice informații referitoare la acte de corupție, pentru a examina informațiile primite și a lua măsurile necesare, inclusiv prezentarea acestor informații către organismul competent și/sau să ofere asistență cetățenilor.

Un mecanism suplimentar de redresare este prevăzut de Legea cu privire la Avocatul Poporului nr. 52/2014. Conform articolului 18, Avocatul Poporului examinează plângerile privind deciziile, acțiunile sau inacțiunile autorităților publice, organizațiilor și companiilor, indiferent de tipul de proprietate și forma de organizare juridică, a organizațiilor necomerciale și a oficialilor responsabili. niveluri care, în opinia petiționarului, i-au încălcat drepturile și libertățile.

Directive

Codul administrativ împuternicește autoritățile publice să desfășoare propriile proceduri administrative pentru soluționarea unei plângeri și restabilirea dreptului încălcat al unui cetățean. De asemenea, descrie în detaliu procedura administrativă, distinctă de cererea prealabilă și de litigiile judiciare de contencios administrativ. Conform articolului nr. 9 din Cod, orice cerere, sesizare sau propunere adresată de o persoană fizică sau persoană juridică către o autoritate publică este tratată ca o petiție:              

• Prin cerere se solicită emiterea unui act administrativ individual sau efectuarea unei operaţiuni administrative;
• Prin sesizare se informează autoritatea publică cu privire la o problemă de interes personal sau public;
• Prin propunere se urmăreşte realizarea de către autoritatea publică a unor acţiuni de interes public.

Codul descrie în Cartea 2 procedura administrativă nejudiciară, stabilind:

• statutul participanților, competențele și reprezentarea acestora în cadrul procedurii administrative,
• termenii, etapele de inițiere și finalizare a procedurii,
• aspecte instituționale, de transparență, comunicare și costuri,
• clarificarea situației examinate și obținerea probelor, inclusiv citarea și audierea martorilor și a experților,
• procedura de emitere a actelor administrative, regimul juridic aplicat contractelor administrative și executarea acestora,
• procedura administrativă prealabilă (anterior procedurii de contencios administrativ).

 

Extrem de relevante pentru autoritățile publice locale, ca parte a procedurii de emitere a actelor administrative, sunt:

• Capitolul 4 din Titlul 3, articolele 143-153 din Codul administrativ, care reglementează diverse opțiuni pentru autoritățile publice de anulare și încetare a efectelor juridice ale actelor administrative individuale, până la procedura prealabilă.
• Titlul 4 Contractul administrativ, care reglementează posibilitatea autorităților publice de a încheia, în locul emiterii unui act administrativ individual, un contract administrativ cu persoana căreia i-ar fi adresat actul administrativ. Contractul administrativ poate lua forma unui contract de împăcare sau de schimb.

Standarde internaționale

Cerințele de divulgare pot crește încrederea cetățenilor în transparența și integritatea luării deciziilor la nivel local. Acestea ajută de asemenea ca funcționarii publici să aibă informații actualizate regulat, care previn conflictele de interese între angajați. Declararea bunurilor financiare furnizează de asemenea informații importante care să ajute la clarificarea problemelor privind averea funcționarilor aleși, care poate fi disproporțională cu venitul lor, fie protejându-i de acuzații false, fie servind ca probe în cazurile de îmbogățire ilicită suspectă. 

Furnizarea de servicii la nivel guvernamental local, fie în construcții, ori în servicii de management, este adesea subiect al conflictului de interese, din cauza proximității antreprenorilor locali de funcționarii guvernamentali.  

Încrederea publicului și oamenilor de afaceri în deschiderea fără discriminări a competițiilor pentru oferte ale guvernului local ar fi mai mare dacă atât oficialii aleși cât și funcționarii publici implicați în conceperea ofertelor și evaluarea cererilor de ofertă ar completa declarații de avere și titluri (inclusiv pentru membrii apropiați ai familiilor).

Este important ca instituțiile responsabile pentru strângerea și monitorizarea declarațiilor să fie dotate cu protecție împotriva interferențelor politice sau de altă natură în activitatea lor, de exemplu prin supraveghere din partea unor comitete independente de etică. Tot astfel, funcționarii guvernamentali locali trebuie să fie clar îndrumați în privința declarațiilor proprii, și de asemenea în legătură cu legislația anti-corupție existentă. Un sistem de declarații de avere bine implementat, actualizat și monitorizat regulat, poate completa activitatea unui serviciu eficient de procuratură.

Divulgarea reprezintă un element important al convențiilor și standardelor împotriva corupției, menționate în alte secțiuni ale ghidului de față. De importanță deosebită sunt:

• Recomandările Comitetului Consiliului Europei privind Codul de conduită pentru funcționarii publici și Rezoluția 433(2018) a Codului european de conduită pentru aleșii locali și regionali a Congresului Consiliului Europei, prevăd ca interesele private să fie declarate, divulgate și monitorizate.
• Rezoluția 434 (2018) și Recomandarea 423 (2018) privind conflictele de interes la nivel local și regional ale Congresului Consiliului Europei apelează la autoritățile locale și regionale pentru ca acestea să promoveze divulgarea proactivă a declarațiilor de interes în anticiparea cererilor din partea cetățenilor și să asigure că politicile de divulgare sunt însoțite de măsurile adecvate pentru soluționarea conflictelor de interese.
• Documentul OCDE Rezolvarea conflictului de interese în administrația publică: orientări și experiențe ale țărilor oferă instrumente practice pentru modernizarea politicilor privind conflictul de interese.
• Documentul OCDE Declarația de venit pentru funcționarii publici: un instrument pentru prevenirea corupției identifică elementele-cheie ale sistemelor de declarare a venitului.
• Consultare, Participare și Dezvăluiri de Informații, Banca Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare / The World Bank.

 

Contextul domestic

Deși sistemul de declarații electronice de avere, inaugurat de Autoritatea Națională de Integritate, este obligatoriu, alături de un mecanism de declarare a averii funcționarilor publici și de prezentare a declarațiilor de conflict de interese, rămân și provocări: de exemplu, întrebări cu privire la independența Autorității, generate de eliberarea selectivă a certificatelor de integritate unor indivizi condamnați la încarcerare.

Printre alte provocări se numără salariile joase ale inspectorilor de integritate, reduse drastic în baza noii Legi privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, și lipsa colaborării cu organizațiile societății civile și jurnaliștii care au adus în vizorul Autorității cazuri de corupție, susținute de dovezi.

Legislație

În pofida acordului general că sistemul de verificare a declarațiilor de active ar trebui îmbunătățit, reforma s-a lovit de o puternică rezistență politică. Noua legislație introduce sancțiuni mai dure pentru averea nejustificată și conflictele de interese și, în cele din urmă, ar afecta mulți funcționari publici și demnitari necinstiți. Uniunea Europeană și Banca Mondială au reacționat decisiv la rezistența Guvernului Republicii Moldova, suspendând asistența financiară și solicitând reforme structurale specifice, inclusiv una care vizează consolidarea rolului de supraveghere și independența instituțiilor anticorupție.

În consecință, până la mijlocul anului 2016 Guvernul și Parlamentul Republicii Moldova au adoptat următorul pachet legislativ privind integritatea:

• Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate;
• Legea nr. 133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii și a intereselor personale; 
• Legea nr. 134 din 17 iunie 2016 pentru modificarea și completarea unor acte legislative ce fac parte din pachetul de legi privind integritatea.

Articolul 13 al Legii integrității nr. 82 (2017) conturează cadrul legal privind respectarea regimului juridic al declarării averii și a intereselor personale, pe când articolul 14 al aceleiași legi prezintă regimul juridic al respectării regimului conflictelor de interese.

Directive

Autoritatea Națională de Integritate are responsabilitatea de a controla declarațiile de venituri și interese personale ale agenților publici și gestionează portalul „e-Integritate” care permite depunerea declarației de venituri și interese personale, precum și asigurarea transparenței și accesului public la aceste informații. Noua legislație prevede depunerea și verificarea on-line a declarațiilor privind activele și dobânzile (sistemul e-Integritate). Se preconizează că va crește eficacitatea și viteza procedurilor de verificare, deoarece sistemul va fi conectat la toate registrele publice și private. Depunerea electronică a declarațiilor este obligatorie începând cu ianuarie 2018.

Standarde internaționale

Accesul la informații promovează responsabilizarea, supravegherea guvernului și monitorizarea corupției. Este de asemenea esențial pentru participarea informată a publicului la luarea de decizii, constituind astfel fundamentul pentru funcționarea eficientă a democrațiilor. Accesul liber la informație permite societății civile să monitorizeze și să analizeze acțiunile autorităților locale, servește la prevenirea abuzului de putere din partea funcționarilor publici și oferă date pentru dezbateri publice informate.   

Publicarea proactivă a unei cantități maxime de informație în formele cele mai accesibile servește la reducerea nevoii cetățenilor și actorilor implicați să facă cereri individuale pentru eliberarea de informații. Pe lângă furnizarea electronică a unei cantități maxime de informații, autoritățile locale trebuie să prioritizeze desemnarea Ofițerilor de Libertate a Informației în municipalitățile lor. Astfel de ofițeri trebuie să pregătească și să publice recomandări detaliate, atât pentru cetățeni, cât și pentru autoritățile locale, și să ofere îndrumări clare privind procesul de apel, în cazul în care o cerere pentru informații nu este satisfăcută. Este de asemenea important să se analizeze cererile de informații din partea grupurilor de cetățeni și actori implicați, în special trenduri sau duplicări, astfel încât autoritățile să poată difuza ulterior aceste informații în mod proactiv.

Accesul la informație reprezintă o componentă fundamentală a unora dintre convențiile și standardele împotriva corupției menționate în alte secțiuni ale ghidului de față. De asemenea, el stă la baza mai multor documente-cheie ale Organizației Națiunilor Unite ce țin de drepturile omului. Următoarele documente fac referire în mod special la accesul la informație:

• Convenția Consiliului Europei privind accesul la documente oficiale (CETS nr. 205) recunoaște dreptul exercitabil legal la informație.
• Rezoluția 435 (2018) și Recomandarea 424 (2018) Congresului Consiliului Europei cu privire la transparență și guvernare deschisă solicită autorităților locale și regionale să sporească utilizarea  în administrațiile lor a datelor deschise și organizării informației, și să le publice în mod complet, accesibil și reciclabil.
• Convenția Aarhus garantează în cadrul deciziilor privitoare la mediu o serie de drepturi, inclusiv dreptul de acces la informație.
• Recomandarea OCDE către Consiliul Guvernării Deschise identifică prezentarea informației la cerere și măsurile pro-activeproactive din partea Guvernului pentru răspândirea informației, drept un nivel inițial de participare civică.
• Rezoluția 59 a Adunării Generale a ONU adoptată în 1946 afirmă că „libertatea de informare este un drept fundamental al omului”, iar articolul 19 din Declarația universală a drepturilor omului (1948) prevede că dreptul fundamental la libertatea de exprimare cuprinde libertatea de a „căuta, primi și transmite informații și idei prin orice media și indiferent de frontiere”.
• Directiva 2003/98/CE privind reutilizarea informațiilor din sectorul public, denumită în prezent Directiva privind datele deschise, cunoscută anterior ca Directiva PSI, încurajează statele membre UE să pună la dispoziție cât mai multe informații din sectorul public pentru reutilizare.

Contextul domestic

Conform raportului global Libertatea în lume (Freedom in the World) pentru anul 2021, scorul Republicii Moldova este 61/100, din care 26/40 este scorul pentru drepturi politice, iar 35/60 – scorul pentru libertăți civice. Prin aceasta Republica Moldova se clasează ca un stat ”parțial liber”.

De asemenea, conform Barometrului Opiniei Publice, un nivel mediu de acces la informații s-a atestat în iunie 2021: 66,4% dintre respondenți au spus că oamenii au acces la informații într-o măsură foarte mare sau într-o mare măsură, în timp ce 30,8% au spus că oamenii au acces redus sau nu au acces deloc la informații.

Dreptul la informație este garantat de Constituția Republicii Moldova prin articolul 34. Legea privind accesul la informație permite accesul la date publice începând cu anul 2000. Cu toate acestea, există numeroase provocări legate de solicitarea accesului la informațiile publice, inclusiv obstrucționarea de către funcționarii guvernamentali, refuzuri sau întârzieri în oferirea răspunsului la cererile de acces la informație și răspunsurile intenționat incomplete sau vagi la cererile de informație.

Una din provocările majore în implementarea sistemului accesului la informație în Republica Moldova este absența unei instituții responsabile să monitorizeze implementarea accesului garantat la informație și să se ocupe de agregarea datelor statistice privind numărul de cereri de acces la informație prezentate, acceptate sau refuzate de către organele administrației de stat. De regulă, primind un refuz de acces la informație, petiționarul nu știe cum să procedeze mai departe și nu este informat nici despre motivarea refuzului, nici despre dreptul său de apel.

Într-un raport al Freedom House din 2020 se menționează că toate principiile transparenței și ale accesului la informație au fost neglijate în promovarea proiectelor unor decizii majore care au avut un impact puternic asupra prevenirii corupției și asupra societății ca un tot întreg. În unele cazuri, sub pretenția ”protecției datelor personale,” accesul la informația de interes public a fost restricționat sistematic (depersonalizarea rezoluțiilor judiciare).

Cadrul de reglementare al Republicii Moldova are un mare potențial de abordare a corupției, asigurând transparența, responsabilitatea și guvernarea deschisă, în general. Cu toate acestea, un șir de acțiuni încă mai rămân a fi întreprinse până când legea va fi implementată cu adevărat în practică. Parlamentul Republicii Moldova depune eforturi pentru îmbunătățirea accesului la informații: “acum, autoritățile publice înțeleg mai bine decât oricând cât de important este garantarea accesului la informații, mai ales că deschiderea către societate înseamnă a avea avantaje de credibilitate, eficiență și responsabilitate”.

În perioada 2019-2020, Republica Moldova a implementat al patrulea Plan național de acțiuni privind guvernarea deschisă, bazat pe principiile accesului la informații, date deschise și transparență. La sfârșitul anului 2020, 45% din acțiunile incluse în planul de acțiuni au fost implementate, 49% erau în proces de implementare iar 6% - nu erau implementate. Cu toate acestea, în Raportul privind rezultatele tranzitorii IRM se menționează că, în ansamblu, angajamentul privind „Accesul la informații și utilizarea datelor deschise” nu a modificat semnificativ datele deschise și accesul la informațiile din Republica Moldova în comparație cu ciclul anterior al planului de acțiuni.

Legislație

Legea privind accesul la informație (adoptată în 2000) limitează accesul publicului la informații care sunt considerate secret de stat, informațiile confidențiale din domeniul afacerilor, prezentate instituțiilor publice cu titlu de confidențialitate, și informațiile cu caracter personal, a căror divulgare este considerată drept o imixtiune în viața privată a persoanei.

Legea reglementează raporturile dintre furnizorul de informații și persoana fizică și/sau juridică în procesul de asigurare și realizare a dreptului constituțional de acces la informație. 

Furnizori de informații, adică posesori ai informațiilor oficiale, obligați să le furnizeze solicitanților în condițiile prezentei legi, sunt:

a) autoritățile publice centrale și locale;

b) instituțiile publice centrale și locale – organizațiile fondate de către stat, reprezentate de autoritățile publice care sunt finanțate din bugetul de stat,  responsabile de activități  administrative, cele din sfera social-cultură sau altele care au atribuții cu caracter necomercial.

c) persoanele fizice și juridice care, în baza legii sau a contractului cu autoritatea publică ori instituția publică, sunt abilitate cu gestionarea unor servicii publice şi culeg, selectează, posedă, păstrează, dispun de informații oficiale.

Pe lângă Legea privind accesul la informație, mai există o serie de acte legislative relevante:

• Legea nr. 133 din 08.07.2011 privind protecția datelor cu caracter personal
• Codul nr. 174 din 08.11.2018 serviciilor media audiovizuale al Republicii Moldova
• Legea nr. 619 din 31.10.1995 privind organele securității statului (fragmente)
• Legea securității statului nr. 618 din  31.10.1995 (fragmente)
• Legea nr. 1069 din  22.06.2000 cu privire la informatică (fragmente)
• Legea nr. 467 din 21.11.2003 cu privire la informatizare și la resursele informaționale de stat (fragmente);
• Codul penal (2009) (fragmente);
• Legea nr. 82 din 25.05.2017 integrității;
• Legea nr. 245 din 27.11.2008 cu privire la secretul de stat.

 

Articolul 21 al Legii integrității, Asigurarea accesului la informații de interes public, stipulează că asigurarea accesului la informații de interes public ar trebui desfășurată într-un mod mai eficient, prin încurajarea participării active a cetățenilor la procesul de luare a deciziilor și prin garantarea accesului la informațiile de interes public privind activitatea instituțiilor publice.

Avocatul Poporului (Ombudsperson) din Republica Moldova are autoritatea de a supraveghea implementarea legii; cu toate acestea, biroul său nu are capacitatea și resursele necesare pentru exercitarea controlului. Articolul 5 din Legea privind accesul la informație prevede că atât autoritățile centrale, cât și cele ale administrației publice locale sunt subiecții prezentei legi.

Accesul cetățenilor la informațiile publice nu este asigurat pe deplin, deoarece legea nu clarifică pe deplin obligațiile administrației publice de a le pune la dispoziție în mod proactiv, iar implementarea legii nu este monitorizată.

Legea cu privire la biblioteci a fost adoptată la 20 iulie 2017, după mai mult de un an de deliberări și consultări. Această nouă legislație consacră rolul bibliotecilor publice ca furnizori de acces public liber și incluziv la informații și servicii comunitare relevante la nivel local. Articolul 17 descrie rolurile și responsabilitățile autorităților administrației publice locale în temeiul prezentei legi.

Directive

Un ghid practic pentru accesul la informațiile de interes public a fost elaborat de Juriștii pentru Drepturile Omului și Fondul pentru Democrație al Națiunilor Unite. Acesta oferă îndrumări pas cu pas în procesul de depunere a unei cereri de acces la informație, luând în considerare inovațiile legislative relevante, precum abrogarea Legii cu privire la petiționare și a Legii contenciosului administrativ și intrarea în vigoare a Codului administrativ.

Pentru jurnaliști există un ghid privind accesul legal la informațiile guvernamentale, realizat de Access Info Europe și Rețeaua de reportaj din Europa de Est. Acesta reprezintă o îndrumare detaliată privind accesul la informații, securitatea datelor și modul de depunere a unei solicitări de informații publice.

Ghidul pentru funcționarii publici și jurnaliști a fost elaborat în 2015 de către Centrul pentru Jurnalism Independent din Moldova și Apărătorii Drepturilor Civile. Această publicație demonstrează modul în care ar trebui implementată Legea cu privire la accesul la informații, cu sfaturi specifice pentru funcționarii publici și jurnaliști.

Autoritățile publice locale îndeplinesc un rol important în implementarea "dreptului de a cunoaște" la nivel local. Liniile de telefon speciale, o pagină web ușor de folosit pentru comunitate, un purtător de cuvânt, sondajele, campaniile de informare și panourile informative sunt doar câteva exemple. Autoritățile locale  ar  trebui să ia în considerare următoarele aspecte atunci când elaborează o pagină web pentru a facilita accesul la informații:

• Publicarea deciziilor consiliului local pe pagina web a autorității publice locale;
• Digitalizarea a cât mai multe date deschise la nivel local, făcându-le disponibile pe pagina web (în conformitate cu principiile datelor deschise);
• Asigurarea că orice conținut publicat pe pagina web este aplicabil sau relevant pentru membrii comunității;
• Oferirea posibilității ca cetățenii să poată înainta o cerere sau contacta pe cineva pentru mai multe informații;
• Actualizarea informațiilor;
• Furnizarea de linkuri/referințe către informații disponibile în altă parte, pe alte site-uri web guvernamentale sau neguvernamentale (de exemplu, trimiteri la platforme naționale privind serviciile electronice, legislația națională, oportunități de studii etc.);
• Includerea unei rubrici pentru comentarii din partea cetățenilor și oferirea de reacții/răspunsuri la aceste comentarii ("feedback la feedback").

Standarde internaționale

Promovarea datelor deschise prin portaluri cu stop unic poate mări și mai mult domeniul de aplicare a seturilor de date în privința căutării și analizei. Rezultatele pot îmbunătăți eficiența și furnizarea serviciilor și pot reduce corupția. Sensibilizarea părților interesate, mass-mediei, oamenilor de afaceri și publicului larg poate duce la o colaborare efectivă între diferitele grupuri implicate și la îmbunătățiri ale soluțiilor pentru transport, facilități recreative, zone de parcare, servicii de sănătate și multe altele. 

Este important să se adopte în mod consistent standarde pentru date deschise valabile pentru toate datele deschise, pentru asigurarea unei maxime inter-operabilități și abilități de căutare a informațiilor. Autoritățile locale trebuie de asemenea să asigure un personal calificat pentru publicarea informațiilor deschise ale municipalității și să instruiască angajați specializați în standarde de date deschise.

Datele deschise reprezintă un fenomen relativ nou, fără standarde impuse oficial. Cu toate acestea, există o serie de orientări utile:

 

• Rezoluția 417(2017) și Recomandarea 398(2017) a Congresului Consiliului Europei privind datele deschise pentru servicii publice mai bune explică importanța acestora pentru îmbunătățirea democrației la nivel local.
• Rezoluția 435 (2018) și Recomandarea 424 (2018) a Congresului Consiliului Europei privind transparența și guvernarea deschisă somează autoritățile locale și regionale să sporească utilizarea  în administrațiile lor a datelor deschise și organizării informației și să le publice în mod complet, accesibil și reciclabil.
• Liniile directoare ale Organizației Națiunilor Unite privind datele de guvernare deschise pentru implicarea cetățenilor introduce instrucțiuni pentru stabilirea de politici și recomandări de bună practică.
• Acest Set de instrumente al Băncii Mondiale pornește de la stabilirea bazelor, până la planificare și implementare, precum și la evitarea celor mai frecvente obstacole.
• Schema de cinci stele pentru implementarea datelor deschise propune cinci pași pentru deschiderea completă a datelor, explicând costurile și beneficiile fiecăruia în parte.
• Carta internațională a datelor deschise stabilește șase principii pentru date de guvernare deschise, prompte și interoperabile.
• Recomandarea OCDE către Consiliul Guvernării Deschise identifică asigurarea informației la cerere și măsurile proactive din partea Guvernului pentru răspândirea informației drept un nivel inițial de participare civică.

Contextul domestic

Republica Moldova s-a angajat într-o inițiativă națională privind datele deschise în 2011, ca parte a agendei sale de e-Transformare a guvernării. Inițiativa a fost susținută la cel mai înalt nivel, cu două directive ale prim-ministrului și noi dispoziții legale care consolidează angajamentul țării de a asigura deschiderea datelor guvernamentale în mod implicit (open data by default). Coordonată de Agenția de Guvernare Electronica, e-Gov,  inițiativa a stimulat publicarea a 782 de seturi de date de către 39 de instituții ale autorităților publice centrale.

Astăzi există peste 1000 de seturi de date pe portal și mai multe aplicații pe baza acestor date. Un factor critic care a contribuit la succesul inițiativei a fost sprijinul politic al prim-ministrului și al Cancelariei de Stat. Alte elemente esențiale sunt cadrul legal solid și dezvoltarea portalului guvernamental de date deschise (date.gov.md).

Republica Moldova a participat la două ediții ale Barometrului Datelor Deschise (2015 și 2016), având unul din cele mai înalte niveluri dintre țările Parteneriatului Estic.

Începând cu anul 2020 Republica Moldova este inclusă în evaluarea Open Data Maturity, care reprezintă un studiu asupra ”maturității” sistemului de datele deschise în statele UE, AELS și cele ale Parteneriatului Estic, inclusiv Republica Moldova. Conform evaluării Open Data Maturity din 2020, Republica Moldova a obținut 58% la nivelul de maturitate. 

 

Legislație

Republica Moldova a reușit să dezvolte un cadru legal și politic solid pentru a pune bazele inițiativei sale privind datele deschise. Principiile datelor deschise au fost incluse în agenda de e-Transformare a guvernării (Programul strategic pentru modernizarea tehnologică a guvernării, e-Transformare), aprobat în septembrie 2011.

Adoptarea legii privind reutilizarea informațiilor din sectorul public, în conformitate cu directivele Uniunii Europene, a avut ca scop consolidarea agendei de date deschise în Guvern. Pentru a pune în aplicare această lege, Ministerul Tehnologiei Informației și Comunicațiilor a elaborat norme metodologice de implementare.^. Acestea stabilesc termenii și condițiile pentru accesarea și refolosirea ISP. S-a elaborat și o licență de date deschisă pentru datele publice ale Republicii Moldova.

În plus, Republica Moldova a aprobat o politică națională privind datele deschise, care urmărește să obțină în mod implicit date deschise în administrația publică. Politica privind datele deschise clarifică procesul de publicare a datelor, oferă formate care pot fi citite automat și definește standarde privind colectarea, arhivarea și publicarea datelor. Fiecare minister și agenție guvernamentală trebuie să elaboreze un plan de acțiuni privind deschiderea datelor, pentru a sprijini și extinde punerea în aplicare a inițiativei de date deschise în Guvern.

Directive

O metodologie de publicare a datelor publice guvernamentale a fost aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 701 din 25 august 2014. Metodologia oferă instrucțiuni clare pentru publicarea datelor deschise și este obligatorie pentru autoritățile administrației publice centrale. Totodată, aceasta stabilește o serie de cerințe clare pentru portalul deschis de date, natura datelor care vor fi publicate pe portal, cine are acces la publicarea datelor, drepturile și responsabilitățile persoanelor implicate în eliberarea datelor. În metodologie se specifică, de asemenea, formatul și frecvența publicării datelor.

Ghidurile au fost elaborate în 2014 de Centrul de Guvernare Electronică al Republicii Moldova, în baza principiilor Cartei datelor deschise a G8.

Standarde internaționale

• Rezoluția 421 (2017) și Recomandarea 405(2017) a Congresului Consiliului Europei privind asigurarea transparenței achizițiilor publice la nivel local și regional și Reperele OCDE pentru sporirea integrității în achizițiile publice oferă îndrumare pentru sporirea transparenței și promovarea integrității în cadrul achizițiilor.
• Recomandarea OCDE a Consiliului pentru Achiziții Publice promovează utilizarea strategică și holistică a sistemelor de achiziții publice la toate nivelurile guvernării și ale întreprinderilor de stat.
• Setul de instrumente OECD privind achizițiile publice disponibil online, oferă instrumente de politici, exemple concrete din diferite țări, precum și indicatori pentru măsurarea oricărui sistem de achiziții publice.
• Acordul OMC privind achizițiile guvernamentale stipulează o serie de reguli, conform cărora în achizițiile guvernamentale urmează a fi asigurate condiții deschise, corecte și transparente de concurență.
• Directiva UE cu privire la achizițiile publice asigură ca achizițiile publice să reprezinte cel mai optim raport valoare-cost, garantând respectul pentru principiile UE de transparență și concurență.
• Legea-model UNCITRAL privind achizițiile publice este un model juridic, care stă la dispoziția guvernelor țărilor ce caută să introducă sau să reformeze legislația ce reglementează achizițiile publice pe piața lor internă.
• Ghidul Reformei sistemului de achiziții publice electronice a Băncii Europene pentru Reconstrucție și Dezvoltare (BERD), oferă informații și asistență privind elaborarea și implementarea reformei naționale e-Achiziţiile.
• Open Contracting Data Standard (OCDS), care oferă standard de date deschise pentru publicarea de informații structurate pe toate etapele unui proces de contractare: de la planificare până la implementare.
• Ghidul UNODC (Oficiul Națiunilor Unite pentru Droguri și Crimă) privind combaterea corupției în achizițiile publice și managementul finanțelor publice, care oferă bune practici în asigurarea conformității cu articolul 9 din Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției.
• Rapoartele anuale ale Băncii Mondiale – Benchmarking Public Procurement, care au evaluat sistemele de reglementare a achizițiilor publice din diferite țări.

 

Contextul domestic

Potrivit unui raport al Comitetului European al Regiunilor, printre principalele probleme legate de achizițiile publice în Republica Moldova, semnalate de experți, se numără: lipsa de transparență (77%), nepotismul (65%) și personalul nepregătit (54%).

Alte servicii publice afectate de corupție în procesul de achiziții sunt centrele medicale și educaționale, care cad sub jurisdicția administrației publice locale  (în urma descentralizării). Cercetările relevante au constatat că practica cea mai răspândită este de a organiza și aranja achizițiile publice în baza unor scheme dubioase legate de executarea contractelor. Majoritatea fraudelor din sectorul achizițiilor publice conțin elementul de corupție și conflict de interese. Conflictul de interese se manifestă atunci când reprezentanții autorităților implicate în procesul de achiziții își folosesc statutul și poziția pentru a conferi contracte unor companii în care au interes financiar sau managerial. De exemplu, s-au identificat cazuri când contractele s-au conferit companiilor fondatorii cărora erau rude ale factorilor de decizii.

Legislație

Ministerul Finanțelor a lucrat pe parcursul anului trecut la elaborarea și implementarea unor politici de achiziții publice care ar asigura un cadru legal funcțional, eficient și transparent al achizițiilor publice, inclusiv concordanța cu directivele UE și standardele internaționale.

În Republica Moldova achizițiile publice sunt preponderent reglementate de Legea nr. 131 din 03.07.2015 privind achizițiile publice, care a intrat în vigoare pe 01.05.2016. Legea se bazează pe directivele UE 2004/18/CE, 89/665/CCE și, parțial, 2014/24/UE. Ulterior, guvernul a adoptat un pachet legislativ secundar pentru aplicarea legii nr.131.

Ministerul Finanțelor a elaborat Strategia de dezvoltare a sistemului de achiziții publice pentru anii 2016-2020 și Planul de acțiuni privind implementarea acesteia, care au fost aprobate de Hotărârea Guvernului nr. 1332 din 14.12.2016, pentru a implementa prevederile Acordului de Asociere dintre UE și Republica Moldova și ale Acordului privind achizițiile publice în cadrul Organizației Mondiale a Comerțului (OMC), la care Moldova a aderat pe 14.07.2016.

Modificările la Legea 131 au fost adoptate de Parlament în septembrie 2016. Se preconiza înființarea de către Parlament a Agenției Naționale pentru Soluționarea Contestațiilor, însă aceasta nu s-a întâmplat decât în septembrie 2017. Noua agenție a fost înființată cu scopul de a elimina conflictul de competențe din activitatea Agenției Achiziții Publice. În 2020, numărul de contestații depuse de operatorii economici a crescut cu 25% (cu 256 de contestații mai mult) comparativ cu 2019. În general, de la înființarea Agenției Naționale pentru Soluționarea Contestațiilor (septembrie 2017) și până la 31 decembrie 2020, au fost înregistrate și exminate 3234 contestații, conform Raportului annual de performanță 2020 al Agenției.

Agenția Achiziții Publice este un organ specializat în subordinea Ministerului Finanțelor, care asigură implementarea politicii de achiziții publice. În noiembrie 2016 a fost semnat un memorandum între Ministerul Finanțelor, Agenția Achiziții Publice, Centrul de Guvernare Electronică, mai multe asociații de afaceri, organizații ale societății civice și companii din domeniul TIC privind pilotarea noului sistem hibrid multiplatformă e-Achiziții (https://e-achizitii.md), pentru achiziții de valoare mică.

După intrarea în vigoare a Ordinului Ministrului Finanțelor nr. 30 din 10 februarie 2017, Cu privire la pilotarea sistemului de achiziții publice electronice pentru contractele de valoare mică, Ministerul Finanțelor și toate autoritățile administrative din subordine utilizează la realizarea achizițiilor publice de valoare mică, în regim-pilot, Sistemul de achiziții publice electronice.

La 27 iulie 2018, Legea nr. 131 privind achizițiile publice a fost modificată și au fost introduse procedurile de licitație electronică ca standard pentru toate entitățile din sectorul public din Republica Moldova.

Directive

În aprilie 2017 a fost lansat, în regim de pilotare un sistem de e-Achiziții, MTender (mtender.gov.md), un parteneriat între Ministerul Finanțelor și patru platforme comerciale electronice, cu sprijinul Băncii Europene pentru Reconstrucție și Dezvoltare.

Începând cu luna martie 2018, operatorii economici înregistrați în Republica Moldova pot utiliza MTender pentru semnarea on-line a oricărui contract, public sau din sectorul privat. Instituțiile publice finanțate de la bugetul de stat pot utiliza MTender pentru semnarea și înregistrarea la Trezoreria Regională a Ministerului Finanțelor a oricărui contract public.

Pe 27 iulie 2018 Legea privind achizițiile publice nr. 131 din 03.07.2015 a fost modificată pentru a introduce licitația desfășurată electronic ca standard pentru toate entitățile din sectorul public din Republica Moldova. Începând cu 15 octombrie 2018, noi tipuri de licitații desfășurate electronic devin disponibile pe MTender, pentru a se preta diferitelor tipuri de contracte și a-i deservi pe cumpărătorii publici și comerciali, inclusiv întreprinderile de stat.

Astfel, inclusiv autoritățile publice locale, conform prevederilor legale, sunt obligate să desfășoare procedurile de achiziții în sistemul electronic de achiziții publice MTender, cu excepția procurărilor de valoare mică pentru care licitația electronică este opțională. Potrivit IDIS „Viitorul”, pentru a aduce mai multă transparență în felul în care autoritățile publice cumpără bunuri și servicii pe banii bugetului, este necesar ca achizițiile de valoare mică să fie la fel incluse în sistemul electronic de achiziții publice.

MTender folosește toate soluțiile guvernării electronice, care au fost elaborate la Agenția de Guvernare Electronică (egov.md), eGov cu sprijinul Băncii Mondiale: MCloud, MConnect, MPass, MSign, Mpay, eFactura. La momentul de față delegația UE în Republica Moldova susține Ministerul Finanțelor în dezvoltarea ulterioară a MTender în anii următori.

Standarde internaționale

• Standardele internaționale de contabilitate pentru sectorul public se concentrează pe nevoia de raportare financiară, contabilă și de audit a guvernelor naționale, regionale și locale, a agențiilor guvernamentale asociate și a circumscripțiilor pe care le deservesc.
• Pagina web Standarde internaționale ale instituțiilor supreme de audit cuprinde o colecție completă a standardelor profesionale și cele mai bune orientări practice pentru auditorii din sectorul public.
• Mai multe convenții și standarde pentru combaterea corupției includ prevederi și clauze care se referă la auditul extern.

Contextul domestic

Acordul de asociere UE-Moldova include angajamente (articolul 22) legate de reforma administrației publice. Printre domeniile-cheie pentru cooperarea în domeniul finanțelor publice se numără: politica bugetară, controlul intern, inspecția financiară și auditul extern, care reglementează sistemele bugetare și contabile, controlul intern, inspecția financiară și auditul extern, lupta împotriva corupției și a fraudei.

În plus, articolul 49 (e) din același acord pune în practică standarde de audit extern stabilite la nivel internațional de către Organizația Internațională a Instituțiilor Supreme de Audit (INTOSAI).

Legislație

Curtea de Conturi a Republicii Moldova (CCRM) este o instituție supremă de audit public extern, care acționează în conformitate cu prevederile Legii cu privire la Curtea de Conturi nr. 260 din 7 decembrie 2017. Aceasta exercită controlul asupra formării, administrării și utilizării resurselor financiare publice și a managementului patrimoniului public prin efectuarea auditului extern în sectorul public, asigurând respectarea standardelor internaționale privind cele mai bune practici în domeniul auditului public extern din partea țării. Legea garantează independența CCRM.

Strategia Reformei Administrației Publice (RAP) pentru 2016-2020 definește viziunea Guvernului, inclusiv obiectivele "dezvoltării unor instituții eficiente, responsabile și transparente la toate nivelurile" (obiectivul de dezvoltare durabilă SDG 16.6) și "să asigure luarea deciziilor în mod receptiv, incluziv, participativ și reprezentativ la toate nivelurile" (obiectivul SDG 16.7). Auditurile externe și interne sunt prevăzute în strategia RAP.

Legea privind administrația publică locală prin art. 87 prevede, de asemenea, că modul de organizare a managementului financiar și a controlului în autoritatea administrației publice locale este supus auditului intern și auditului extern.

Directive

Curtea de Conturi este desemnată ca instituție responsabilă pentru auditul extern al gestionării fondurilor publice în articolul 13 din Legea privind sistemul bugetar și procesul bugetar. CCRM a efectuat cu succes o serie de audituri în ultimii ani.

Potrivit Raportului Curții de Conturi asupra administrării și întrebuințării resurselor financiare publice și patrimoniului public în anul 2020, în cazul autorităților publice locale se constată un grad mai redus de conformare la recomandările de audit ale Curții. Astfel, dacă la nivel de autorități centrale acesta este unul relativ satisfăcător, fiind de circa 60%, atunci la nivel de administrație publică locală conformarea la recomandările de audit este mult mai scăzută (20%), uneori nefiind raportate acțiuni în acest sens.

Există mai multe ghiduri elaborate de Curtea de Conturi:

• Ghidul cu privire la auditul veniturilor de stat;
• Ghidul privind principalii indicatori stabiliți pentru evaluarea activității de audit, inclusiv în procesul de monitorizare a executării cerințelor și implementării recomandărilor Curții de Conturi;
• Ghidul cu privire la procesul de planificare strategică a auditelor performanței;
• Ghidul privind cadrul calității.

Standarde internaționale

Reguli clare și rapoarte transparente privind finanțarea și cheltuielile campaniei politice sunt esențiale pentru a susține încrederea în candidații politici, partidele politice și instituțiile guvernamentale. Un dezechilibru în finanțarea partidelor politice poate duce la un avantaj incorect, oferind influență nemeritată unor interese înguste puternice, ducând la pericolul ca politicile să fie „capturate” de interese private mărunte, care să își atingă scopul în detrimentul interesului public.

Mecanismele și regulile privind limitele  finanțării politice a partidelor și a finanțării campaniilor politice de către stat trebuie concepute într-un mod care să ofere condiții de concurență echitabile pentru diferiții candidați politici și partide care concurează în alegeri și care să servească la păstrarea independenței forțelor politice față de suporterii financiari.

Următoarele convenții și standarde internaționale se referă la finanțarea partidelor politice:

 

Contextul domestic

Reglementările actuale aferente procesului de finanțare a partidelor politice au fost adoptate pe baza standardelor internaționale în domeniu. Dat fiind însă faptul că unele standarde internaționale au fost recent revizuite sau publicate într-o nouă versiune, actele normative naționale ar trebui și ele revizuite în consecință.

Comisia Electorală Centrală este responsabilă de supravegherea și controlul finanțării partidelor politice. Cu toate acestea, conform rapoartelor societății civile privind monitorizarea partidelor politice și finanțarea campaniilor electorale, capacitatea Comisiei Electorale Centrale în acest sens este încă destul de redusă (rapoartele aici și aici). În prezent, autoritatea electorală nu dispune de instrumente și mecanisme eficiente pentru a verifica pe deplin corectitudinea informațiilor din rapoartele privind finanțarea partidelor politice. Cu unele excepții (verificarea donatorilor și a veniturilor lor), autoritatea electorală nu dispune de instrumente și mecanisme eficiente pentru a verifica pe deplin corectitudinea informațiilor din rapoartele de finanțare ale partidelor politice ce țin de activitățile lor de promovare politică.

La 28 mai 2021, președintele Republicii Moldova a avut o întrevedere cu Consiliul Suprem de Securitate pentru a discuta subiectul riscului corupției în procesul de finanțare a partidelor politice și a campaniilor electorale. În urma acestei întrevederi, s-a decis că președinția Republicii Moldova va înființa un grup de lucru pentru a formula în continuare recomandări pentru modificarea cadrului legal privind finanțarea partidelor politice și a campaniilor electorale, precum și a legislației penale, înăsprind astfel sancțiunile pentru finanțarea ilegală a partidelor politice sau a campaniilor electorale.

Observarea de către Promo-LEX a campaniilor electorale și monitorizarea finanțării politice în Republica Moldova a determinat formularea următoarelor concluzii:

• Activitatea și finanțarea partidelor politice se bazează mai degrabă pe subvenții de la bugetul de stat decât pe alte surse de venit.

În 2020, veniturile raportate de partidele politice au constituit 62% din subvențiile alocate de la bugetul de stat și doar 33% din cotizațiile de membru și donații (5% - proveneau din alte surse). Aceasta indică o scădere a implicării cetățenilor în activități politice, inclusiv prin donații făcute partidelor politice.

• Nivel redus de transparență în ceea ce privește finanțarea partidelor politice și a campaniilor electorale.

Deși cadrul legal impune transmiterea rapoartelor semestriale și anuale către Comisia Electorală Centrală și publicarea lor (în cazul alegerilor - rapoarte săptămânale), cu protecția datelor cu caracter personal, accesul publicului la datele din rapoartele financiare ale partidelor politice este limitat. Astfel, părțile interesate nu au acces la datele despre donatori, cum ar fi locul de muncă/ocupația, locul de reședință, ceea ce face dificil procesul de a stabili dacă anumiți donatori, în special cei care lucrează în administrația publică, au avut într-adevăr resursele necesare pentru a face donațiile respective (de obicei, salariile funcționarilor publici sunt mici și deseori donațiile lor sunt suspectate de neconformitate cu cerințele legale). În plus, rapoartele transmise, care sunt accesibile publicului, nu îndeplinesc criteriile de date deschise - formatul utilizat pentru publicarea lor nu permite o analiză liberă a informațiilor.

• Transparență redusă și discrepanță mare între cheltuielile observate/monitorizate ale partidelor politice și cheltuielile oficiale raportate Comisiei Electorale Centrale.

Partidele politice nu raportează toate cheltuielile efectuate pentru activitățile politice desfășurate în perioadele inter-electorale și electorale. Pe baza rapoartelor de monitorizare Promo-LEX privind finanțele partidelor politice elaborate în perioada 2017-2021 (2016, 2017, 2018, 2019, 2020), s-a constatat o diferență constantă semnificativă între cheltuielile declarate oficial ale partidelor și cheltuielile observate de monitori.

Legislație

Finanțarea partidelor politice din Republica Moldova este reglementată pe baza următoarelor acte normative:

• Constituția Republicii Moldova;
• Legea nr. 294 din 21 decembrie 2007 privind partidele politice;
• Codul electoral;
• Codul contravențional;
• Codul penal;
• Codul fiscal;
• Legea bugetului anual;
• Regulamentul Guvernului cu privire la aplicarea echipamentelor de casă și de control la efectuarea decontărilor;
• Regulamentul Comisiei Electorale Centrale privind finanțarea activității partidelor politice.

Potrivit cadrului legal, partidele politice sunt finanțate atât din surse private (cotizații de membru, donații financiare și materiale și alte venituri obținute legal), cât și de la bugetul de stat (subvenții). Donațiile în sprijinul partidelor politice pot fi făcute atât de persoane juridice (înregistrate legal în Republica Moldova), cât și de persoane fizice - cetățeni ai Republicii Moldova (cu domiciliul pe teritoriul Republicii Moldova sau în străinătate). Autorităților și instituțiilor publice (inclusiv de nivel local), organizațiilor publice, întreprinderilor, altor persoane juridice finanțate de la bugetul public sau care au capital de stat, precum și companiilor internaționale sau companiilor înființate atât de reprezentanți naționali cât și internaționali, nu li se permite finanțarea ori susținerea materială sub orice formă a activității partidelor politice, grupurilor de inițiativă, campaniilor electorale sau concurenților electorali. În plus, nici persoanelor juridice, care au fost contractate pentru achiziții publice, nu li se permite să facă donații partidelor politice.

Conform articolului 41 din Codul electoral, Pentru finanțarea activității partidelor politice, a grupurilor de inițiativă și a campaniilor electorale pot fi utilizate doar resursele financiare provenite din activitatea de salariat, de întreprinzător, științifică sau din cea de creație. Cadrul legal însă nu reglementează modul de investigare, analiză și soluționare a cazurilor în care cetățenii fac donații care nu respectă articolul 41 (atunci când sursa finanțelor nu poate fi dovedită).

De exemplu, în timpul alegerilor prezidențiale din 2020 și al alegerilor parlamentare din 2021, cel puțin 800 de donatori înregistrați care au donat peste 4 milioane MDL în total, nu au declarat niciun venit sau au declarat un venit mult mai mic decât suma reală donată. Din cauza lacunelor la nivel de cadru legal, Comisia Electorală Centrală nu a fost în măsură să întreprindă acțiuni pentru a investiga și evalua aceste donații.

Conform articolului 43 din Codul electoral, toate serviciile și acțiunile prestate gratuit de persoane fizice și juridice, precum și toate acțiunile de voluntariat în perioada de colectare a semnăturilor și în perioada campaniei electorale în favoarea candidatului sau concurentului electoral se evaluează și se indică obligatoriu în raportul financiar. Cu toate acestea, partidele politice și concurenții electorali nu raportează serviciile oferite gratuit de voluntari. De exemplu, în timpul alegerilor prezidențiale din 2020 și al alegerilor parlamentare din 2021, o sumă de aproximativ 7 milioane MDL nu a fost raportată de către concurenții electorali pentru activitățile desfășurate de voluntari, conform la rapoartelor de observare Promo-LEX din 2020 și 2021. Cu toate acestea, instituțiile responsabile nu au aplicat sancțiuni pe baza acestor constatări.

Directive

Începând cu ianuarie 2020, rapoartele financiare ale partidelor politice trebuie transmise Comisiei Electorale Centrale printr-un sistem informațional special dezvoltat de autoritatea electorală în baza Subsistemului informatic „Control financiar”, care face parte din Sistemul Informațional Automatizat de Stat ”Alegeri” (SIASA). Părțile interesate ar trebui să utilizeze același sistem informațional pentru a monitoriza, analiza și evalua rapoartele financiare ale partidelor politice.

Totuși, până în septembrie 2021, Comisia Electorală Centrală nu a adoptat nicio instrucțiune pentru utilizarea Subsistemului informatic „Control financiar”.

Periodic însă, Comisia Electorală Centrală (CEC) și Centrul de Instruire Continuă în Domeniul Electoral (CICDE) organizează cursuri pentru trezorierii partidelor politice privind elaborarea și transmiterea rapoartelor de gestionare financiară. În plus, la solicitare, CEC și CICDE pot organiza cursuri și pentru alte părți interesate.

Toate rapoartele financiare transmise sunt disponibile pe pagina oficială a CEC. Rapoartele financiare ale partidelor politice pot fi găsite prin intermediul subsistemului informațional „Control financiar” sau în format *.pdf (în funcție de formatul pe care l-au folosit partidele politice pentru a transmite aceste rapoarte CEC). Pe de altă parte, rapoartele financiare furnizate în perioada electorală nu pot fi încă accesate prin intermediul sistemului informațional „Control financiar”. Ele pot fi găsite numai în secțiunea specifică dedicată unui anumit tip de scrutin. Din păcate, rapoartele publicate nu îndeplinesc criteriile de date deschise - formatul în care sunt publicate nu permite o analiză liberă a informațiilor reflectate în rapoarte.

Pentru a verifica informațiile din rapoartele partidelor politice, pot fi consultate următoarele date publice: datele oficiale ale Agenției de Achiziții Publice cu privire la contractele de achiziție publică și datele oficiale privind persoanele juridice înregistrate în Republica Moldova.

Standarde internaționale

Elaborarea deschisă/co-crearea politicilor permite guvernelor să ajungă la politici mai informate și mai bine concepute, prin abordări colaborative, care se bazează pe o varietate de perspective și expertiză. Se folosesc diferite instrumente digitale și tehnici analitice pentru ca politicile să fie mai mult bazate pe probe și pe informații. Modelele de implicare pot include un grup special de cetățeni reprezentativi, crowdsourcing de idei de politici, sau folosirea inteligenței colective pentru a utiliza cunoștințele și expertiza unui public divers.

Prin folosirea datelor deschise și a implicării cetățenilor pot fi luate decizii mai informate și mai inclusive, și se poate aplica mai multă inovație, atât în procesele de co-creare a politicilor, cât și în deciziile politice rezultate. Pentru a maximiza efectele pozitive ale elaborării deschise a politicilor, autoritățile locale pot înființa o echipă de co-creare a politicilor care să publice datele folosite pentru elaborarea politicilor publice, și care să pregătească funcționarii publici să lucreze cu date statistice pentru elaborarea politicilor.

Deși nu există standarde specifice pentru elaborarea deschisă a politicilor, următoarele oferă un punct de pornire util:

• Protocolul suplimentar la Carta Europeană a Autonomiei Locale privind dreptul de participare la treburile unei autorități locale (CETS nr. 207) asigură garanția juridică internațională a acestui drept, inclusiv stabilirea unor măsuri pentru asigurarea participării cetățenilor.
• Îndrumarul pentru participarea civică la luarea deciziilor politice al Consiliului Europei stabilește standarde pentru implicarea cetățenilor și a societății civile.
• Rezoluția 435(2018) și Recomandarea 424 (2018) a Congresului Consiliului Europei cu privire la transparență și guvernare deschisă oferă standarde și mecanisme pentru sporirea transparenței și promovarea implicării și a participării cetățenilor la viața publică locală.
• Codul bunelor practici pentru participarea societății civile la procesul de luare a deciziilor, adoptat de Conferința ONG-urilor internaționale a Consiliului Europei.
• Participarea societății civile la procesul de luare a deciziilor. O trecere în revistă a standardelor și practicilor din țările membre ale Consiliului Europei, Centrul european pentru legislația non-profit (ECNL), pentru Comitetul european privind democrația și guvernarea.
• Recomandările OCDE pe Guvernare Deschisă susțin elaborarea și implementarea strategiilor și inițiativelor de guvernare deschisă de succes.
• Principiile de orientare ale OCDE susțin dezvoltarea unei culturi a deschiderii.
• Documentul OCDE Orientarea spre cetățeni: angajamentul public pentru o politică și servicii mai bune analizează cum se poate pune în practică elaborarea deschisă a politicilor.
• Observatorul OCDE al inovației în sectorul public enumeră o serie de instrumente și resurse utile.
• Ghidul și Instrumentarul parteneriatelor guvernamentale deschise oferă suport pentru mai multe aspecte.
• Atât Australia cât și Marea Britanie au elaborat instrumentare utile.
• Societatea regală a artelor, în Marea Britanie, și Forumul pentru inteligență artificială etică, au abordat unele dintre provocările inteligenței artificiale ale noilor technologii în Democratizarea deciziilor privind tehnologia. Un set de instrumente.

 

Contextul domestic

Republica Moldova, în calitate de membru al Parteneriatului pentru o Guvernare Deschisă (din 2012), folosește termenul de "elaborare a politicilor deschise/co-creare" în raport cu agenda Guvernării Deschise și co-crearea Planurilor Naționale de Acțiuni. Această agendă aduce o cultură totalmente nouă pentru contextul nostru – o cultură a deschiderii Guvernului (atât la nivel central, cât și la cel local).

Procesul de co-creare merge mult mai în profunzime decât transparența și consultările publice: acesta aduce cu sine instrumentele adecvate, abordările-cheie și tehnicile necesare pentru a interacționa și a auzi vocea unui grup divers de cetățeni indiferent de vârstă, statut social, religie etc.

În perioada 2012 – 2020 în Republica Moldova au fost elaborate și implementate patru Planuri de acțiuni pentru Partneriatul pentru o Guvernare Deschisă (Open Government Partnership). Potrivit rapoartelor Cancelariei de Stat, nivelul de realizare a planurilor a fost destul de modest. De exemplu, 40% din totalul acțiunilor planificate în Planul de Acțiuni pentru o Guvernare Deschisă 2012-2013 au fost realizate, respectiv 54,5% pentru acțiunile planificate în Planul pentru 2016-2018, și 45% pentru anii 2019-2020. Printre motivele nerealizării acțiunilor au fost invocate: insuficiența mijloacelor financiare, în special pentru crearea sistemelor informaționale și modernizarea serviciilor publice, capacitățile limitate de personal, implicarea insuficientă a unor instituții în implementarea planurilor de acțiuni.

În 2021 Cancelaria de Stat a elaborat Conceptul pentru elaborarea Programului pentru o guvernare deschisă pe anii 2021-2024 și a Planului de acțiuni pentru implementarea acestuia pe anii 2021-2022. În document, pornind de la concluziile rapoartelor de auto-evaluare și evaluare alternativă, au fost delimitate câteva domenii prioritare pentru următorii ani: date deschise, contractare deschisă, integritate și anticorupție, bugete deschise, modernizarea serviciilor publice, și transparența cheltuielilor și achizițiilor în domeniul sănătății.

Legislație

Legea privind transparența din 2008 a fost ulterior supusă modificării. Ca urmare, ea a fost completată printr-o Hotărâre a Guvernului cu privire la mecanismul de consultare publică cu societatea civilă în procesul decizional începând cu 8 august 2016. Se stabilește și cadrul de consultare, se descriu pas cu pas sarcinile, rolurile și responsabilitățile autorităților, inclusiv termenii-limită, metodele de consultare și transparența în adoptarea deciziilor. De asemenea, administrațiilor publice locale li se recomandă să își actualizeze procedurile interne legate de transparența procesului deciziona. Articolul 16/1 din Legea privind transparența în procesul decizional menționează că pentru încălcarea legii respective persoanele vinovate poartă răspundere disciplinară și administrativă.

Anumite angajamente concrete, menite să asigure participarea la procesul luării de decizii în cadrul întocmirii proiectelor de legi și documente de politici și a adoptării acestora, făceau parte din Planul Național de Acțiuni privind Guvernarea Deschisă 2016-2018, alături de angajamentul de a promova sistemul e-Legislație ca un nou mecanism de consultări publice menit să implice cetățenii mai activ în proiectarea actelor normative. Însă pentru moment implementarea acestui angajament se arată a fi limitată. Se recomandă ca angajamentul să fie inclus în toate planurile de acțiune viitoare până când va fi realmente implementat.

 

Directive

Nu există ghiduri specifice de punere în aplicare a legii menționate mai sus. Cu toate acestea, în 2014, ca parte a Planului Național de Acțiune privind Guvernarea Deschisă pentru 2014, unul dintre angajamentele-cheie a ținut de elaborarea unui ghid privind implicarea cetățenilor (bazat în întregime pe Legea privind transparența în procesul decizional din 2008). Acesta a fost un angajament co-asumat de societatea civilă împreună cu Guvernul, iar ghidul este în prezent disponibil ca un site Google, ceea ce îi permite să fie actualizat în orice moment.

Standarde internaționale

Bugetarea participativă a început în Porto Alegre, în Brazilia, spre finalul anilor 1980, și s-a răspândit în toată lumea. Pentru a asigura că bugetarea participativă este incluzivă și implică diferite grupuri, inclusiv grupurile minoritare și dezavantajate, trebuie organizate evenimente de informare, atât online cât și cu prezență fizică, și oferit sprijin cetățenilor, diferitelor grupuri comunitare, și actorilor interesați, despre cum să pregătească propuneri pentru considerare. Introducerea bugetării participative ce utilizează o abordare care ține seama de egalitatea de gen poate spori vizibilitatea și accesibilitatea și poate fi plănuită în strânsă colaborare cu grupurile civice locale, cu accent pe inclusivitate. 

Deși nu există standarde specifice pentru implementarea bugetării participative, următoarele documente oferă un punct de pornire util:

• Protocolul adițional al Cartei Europene a Autonomiei Locale privind dreptul de participare la treburile unei autorități locale (CETS nr. 207) oferă garanții juridice la nivel internațional pentru acest drept, inclusiv implementarea unor măsuri care vor facilita exersarea sa.
• Rezoluția 405 (2016) a Congresului Consiliului Europei privind integrarea dimensiunii de gen în bugetare recomandă introducerea metodelor de integrare a dimensiunii de gen în bugetele anuale la nivel local și regional.
• Această Notă de sinteză nr. 22 a OCDE oferă o serie de recomandări de politici pentru ca părțile interesate să contribuie la o bugetare participativă de succes.
• Această publicație a Băncii Mondiale oferă o sinteză a principiilor de bază, analizează practicile actuale și include șapte studii de caz aprofundate.
• Cele mai frecvente 72 de întrebări despre bugetarea participativă, o publicație a organizației UN Habitat analizează modul de implementare a bugetării participative.
• Atlasul Bugetării Participative  reprezintă  cea mai largă compilare de date privind acest proces la nivel mondial.
• Unitatea de bugetare participativă a Marii Britanii deține o listă utilă de resurse și instrumente practice.
• Chestionarul de sondaj privind bugetele subnaționale deschise al Parteneriatului internațional pentru buget stabilește indicatori pentru evaluarea gradului de deschidere a bugetelor autorităților publice locale.
• Principiile participării publice la politica fiscală a Inițiativei globale pentru transparență fiscală.

Contextul domestic

Republica Moldova a participat la cel mai recent Sondaj al Bugetului Deschis (SBD) din 2019. Sondajul Bugetului Deschis (Open Budget Survey) este unicul instrument de cercetare din lume – independent, comparativ și bazat pe fapte – care evaluează accesul publicului la informații ce țin de bugetul național.

O componentă a SBD măsoară accesul publicului la informații asupra modului în care autoritățile centrale colectează și utilizează resursele publice, acordându-i fiecărui stat un punctaj pe scara de la 0 la 100. Republica Moldova are un scor de transparență de 57 de puncte (din 100). Principalele recomandări țin de sporirea transparenței bugetului prin elaborarea și publicarea on-line, în timp util, a revizuirii de la mijloc de an.

OBS evaluează și oportunitățile oficiale oferite publicului pentru o participare semnificativă la diferite etape ale procesului bugetar și acordă fiecărui stat un punctaj pe scara de la 0 la 100. Republica Moldova are un scor de participare a publicului de 4 puncte (din 100).

Ministerul Finanțelor al Republicii Moldova a stabilit un proces de consultări publice pe parcursul elaborării bugetului, însă, pentru a consolida în continuare participarea publicului la procesul bugetar, Ministerul Finanțelor ar trebui să dea prioritate următoarelor acțiuni:

• Pilotarea mecanismelor de monitorizare a executării bugetului;
• Pilotarea unor mecanisme, la etapa de elaborare a bugetului, care să implice orice organizație de societate civilă sau membri ai publicului care doresc să participe;
• Implicarea activă a comunităților vulnerabile sau subreprezentate, în mod direct sau prin intermediul organizațiilor de societate civilă care le reprezintă.

În același timp, Parlamentul Moldovei ar trebui să se ocupe prioritar de următoarele acțiuni: să le permită membrilor publicului sau organizațiilor de societate civilă să facă declarații în timpul ședințelor de examinare a propunerii de buget înainte de aprobarea acestuia și să le permită membrilor publicului sau organizațiilor de societate civilă să facă declarații în timpul ședințelor de examinare a Raportului de audit.

În anul 2011, Guvernul Republicii Moldova a oferit publicului milioane de rânduri de date privind cheltuielile publice, însă informațiile au rămas inaccesibile pentru majoritatea cetățenilor, deoarece aceștia nu erau pregătiți să interpreteze astfel de cantități de date. Datele brute sunt folosite în cea mai mare parte de către experți și responsabilii de politici publice în cercetările lor, în timp ce majoritatea cetățenilor adesea nu vede beneficiile directe ale datelor și modul în care acestea îi afectează viața de zi cu zi. Bugetarea participativă a început să fie aplicată mai activ în ultimii ani drept un mecanism de implicare a cetățenilor, transparență și responsabilizare, în special cu sprijinul proiectelor finanțate de donatori. Există numeroase dovezi că tot mai multe comunități din întreaga țară o aplică în regim-pilot.

De exemplu, prin proiectul „Școala mea”, implementat de Expert-Group, între 2013 și 2018, 100 de școli implicate în proiect și-au publicat datele bugetare detaliate și le-au pus la dispoziția elevilor, părinților, profesorilor și tuturor celor interesați.

Legislație

Even though there are no specific regulatory frameworks in place which would regiment the implementation of participatory budgeting in the Republic of Moldova, it fits within the existing framework and does not require additional legal adjustments.

More specifically, Law No. 436 of 28 December 2006 on Local Public Administration stipulates that citizens should be consulted: (1) about issues of primary importance for the community (it can be done through a referendum), (2) about the local/specific issues that preoccupy most of the population (through consultations, public hearings, and discussions/debates, under the existent legal framework), (3) on the decisions of the local councils. Article 43 (v) of the same law stipulates that public consultations will be organised for draft decisions of local interest that can have an economic, environmental or social impact, as well as on other problems of importance to the local population.

At the local level, several public authorities approved their own regulatory framework for participatory budgeting. In 2017 at the initiative of several activists, the Chișinău City Hall approved a regulation on the civil budget in the municipality, and in August 2020 a revised version  was approved. It establishes a general and procedural framework for the submission, evaluation, selection, implementation and monitoring of projects of public interest, initiated by citizens and financed from the municipal budget through the civil budget of Chișinău. Later, in December 2020 the Leova City Hall also approved regulation regarding participatory budgeting.

Directive

O metodologie de bugetare participativă a fost dezvoltată în 2020 de către IDIS Viitorul. Aceasta oferă îndrumări practice cu privire la modul de pregătire a bugetului participativ, la modul de realizare a acestuia și ce să urmăriți atunci când implementați inițiativele votate.

Deși nu există multe ghiduri specifice privind bugetarea participativă, se recunoaște că calitatea vieții și confortul cetățenilor de rând depind de calitatea proceselor de bugetare (planificare, consultări publice, implementare, monitorizare și evaluare), și la nivel central, și la cel local. Având în vedere importanța documentului bugetar local, dezvoltarea, pregătirea și executarea sa ar trebui să se facă asigurându-se transparență maximă.

Toate autoritățile publice locale  trebuie să pună la dispoziția publicului proiectul de buget pentru consultare, prin publicarea pe pagina web a autorității publice, publicarea pe alte platforme locale, organizarea unor prezentări și dezbateri locale. Un alt aspect important este ca autoritățile locale să publice bugetul actualizat și să indice feedbackul primit în timpul consultărilor. Aceasta va genera mai multă încredere și mai multă implicare a populației pe termen lung. La fel, este important să se publice rapoarte privind execuția bugetelor și rapoarte de progres.

Standarde internaționale

Diferite forme de consultare includ informarea și consultarea cetățenilor, precum și colectarea din public a ideilor pentru politici, implicarea publicului în dezbateri și adunări deliberative, unde cetățenii pot elabora potențiale politici pentru informarea procesului de luare a deciziilor, și colaborări în cadrul cărora întreprinderi sociale, experți ai organizațiilor societății civile sau grupuri de experți participă la conceperea și furnizarea de servicii.

Pentru a spori atât incluziunea cât și eficiența consultărilor publice, fiecare autoritate locală trebuie să dispună de o unitate care să răspundă de coordonarea liniilor directoare și procedurilor pentru implementarea consultărilor publice, și de conformitatea acestora cu legislația prevalentă. O astfel de unitate poate de asemenea pregăti funcționari de la diferite departamente pentru a conduce consultările publice. În cazul autorităților locale mai mici cu resure limitate, o unitate amplasată în ministerul responsabil de aceste subiecte, cum ar fi ministerul dezvoltării regionale, ar putea oferi susținere și ateliere de pregătire în coordonarea și actualizarea liniilor directoare și procedurilor pentru consultații publice la nivel local.

Deși nu există standarde specifice pentru implementarea consultării publice, următoarele documente pot constitui un punct de pornire util:

• Protocolul adițional al Cartei Europene a Autonomiei Locale privind dreptul de participare la treburile unei autorități locale (CETS nr. 207) oferă garanții juridice la nivel internațional pentru acest drept, inclusiv implementarea unor măsuri care vor asigura participarea cetățenilor, cum sunt procedurile de consultare și referendumurile locale.
• Acest Document de referință al OCDE definește consultarea și oferă o prezentare pe scurt a instrumentelor de consultare.
• Liniile directoare ale Consiliului Europei privind participarea civică în luarea deciziilor politice stabilesc diferitele tipuri de participare civilă la luarea deciziilor.
• Recomandarea Comitetului Miniștrilor Consiliului Europei privind participarea cetățenilor la viața publică locală.
• Recomandarea Consiliului OCDE privind Guvernarea Deschisă sprijină inițiative pentru elaborarea și implementarea politicilor și serviciilor publice într-o manieră deschisă și inclusivă.
• Reaching Out: Liniile directoare privind consultarea organismelor din sectorul public, stabilește bune practici în Republica Irlanda.  

Contextul domestic

Încrederea cetățenilor în administrație este unul dintre aspectele fundamentale ale democrației. Aceasta depinde de experiențele personale legate de corectitudinea administrării, dar și de oportunitățile de a participa și de a influența procesele de luare a deciziilor. Calitatea angajamentului cetățenilor depinde în mare măsură de calitatea administrației publice și de capacitatea funcționarilor publici de a comunica în mod constructiv cu cetățenii (de exemplu, privind reformele de politici publice, inovațiile în anumite sectoare, strategiile etc.). Pilonii-cheie ai acestei noi paradigme sunt centrarea pe cetățean, deschiderea, transparența și colaborarea, acționând ca un factor de inovare și tehnologie și răspunzând în fața cetățenilor. Procesele de consultare a cetățenilor trebuie să respecte atât legislația națională care se ocupă de această problemă, cât și practicile recomandate la nivel internațional.

Platforma www.particip.gov.md a fost dezvoltată pentru a spori eficiența participanților în procesul de elaborare și consultare publică a actelor normative și pentru a oferi un mecanism de monitorizare și administrare în timp real a proceselor de consultare. Pe această platformă autoritățile publică actele normative pentru consultări publice.

În raportul elaborat efectuat de IDIS Viitorul în 2019 privind transparența administrației publice locale din Republica Moldova se constată că 41% din raioane și 58% din orașele și satele monitorizate nu au organizat consultări publice în anul 2019, iar în cazul organizării unor consultări, rezultatele nu sunt aduse la cunoștința publicului.

Legislație

În conformitate cu articolul 3 (4) din Legea privind transparența în procesul decizional, autoritățile publice vor consulta cetățenii, asociațiile și părțile interesate cu privire la proiectele de acte legislative și administrative. Legea este aplicabilă atât autorităților centrale, cât și autorităților locale, inclusiv autorităților administrației publice locale: consiliilor locale (de la sat, comună, oraș, municipiu, raion), primarilor de sate (comune), orașe (municipii), președinților raioanelor, serviciilor publice și instituțiilor de importanță locală.

Hotărârea Guvernului nr. 188 din 3 aprilie 2012 privind paginile oficiale ale autorităților administrației publice cere o creștere a nivelului de transparență al autorităților publice și accesul la informațiile publice prin intermediul site-urilor oficiale, stabilind cerințe minime obligatorii pentru site-urile oficiale ale autorităților publice. Mai mult, paginile web ale ministerelor trebuie să aibă o pagină dedicată transparenței decizionale, în care proiectele de legi vor fi publicate pentru consultare. Există un termen-limită de 10-15 zile pentru comentarii cu privire la proiectul de lege, de la data publicării.

La nivel local, Legea nr. 436 privind administrația publică locală reglementează transparența în luarea deciziilor (articolul 8). Legea nr. 100 privind actele normative prevede că autoritățile publice trebuie să se consulte cu autoritățile și agențiile interesate și reprezentanții societății civile cu privire la proiectele de legi, iar toate proiectele de legi și hotărâri ale Guvernului sunt supuse, în mod obligatoriu, unei expertize anticorupție de către Centrul Național Anticorupție.

Articolul 20 al Legii integrității (2017) stipulează cerințele față de asigurarea transparenței în procesul deciziona. Regulile referitoare la procedurile de asigurare a transparenței în procesul decizional al entității publice și derogările de la aceste reguli sunt prevăzute în Regulamentul de procedură al Parlamentului, Legea nr. 239/2008 privind transparența în procesul decizional, și în actele normative ale guvernului.

Directive

Deși unele agenții guvernamentale oferă orientări online privind transparența în procesul de luare a deciziilor sau elaborează reguli interne privind asigurarea transparenței în procesul de luare a deciziilor, nu există un manual guvernamental care să descrie procesul participativ în revizuirea proiectelor de legi și politici.

În conformitate cu aceasta, unul dintre angajamentele Planului național de acțiune privind guvernarea deschisă pentru 2014 fost elaborarea unui ghid privind transparența în procesul decizional (disponibil în română și engleză), bazat pe Legea privind transparența în procesul decizional (2008). Din motiv că nu există un singur model care să se potrivească cel mai bine atunci când este abordat subiectul implicării cetățenilor, acest ghid, de asemenea, servește drept instrument concis și practic de referință pentru implementarea cu succes a implicării cetățenilor de către autoritățile publice. Ghidul prezintă nouă etape ale pregătirii procesului decizional, principiile directoare pentru fiecare etapă și ce înseamnă ele în practică.

Standarde internaționale

• Protocolul suplimentar la Carta Europeană a Autonomiei Locale privind dreptul de participare la treburile unei autorități locale (CETS nr. 207) asigură garanția juridică internațională a acestui drept, inclusiv stabilirea unor mecanisme și proceduri pentru asigurarea participării cetățenilor, precum petițiile publice.
• Documentul OCDE Potențialul și problemele e-democrației cuprinde o secțiune privind valoarea și provocările stabilirii unei platforme on-line pentru adresarea de petiții.

Contextul domestic

Articolul 52, Dreptul de petiționare din Constituția Republicii Moldova prevede că: ”(1) Cetățenii au dreptul să se adreseze autorităților publice prin petiții formulate numai în numele semnatarilor. (2) Organizațiile legal constituite au dreptul să adreseze petiții exclusiv în numele colectivelor pe care le reprezintă”.

În ultimii ani, cetățenii Republicii Moldova au început să utilizeze acest drept mult mai frecvent. Numărul de petiții primite de Cancelaria de Stat în 2018 a fost de 4047, dintre care 598 au fost prezentate în formă electronică: cu 185 de petiții mai mult decât în 2017 și cu 608 mai multe decât în 2016. În urma sistematizării informațiilor s-a constat că cel mai des cetățenii au semnalat probleme ce țin de recalcularea pensiilor, valorizare, indexare. Se mențin pe poziții, ca și în anii precedenți, aceleași solicitări cu referire la activitatea organelor de drept și a administrației publice centrale și locale, ajutorul material și social, dar și petiții cu referire la domeniul sănătății. Astfel, 2555 de petiții au fost redirecționate ministerelor și altor autorități administrative centrale, iar 908 de petiții – autorităților administrației publice locale. Subdiviziunile Cancelariei de Stat au examinat 998 petiții în 2018. Paginile web oficiale ale Guvernului Republicii Moldova (gov.md) și Cancelariei de Stat (cancelaria.gov.md) au fost actualizate pentru a răspunde necesităților de informare permanentă a cetățenilor despre examinarea petițiilor și rezultatele audiențelor.

Legislație

Codul administrativ al Republicii Moldova nr. 116/2018, precum și Legea cu privire la petiționare nr. 190/1994 (articolul 5), abrogată pe 01.04.2019, stipulează că petiția urmează a fi prezentată în formă electronică și în conformitate cu cerințele curente, inclusiv semnătura digitală (articolul 5 (2)).

Experții în domeniu consideră că ar fi oportună modificarea Legii cu privire la accesul la informații și a Codului administrativ pentru a exclude confuziile legate de solicitarea de informații și prezentarea petițiilor. Mai exact, trebuie excluse situațiile când cererile de solicitare a informațiilor sunt examinate în baza cerințelor față de petiții, precum și pentru a elimina necesitatea semnăturii digitale în cazul solicitărilor de informații prezentate în format electronic.

Conform raportului IDIS Viitorul din 2019 privind nivelul de transparență din administrația publică locală din Republica Moldova există cazuri când aceasta refuză accesul la informație solicitat prin e-mail și instrumente electronice, invocând motivul că cererea de acces la informație este o petiție, iar aceasta din urmă este supusă unor cerințe legale, printre care semnarea de către petiționar, inclusiv aplicarea semnăturii digitale în cazul unei petiții în formă electronică.

Paginile web a autorităților publice locale trebuie să asigure posibilitatea pentru ca cetățenii să prezinte petiții on-line, precum și cereri de acces la informații conform cerințelor față de petiții și, respectiv, în baza legislației privind accesul la informație.

Directive

Prin petiție poate fi inițiată o procedură administrativă sau aceasta poate face parte dintr-o procedură administrativă deja inițiată. Petiția poate fi: a) depusă în scris la autoritatea publică ori expediată prin poștă sau fax; b) transmisă în formă electronică; c) depusă verbal, fiind consemnată într-un proces-verbal. Autoritatea căreia îi este adresată petiția, este obligată să primească și să înregistreze imediat petiția sau alte documente depuse în cadrul procedurii administrative. Autoritatea publică nu are dreptul să refuze primirea petițiilor doar din motiv că nu se consideră competentă sau pentru că ar considera petiția ca fiind inadmisibilă sau neîntemeiată (Articolul 73 din Codul administrativ).

Dacă petiția ține de competența altei autorități publice, originalul petiției se expediază autorității publice competente în termen de 5 zile lucrătoare de la data înregistrării petiției, fapt despre care petiționarul este informat. (Articolul 74 din Codul administrativ).

Procedura administrativă se finalizează prin efectuarea unei operațiuni administrative sau prin emiterea unui act administrativ individual, respectiv încheierea unui contract administrativ.

Standarde internaționale

Inițiat de către cetățeni sau de un grup de părți interesate, un referendum poate reprezenta o parte dintr-o campanie împotriva unei inițiative sau un proiect perceput ca având un impact negativ asupra bunăstării acestora sau a mediului înconjurător. Spre exemplu, poate fi vorba de un nou parc industrial, un tunel pentru redirecționarea mașinilor pe sub un râu, sau alte proiecte de dezvoltare urbană.

Atunci când există atât o legislație care prevede referendumuri locale, cât și indicații privind organizarea referendumului, există de obicei un procentaj minim al cetățenilor eligibili cu drept de vot ale căror semnături sunt necesare pentru inițierea unui referendum. În anumite cazuri, primarul sau consiliul local pot decide să formuleze o propunere de referendum local. În funcție de cadrul legal, referendumul poate depinde de guvernul local sau poate fi consultativ, caz în care decizia finală aparține consiliului local ales. 

Este important ca legislația și procedurile să fie clare, astfel încât cetățenii să cunoască cadrul în care se va acționa asupra rezultatelor unui referendum, și ce răspuns este necesar din partea executivului sau consiliului ales al autorității locale. Ca și în cazul petițiilor publice, este important să se atragă atenția asupra procedurilor de strângere a semnăturilor și asupra statutului semnăturilor electronice, pentru a se asigura că există o deplină transparență în privința condițiilor care trebuiesc îndeplinite înainte ca un referendum să aibă loc. Transparența necesară în cazul finanțării partidelor politice trebuie aplicată de asemenea în cazul finanțării campaniei unui referendum, inclusiv plafoanele de cheltuieli și un audit independent în legătură cu fondurile și cheltuielile.

Următoarele convenții și standarde internaționale se referă la referendumurile locale:

Contextul domestic

Referendumul este modalitatea directă de exercitare a suveranității naționale. Potrivit Constituției Republicii Moldova, cele mai importante probleme ale societății și ale statului sunt supuse referendumului. Mai mult, consultarea cetățenilor în problemele locale de interes deosebit reprezintă un principiu de bază a administrației publice locale.

În Republica Moldova referendumurile locale pot fi inițiate din două considerente: pentru consultarea cetățenilor în probleme de interes deosebit pentru localitate sau pentru revocarea primarului. Decizia se consideră adoptată prin referendum local dacă pentru ea au votat majoritatea cetățenilor care au participat la referendum. În același timp, decizia privind revocarea primarului se consideră adoptată prin referendum local dacă pentru ea a votat un număr egal sau mai mare de alegători decât au votat în cazul alegerii primarului, dar nu mai puțin de jumătate din numărul alegătorilor care au participat la referendum. Aceasta prevederea legală, pe de o partea protejează mandatul primarului ales cu vot majoritar, dar în același timp permite în condițiile acumulării numărului suficient de voturi ca acesta să fie revocat.

Începând cu 2012 au fost inițiate în total șapte referendumuri locale, conform Comisiei Electorale Centrale. Toate aceste referendumuri locale au fost organizate pentru revocarea primarului. Cu regret, nu a fost inițiat nici un referendum în cadrul căruia s-ar dezbate problemele care au o importanță deosebită pentru localitatea respectivă și care țin doar de competențele legale ale autorităților administrației publice locale. Ca rezultat a șapte referendumuri inițiate nici un primar nu a fost demis. Cinci referendumuri au fost declarate nevalabile pe motiv că au participat mai puțin de o treime din alegători, unul a fost suspendat, iar într-un caz voturile acumulate nu au fost suficiente pentru aprobarea hotărârii de revocare.

Trei din șapte referendumuri au fost inițiate prin decizia Consiliilor locale, iar patru de către cetățeni (10 la sută din numărul cetățenilor cu drept de vot care domiciliază pe teritoriul localității respective). De asemenea, referendumul local, potrivit legislației, mai poate fi inițiat de primarul localității, cu excepția referendumului pentru revocarea primarului și de Adunarea populară a UTAG.

Astfel, în Republica Moldova referendumurile locale nu sunt o practică des utilizată.

Legislație

Condițiile de inițiere, organizare și desfășurare a referendumului local sunt reglementate de Constituția Republicii Moldova, Codul electoral, Legea privind administrația publică locală, alte acte normative relevante.

Constituția stabilește expres rolul referendumului într-o societate democratică, precum și subliniază importanța principiului consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit (art. 75 și 109). Codul electoral conține un capitol separat în care este reglementat referendumul local (capitol nr.14, art. 185-212). Sunt specificate problemele ce pot fi supuse referendumului, organele electorale responsabile și procedurile de inițiere, organizare, totalizare și confirmare a rezultatelor. Legea privind administrația publică locală stabilește atribuțiile autorităților publice locale în materie de inițiere a referendumului (art. 8, 14, 29). În plus, anumite aspecte ale organizării și desfășurării referendumului local sunt reglementate de instrucțiunile și regulamentele Comisiei Electorale Centrale.

Procedura de convocare a referendumurilor locale din inițiativă populară presupune constituirea unor grupuri de inițiativă, care urmează să colecteze semnături de la membrii comunității în favoarea declanșării procedurilor. Norma legală prevede colectarea a semnăturilor din partea a cel puțin 10 la sută din numărul cetățenilor cu drept de vot care domiciliază pe teritoriul unității administrativ-teritoriale respective . De asemenea, legislația stabilește că în cazul în care inițiativa desfășurării referendumului local vine de la cetățeni, se constituie un grup de inițiativă, format din cel puțin 20 de cetățeni cu drept de vot și cu domiciliul pe teritoriul unității administrativ-teritoriale respective.

În același timp, potrivit Misiunii Promo-LEX de observare a referendumului local din 19 noiembrie 2017 „există încă o multitudine de aspecte ce nu sunt supuse unei reglementări explicite și lasă loc de interpretare, ca de exemplu: statutul insuficient reglementat al participantului la referendum, inclusiv lipsa unei definiri a acestuia în Codul electoral; abordarea restrictivă privind categoriile de participanți la referendum; caracterul interpretabilă a conceptului de campanie electorală în contextul referendumului…”.

Completările propuse la cadrul juridic vizează în special actele normative ale Comisiei Electorale Centrale, care trebuie să descrie mai explicit modul de aplicare a prevederilor legale în cazul organizării și desfășurării referendumului local. La modul nemijlocit, observatorii Promo-LEX au subliniat importanța aprobării unui act separat care ar reglementa campania pentru referendum local: Instrucțiunea privind modul de participare la campania electorală pentru referendumul local. O astfel de Instrucțiune la moment este aprobată doar pentru referendumul republican. În plus, ambele Instrucțiuni trebuie să țină cont de necesitatea includerii și candidaților independenți în lista participanților la referendum.

Directive

Codul de bune practici în materie de referendum, adoptat de Consiliul pentru Alegeri Democratice la cea de-a 19a reuniune (Veneția, 16 decembrie 2006) şi de Comisia de la Veneția la cea de-a 70a Sesiune Plenară (Veneția, 16-17 martie 2007) este un document de referință care reflectă principiile patrimoniului electoral european pe subiectul referendumului. La nivel național în Republica Moldova nu sunt aprobate careva linii directoare privind organizarea referendumurilor, inclusiv locale, și/sau participarea la acestea.

Comisia Electorală Centrală, în calitate de organ specializat în domeniul electoral, elaborează și publică în contextul alegerilor locale generale, parlamentare sau prezidențiale instrucțiuni destinate membrilor organelor electorale inferioare, alegătorilor, observatorilor, jurnaliștilor etc. Cu toate acestea, nu sunt elaborate ghiduri care ar reflecta specificul organizării, desfășurării și comportamentului diferitor actori în campania pentru referendumuri locale.

Analiza cadrului legal și normativ realizată de Promo-LEX a indicat asupra faptului că anume la nivel de aplicare a legislației sunt necesare clarificări pentru toți participanții la proces: organe electorale, participanți, alegători, observatori, alte părți interesate. În acest sens, autoritatea electorală ar trebui să elaboreze și să pună la dispoziția participanților linii directoare care ar facilita înțelegerea procedurilor, ar face procesul mai previzibil și legitim. Printre aspectele ce trebuie precizate, potrivit observatorilor, se numără: înregistrarea participanților la referendum, situația alegătorilor care dețin concomitent și domiciliu și reședință în contextul referendumului, utilizarea certificatului pentru drept de vot.

Standarde internaționale

Următoarele convenții și standarde internaționale se referă la darea de mită:

• Convenția OCDE pentru darea de mită funcționarilor publici în tranzacțiile de afaceri internaționale  stabilește standarde cu caracter juridic obligatoriu pentru condamnarea dării de mită funcționarilor publici străini în cadrul tranzacțiilor de afaceri internaționale. Aceasta este prima și singura unealtă internațională anti-corupție focalizată pe „partea de ofertă” a procesului de dare de mită.
• Standardul internațional împotriva mitei 37001 prevede o serie de măsuri care ajută organizațiile să prevină, să detecteze și să combată darea de mită.
• Ghidul OCDE de bună practică a controalelor interne, eticii și conformității, care susține Convenția privind combaterea dării de mită.

Contextul domestic

Un raport de analiză a impactului Strategiei naționale de integritate și anticorupție 2017-2020 arată că volumul estimat de mită înregistrat pe parcursul anului 2019 este de 516 milioane de lei (319,4 milioane de la populație și 197,3 milioane de la unități economice). În 2017 același indicator a înregistrat 405 milioane de lei.

Același studiu demonstrează că frecvența generală a plăților neoficiale este relativ joasă. Conform sondajului, 7% din respondenți din rândurile populației și 4,7% din unitățile antreprenoriale au admis că pe parcursul anului 2019 au oferit plăți neoficiale. În medie, în 2019 reprezentanții populației generale au oferit mită de 5,4 ori pe an (în comparație cu 3,7 în 2017), în timp ce pentru unitățile antreprenoriale cifra este de 3,5 ori în 2019 (6,1 în 2017).

Aceleași date arată că suma maximă a mitei oferite a coborât și ea, în comparație cu anii precedenți: valoarea plăților neoficiale oscila în 2019 între 50 și 20 000 de lei moldovenești, atât în cazul populației în masă, cât și în ceea ce privește unitățile antreprenoriale. În 2017 aceste sume oscilau între 100 și 500 000 de lei în cazul unităților antreprenoriale și 50 și 8 000 de lei în cazul populației generale.

În general, același studiu demonstrează că populația a devenit, în masă, mai intolerantă față de corupție și consideră orice situație de corupție drept inacceptabilă, declarând că nu acceptă să dea mită, indiferent de situație și de beneficiile personale.

Schimbări pozitive se observă și în atitudinea populației față de raportarea unui caz de mită: circa 87% dintre respondenții sondajului au declarat că, întâlnind asemenea situații, ei foarte probabil/cu siguranță vor raporta actele de corupție la agențiile anticorupție pe diferite căi.

Legislație

Articolul 43 din Legea integrității nr.82/2017 stabilește răspunderea disciplinară, civilă, contravențională și penală pentru infracțiunile de corupție și cele conexe acestora, în conformitate cu Codul penal. În următoarele articole nr.44, 45 și 46 sunt enumerate toate actele de corupție, acte conexe corupției și faptele coruptibile. Agenții publici, inclusiv cei străini, persoanele fizice și entitățile corporative poartă răspundere, în conformitate cu prevederile Codului penal, pentru comiterea actelor de corupție. Legislația Republicii Moldova interzice, în prezent, printre altele, coruperea activă, darea de mită, coruperea alegătorilor, coruperea pasivă, luarea de mită, primirea unei remunerații ilicite pentru îndeplinirea lucrărilor legate de deservirea populației, traficul de influență, manipularea unui eveniment, pariurile aranjate, finanțarea ilegală a partidelor politice sau a campaniilor electorale, încălcarea modului de gestionare a mijloacelor financiare ale partidelor politice sau ale fondurilor electorale, delapidarea patrimoniului public, delapidarea mijloacelor din fondurile externe, utilizarea contrar destinației a mijloacelor din împrumuturile interne sau fondurile externe.

Actualmente, regulile legate de cadouri în cadrul administrației publice sunt stipulate în următoarele acte normative: Legea nr.25 din 22.02.2008 privind codul de conduită a funcționarului public, Legea integrității nr.82 din 25.05.2017 și Hotărârea Guvernului nr.116 din 26.02.2020 privind regimul juridic al cadourilor.

Pe lângă aceasta, Legea nr.325 din 2013 privind evaluarea integrității instituționale desemnează scopul reglator, principiile, mijloacele, metodele, procedurile și efectele juridice ale integrității instituționale în contextul entităților publice. Articolul 2 al acestei legi stipulează: ”Evaluarea integrității instituționale se realizează în scopul:

a) sporirii responsabilității conducătorilor entităților publice și organelor de autoadministrare pentru dezvoltarea, menținerea și consolidarea climatului de integritate profesională în cadrul entităților publice;

b) asigurării integrității profesionale a agenților publici, prevenirii și combaterii corupției în cadrul entităților publice;

c) identificării, evaluării și înlăturării riscurilor de corupție din cadrul entităților publice; d) creșterii numărului de denunțuri privind manifestările de corupție admise de către agenții publici”.

În Legea integrității nr. 82 din 25.05.2017, articolul 16, se stipulează regimul juridic al cadourilor, și anume faptul că conducătorilor entităților publice și agenților publici li se interzice să solicite sau să accepte cadouri (bunuri, servicii, favoruri, invitații sau orice alt avantaj). Solicitarea sau acceptarea cadourilor inadmisibile constituie acte de corupție în sensul legislației penale și al prevederilor capitolului VI din prezenta lege.

Pe lângă aceasta, Hotărârea Guvernului nr. 116 din 26.02.2020 privind regimul juridic al cadourilor stabilește în calitate de valoare totală admisă a cadourilor oferite din politețe sau cu prilejul acțiunilor de protocol suma maximă de 1000 de lei în decursul unui an calendaristic. Hotărârea Guvernului decretează și crearea unei Comisii de evidență și evaluare a cadourilor în cadrul tuturor entităților publice în care activează agenți publici în sensul articolului 3 din Legea integrității nr. 82/2017 (în continuare – beneficiar). Hotărârea Guvernului nr. 134/2013 se abrogă prin Hotărârea Guvernului nr. 116/2020.

Centrul Național Anticorupție a lansat aplicația reLAWed, care are drept scop oferirea posibilității persoanelor să se implice în procesul de perfecționare a cadrului legal, să ia atitudine, să identifice și să semnaleze actele normative deficiente, lacunare sau interpretabile, care la aplicare au generat sau pot genera acte de corupție, abuzuri sau alte ilegalități.

 

Standarde internaționale

• Recomandarea Comitetului Miniștrilor Consiliului Europei pe marginea Codurilor de conduită pentru funcționarii publici, precum și Codul european de conduită pentru aleșii locali și regionali reglementează condițiile generale considerate necesare pentru evitarea unor astfel de conflicte.

• Rezoluția și Recomandările privind conflictele de interes la nivel local și regional ale Congresului Consiliului Europei propun o serie de măsuri menite să aplaneze riscurile conflictelor de interese și să asigure identificarea timpurie a acestora.
• Ghidul OCDE pentru rezolvarea conflictului de interese în administrația publică identifică principii și standarde pentru elaborarea de politici.
• Rezoluția și Recomandările Congresului Consiliului Europei privind asigurarea transparenței achizițiilor publice la nivel local și regional și Reperele OCDE pentru sporirea integrității în achizițiile publice oferă îndrumare pentru sporirea transparenței și promovarea integrității în cadrul achizițiilor.

Conflictul de interese mai este reglementat în următoarele standarde și ghiduri internaționale:

• Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva corupției este singurul instrument universal anticorupție cu caracter juridic obligatoriu.
• Este susținută de prezentul Ghid tehnic la Convenție.
• Convenția penală a Consiliului Europei privind corupția (ETS No. 173) urmărește să coordoneze incriminarea prin lege a practicilor corupte și să îmbunătățească cooperarea internațională în judecarea infracțiunilor.
• Convenția civilă a Consiliului Europei asupra corupției (ETS No. 174) stabilește reguli internaționale comune pentru luarea de măsuri corective eficiente față de persoanele afectate de corupție.
• Convenția Uniunii Europene privind combaterea actelor de corupție care implică funcționari urmărește să lupte cu actele de ncorupție în care sunt implicați funcționarii UE sau ai statelor membre.
• Recomandările OCDE privind integritatea publică deplasează accentul de pe politicile de integritate ad hoc pe o abordare comportamentală dependentă de context și pornind de la riscuri, o atenție deosebită acordându-se dezvoltării unei culturi a integrității în întreaga societate.

Contextul domestic

Potrivit art.10 din Legea integrității nr.82  din  25.05.2017, climatul de integritate instituţională, printre altele, se cultivă și prin respectarea regimului juridic al conflictelor de interese.

Legea nr.133  din  17.06.2016 privind declararea averii şi a intereselor personale, în art.11, stabilește principiile generale de evitare a conflictelor de interese, pe care trebuie să le respecte subiecţii declarării, în procesul îndeplinirii atribuţiilor lor de serviciu:

• servirea interesului public cu imparţialitate şi obiectivitate;
• asigurarea transparenţei şi a controlului public al activităţii;
• responsabilitatea individuală şi exemplul personal.

Totodată, Legea integrității nr.82 din 25.05.2017 în art.14 prevede obligațiile agentului public și a conducătorului entităţii publice în legătură cu identificarea şi tratarea conflictelor de interese.

Controlul conflictelor de interese se efectuează de către Autoritatea Naţională de Integritate (ANI) în conformitate cu prevederile legislaţiei ce reglementează statutul ANI şi ale legislaţiei privind declararea şi controlul averii şi intereselor personale.

Printre evenimentele recente în reglementarea conflictului de interese se numără lansarea sistemului de declarații electronice de avere, care a fost inaugurat de Autoritatea Națională de Integritate și a devenit obligatoriu în ianuarie 2018, alături de un mecanism de declarare a averii funcționarilor publici și a declarațiilor de conflict de interese. În comparație cu anul 2017, în 2018 numărul de declarații a crescut de două ori, datorită sistemului de declarații on-line. Datorită sistemului de informații e-Integrity, au fost depuse 65 232 de declarații de avere și interese personale ale funcționarilor publici în anul 2021, dintre care 6 052de declarații erau repetate. Numărul subiecților declarării de avere și interese personale înregistrați în sistem a atins 57 028 în anul 2021.

Agenții publici trebuie să prezinte anual declarațiile lor electronice prin intermediul serviciului on-line care poate fi accesat pe site-ul oficial al Autorității Naționale de Integritate (ani.md), folosind semnătura electronică eliberată gratis de Centrul de Telecomunicații Speciale, în ordinea stabilită de guvern.

 

Legislație

Cadrul legal privind regimul juridic al conflictelor de interese cuprinde:

• Legea nr.133  din  17.06.2016 privind declararea averii şi a intereselor personale;
• Legea nr.132  din  17.06.2016 cu privire la Autoritatea Naţională de Integritate
• Legea integrității nr.82  din  25.05.2017

Potrivit Legii nr.133  din  17.06.2016 privind declararea averii şi a intereselor personale,  conflictul de interese  este situaţia în care subiectul declarării are un interes personal ce influenţează sau ar putea influenţa exercitarea imparţială şi obiectivă a obligaţiilor şi responsabilităţilor ce îi revin potrivit legii.

Legea nr.133  din  17.06.2016 privind declararea averii şi a intereselor personale, în art.13, enunță următoarele categorii de conflcite de interese:

• Potential - în acest caz subiectul declarării are obligația de a declara conflictual de interese potential, iar conducătorul ierarhic superior acordă consultanţă privind evitarea survenirii unui conflict real ca efect al celui potenţial
• Real - în cazul apariţiei unui conflict de interese real, subiectul declarării, pînă la adoptarea vreunei decizii pe caz, este obligat să informeze şeful sau organul ierarhic superior despre conflictual de interese real și să se abțină de la adoptarea vreunei decizii pe caz. Totodată, art.14 din Lege reglementează de o manieră exhaustivă modul de soluţionare a conflictului de interese real
• Consumat – în acest caz, conducătorul entității va informa Autoritatea Naţională de Integritate despre situaţiile în care persoanele ce activează în organizaţia publică pe care o conduce au admis conflicte de interese, în vederea sancţionării acestora

Cât privește efectul juridic al actelor emise, adoptate sau încheiate cu încălcarea dispoziţiilor privind conflictul de interese, Legea (art.15) stabilește că acestea sunt lovite de nulitate absolută, cu excepţia cazului în care anularea acestora ar aduce daune interesului public.

Nedeclararea și nesoluționarea conflictului de interese se sancționează contravențional (art. 313 din Codul contravenţional al Republicii Moldova, Legea nr.218  din  24.10.2008), iar exercitarea atribuţiilor în sectorul public în situaţie de conflict de interese se sancționează penal (art.326 din Codul penal al Republicii Moldova, nr.985 din 18.04.2002).

Standarde internaționale

Reprezentând un tip de corupție, delapidarea este reglementată în următoarele orientări și standarde internaționale:

• Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva corupției este singurul instrument universal anticorupție cu caracter juridic obligatoriu.
• Este susținută de acest Ghid tehnic la Convenție.
• Convenția penală a Consiliului Europei privind corupția (ETS No. 173) urmărește să coordoneze incriminarea prin lege a practicilor corupte și să îmbunătățească cooperarea internațională în judecarea infracțiunilor.
• Convenția civilă a Consiliului Europei asupra corupției (ETS No. 174) stabilește reguli internaționale comune pentru luarea de măsuri corective eficiente față de persoanele  afectate de corupție.
• Convenția Uniunii Europene privind combaterea actelor de corupție care implică funcționari urmărește să lupte cu actele de corupție în care sunt implicați funcționarii UE sau ai statelor membre.

Contextul domestic

În Republica Moldova s-au produs o serie de cazuri în care companii-fantomă au furat active din bugetul de stat, au săvârșit spălare de bani, au delapidat fonduri bugetare din achiziții publice, au sustras mijloace bugetare, deghizând acțiunile drept litigii, etc.

Raportul FMI din martie 2020 relevă lipsa de progres în recuperarea averilor achiziționate fraudulos în Moldova, în special în ceea ce privește făptașii implicați în ”furtul secolului”, când un miliard de dolari SUA a fost sustras din sistemul bancar al Republicii Moldova în 2012-2014. ”Nu s-a progresat semnificativ în recuperarea activelor furate în cadrul fraudei din 2014, când mai multe operațiuni de spălare a banilor au facilitat furtul a aproximativ 12% din PIB din băncile majore ale Moldovei”, consemnează raportul.

Cu referire la nivelul local, potrivit datelor Centrului Național Anticorupție pe domeniul prevenirii și combaterii corupției în administrația publică locală, pentru primele nouă luni ale anului 2018 au fost inițiate 60 de cauze penale. Dintre acestea, două cauze (3%) se referă la delapidarea averii străine și anume delapidarea mijloacelor financiare în procesul realizării lucrărilor de construcții și reparații.

Legislație

Codul penal al Republicii Moldova (Legea nr.985-XV din 18 aprilie 2002) stabilește în prezent dispozițiile și sancțiunile referitoare la delapidarea de fonduri.

Deturnarea proprietății străine (de exemplu, însușirea ilegală a activelor altei persoane) încredințate în administrarea unei persoane se pedepsește cu amendă de până la 850 de unități convenționale (acestea sunt folosite pentru a calcula penalitățile pentru crimele fiscale. Actualmente unitatea convențională constituie MDL 50) sau cu închisoare de până la trei ani; în ambele cazuri cu sau fără privarea de dreptul de a ocupa anumite funcții sau de a exercita anumite activități pe un termen de până la trei ani. Atunci când delapidarea se comite prin utilizarea unei poziții oficiale, conform articolului 191 (d), delapidarea se pedepsește cu amendă în mărime de la 850 la 1350 unități convenționale sau cu închisoare de la doi la șase ani, în ambele cazuri cu privarea de dreptul să dețină anumite funcții sau să desfășoare anumite activități de până la cinci ani.

Standarde internaționale

Reprezentând un tip de corupție, frauda este reglementată în următoarele orientări și standarde internaționale:

• Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva corupției este singurul instrument universal anticorupție cu caracter juridic obligatoriu.
• Este susținută de acest Ghid tehnic la Convenție.
• Convenția penală a Consiliului Europei privind corupția (ETS No. 173) urmărește să coordoneze incriminarea prin lege a practicilor corupte și să îmbunătățească cooperarea internațională în judecarea infracțiunilor.
• Convenția civilă a Consiliului Europei asupra corupției (ETS No. 174) stabilește reguli internaționale comune pentru luarea de măsuri corective eficiente față de persoanele  afectate de corupție.
• Convenția Uniunii Europene privind combaterea actelor de corupție care implică funcționari urmărește să lupte cu actele de corupție în care sunt implicați funcționarii UE sau ai statelor membre.

Contextul domestic

În ultimii ani Republica Moldova a fost puternic afectată de ”furtul secolului”. La sfârșitul anului 2014 Republica Moldova a suferit de pe urma unui caz masiv de corupție, ”frauda bancară de un miliard de dolari”. În scandal au fost implicate trei dintre băncile majore din Moldova – Banca de Economii, Banca Socială și Unibank, care la acel moment dețineau în jur de o treime din activele statului. În consecință, sistemul economic și bancar ar Republicii Moldova, inițial fragile, au fost puse într-un pericol masiv, iar țara a pierdut cel puțin un miliard de dolari SUA, în jur de 15% de PIB anual. Analiza și investigațiile efectuate de experți au descoperit că operațiunea fusese condusă într-un mod bine coordonat și structurat și a fost facilitată de anumite instituții financiare și politice de bază. Experții susțin că progresul în direcția recuperării activelor pierdute în urma fraudei bancare  este minim sau chiar inexistent. Nu există indicații că Republica Moldova ar fi solicitat ajutorul juridic al jurisdicțiilor străine pentru a demara procesul de recuperare a fondurilor din furtul miliardului.

Legislație

Codul penal al Republicii Moldova (Legea nr. 985-XV din 18 aprilie 2002) stabilește în prezent dispozițiile și sancțiunile privind frauda, prin capitolele VI și X.

Frauda se pedepsește cu o amendă în mărime de la 550 la 850 unități convenționale, cu muncă în folosul comunității de la 120 la 240 de ore sau cu închisoare de până la trei ani. Atunci când se comite prin utilizarea unei poziții oficiale, frauda se pedepsește cu amendă în mărime de la 850 la 1 350 de unități convenționale sau cu închisoare de la 2 la 6 ani, în ambele cazuri cu privarea dreptului de a ocupa anumite funcții sau de a practica anumite activități de până la 3 ani. Punctul 4 al aceluiași articol prevede că “acțiunile menționate la alin. (1) - (3), săvârșite în proporții deosebit de mari, se pedepsesc cu închisoare de la 7 la 10 ani cu privarea dreptului de a deține anumite funcții sau de a desfășura activități specifice de până la 5 ani”.

Standarde internaționale

Fiind un tip de corupție, nepotismul este reflectat în următoarele standarde și ghiduri:

• Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva corupției este singurul instrument universal anti-corupție cu caracter juridic obligatoriu.
• Este susținută de acest Ghid tehnic la Convenție.
• Convenția penală a Consiliului Europei privind corupția (ETS No. 173) urmărește să coordoneze incriminarea prin lege a practicilor corupte și să îmbunătățească cooperarea internațională în judecarea infracțiunilor.
• Convenția civilă a Consiliului Europei asupra corupției (ETS No. 174) stabilește reguli internaționale comune pentru luarea de măsuri corective eficiente față de persoanele afectate de corupție.
• Rezoluția și Recomandările Congresului Consiliului Europei privind combaterea nepotismului în cadrul autorităților locale și regionale stabilește standarde pentru bunele practici și prezintă strategii pentru prevenirea corupției în procedurile de recrutare pentru autoritățile locale și regionale din Europa.
• Convenția Uniunii Europene privind combaterea actelor de corupție care implică funcționari urmărește să lupte cu actele de corupție în care sunt implicați funcționarii UE sau ai statelor membre.

Contextul domestic

Clientelismul și nepotismul persistă în Republica Moldova an de an. Cel mai negativ efect al existenței constante a clientelismului și nepotismului în țară este corupția endemică.

Conform experților, cea mai prevalentă formă de corupție în Republica Moldova este favoritismul în achizițiile publice (83%), urmat de nepotism în numirea funcționarilor publici (48%) și conflictul de interese (48%). Experții consideră că cetățenii sunt, în masă, îngrijorați de prevalența favoritismului în achizițiile publice, ceea ce denotă o conștientizare sporită de către public a neregularităților în instituțiile de stat ale Republicii Moldova. Un raport al Transparency International menționează că ”nivelul de toleranță este foarte înalt. Populația consideră că corupția și nepotismul sunt înrădăcinate în cultura națională și nu pot fi reduse”. Același raport propune două măsuri importante, care ar putea ajuta țara să combată problema nepotismului:

• Elaborarea unui mecanism de declarare a veniturilor și averii pentru funcționarii publici de nivel înalt și rudele lor atât la momentul accesării funcției, cât și la plecarea din ea;
• Reducerea numărului de angajați în sectorul public și depolitizarea guvernării prin introducerea unui sistem obligatoriu de promovare profesională în baza performanței și competiției.

Legislație

Acordarea de sprijin de orice fel, preferinţe, privilegii sau crearea avantajelor unor persoane fizice sau juridice, în procesul de luare a deciziei, întreprinsă în exerciţiul funcţiei de către agentul public, atunci cînd aceste acţiuni se fac în folosul rudelor se numește nepotism. Legea integrității nr. 82 din 25 mai 2017 a introdus prin articolul 15 o politică privind Evitarea favoritismului. Prin urmare, în vederea asigurării servirii interesului public cu imparțialitate și obiectivitate, agenții publici sunt obligați să evite favoritismul în activitatea lor profesională.

Agentul public nu trebuie să admită favoritismul în activitatea sa profesională și ori de cîte ori situația care duce la favoritism îndeplinește elementele unui conflict de interese, acesta trebuie să își îndeplinească obligațiile în conformitate cu prevederile articolul 14 din aceeași lege. Șeful entității publice sau al entității publice superioare trebuie să nu admită cu bună știință practici de favoritism în activitatea profesională a agenților publici din entitatea pe care o conduce și să denunțe cazurile de favoritism la Centrul Național Anticorupție.

Legea privind declararea averii și a intereselor personale nr. 133 din 17.6.2016, precum și legislația ce ține de accesul la informație și alte acte normative preconizează publicarea datelor-cheie, inclusiv a informației privind înrolarea în serviciul public și conducerea organizațiilor publice, dându-le astfel cetățenilor posibilitatea de a monitoriza evenimentele și eventual de a semnala încălcările la Autoritatea Națională de Integritate.

Conform Studiului de Evaluare a Impactului Strategiei de Integritate Națională și Anticorupție 2017 condus de UNDP, angajarea și promovarea funcționarilor publici la serviciu se face deobicei pe bază de merit (conform 84% din funcționarii publici respondenți) și ca urmare a evaluării performanței angajatului (72%). În același timp, un funcționar public din cinci susține că favoritismul (”relații bune cu oameni utili”) și apartenența politică sunt adesea practicate. Nivelul de cunoaștere a situațiilor legale / ilegale cu privire la angajarea și promovarea agenților publici în baza meritului și a integrității profesionale este foarte scăzut. Astfel, doar 7% dintre funcționarii publici au oferit răspunsuri corecte la toate situațiile posibile de corupție în procesul de angajare și promovare a funcționarilor publici pe baza meritului și integrității profesionale.

Standarde internaționale

Republica Moldova a ratificat următoarele tratate și se angajează să respecte următoarele tratate și instrumente legale:

• Convenția internațională a ONU cu privire la drepturile civile și politice (articolele 19, 21, 22 și 25), cu adăugirile din paragraful 25 al Comentariului general nr.25 al Comitetului Drepturilor Omului.

• Convenția Europeană a Drepturilor Omului (ETS nr. 5), în special articolele 10 și 11, precum și articolul 3 al Protocolului nr. 1 al Convenției (ETS nr. 9).
• Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției,  în special articolele 7, 17 și 19.
• Convenția penală a Consiliului Europei privind corupția (ETS nr. 173).
• Convenția civilă a Consiliului Europei privind corupția (ETS nr. 174).

Utilizarea necorespunzătoare a resurselor administrative în cadrul proceselor electorale este reflectată în următoarele standarde și ghiduri internaționale:

• Orientările comune ale Comisiei de la Veneția și OSCE/ODIHR pentru prevenirea și combaterea utilizării neadecvate a resurselor administrative pe durata proceselor electorale enumeră o serie de măsuri și legi care urmează a fi adoptate în acest sens.
• Raportul Comisiei de la Veneția asupra utilizării neadecvate a resurselor administrative pe durata proceselor electorale.
• Rezoluția Congresului Consiliului Europei privind utilizarea neadecvată a resurselor administrative pe durata proceselor electorale: rolul aleșilor locali și regionali și al funcționarilor publici, precum și Memorandumul explicativ al acesteia.
• Rezoluția Congresului Consiliului Europei privind prevenirea corupției și promovarea eticii publice la nivel local și regional și Memorandumul explicativ.
• Reperele Congresului Consiliului Europei privind respectarea standardelor internaționale și a bunelor practice pentru prevenirea utilizării neadecvate a resurselor administrative pe durata proceselor electorale la nivel local și regional.
• Publicația Congresului Consiliului Europei Resursele administrative și alegerile libere și corecte oferă exemple din practică și sugestii utile.

Contextul domestic

În anul 2017 modificările la Codul electoral al Republicii Moldova au schimbat sistemul electoral al țării din proporțional în mixt. Conform noului sistem, 50 de deputați sunt aleși în baza reprezentării proporționale într-o singură circumscripție națională în baza listelor de partid închise, iar ceilalți 51 în circumscripții uninominale cu vot majoritar. Pentru a câștiga fotolii de deputat în circumscripția națională, partidul urmează să acumuleze cel puțin 6% din voturile valide, iar un bloc electoral – 8%. ODIHR și Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția) au recomandat în repetate rânduri coborârea pragului minimal.

Raportul Social Impact asupra responsabilizării în Republica Moldova, finanțat de USAID și publicat în februarie 2020, declară că ”alegătorii din Republica Moldova nu au multă încredere în faptul că partidele politice le reprezintă interesele”. Conform Barometrului Opiniei Publice, în anul 2019 peste 50% din cetățenii Moldovei considerau că niciun partid politic sau organizație civică nu se reprezentau interesele; doar 49% au declarat că au votat la alegerile parlamentare din 2019.

Cele mai recente alegeri locale au avut loc în Republica Moldova în octombrie 2019. Conform unui raport Promo-LEX, în cadrul scrutinului local general din 20 octombrie 2019 urmau a fi suplinite 898 de funcții elective de primar și 11 580 de locuri în consilii ale UAT de nivelul I și II. Termenul de ocupare a funcțiilor de ales local este patru ani.

În general, perioada preelectorală s-a desfășurat preponderent pe un fundal ideatic caracterizat prin subiecte privind oligarhizarea/capturarea statului sau administrarea eficientă a UAT, și nu prin teme geopolitice, vectorul pro-Rusia sau pro-UE, ca în scrutinul local precedent. 

În contextul alegerilor locale generale și al alegerilor parlamentare noi s-a atras atenția  asupra  mai  multor  aspecte  ce țin de utilizarea resurselor administrative – de exemplu, utilizarea bunurilor publice și/sau a funcției publice în scop de  promovare  electorală.  La  această  categorie  au  fost raportate  cel  puțin  opt  cazuri,  dintre  care  în  trei cazuri a fost vizat Blocul electoral ACUM, în două cazuri – PSRM, în două cazuri – PDM și într-un caz – PCRM. Întrunirile electorale organizate în cadrul instituțiilor de stat și cu angajații acestor instituții, în timpul programului de lucru al acestora, rămân a fi o practică insistent utilizată de concurenți. În perioada electorală au fost raportate cel puțin 152 de întruniri de acest fel.

În raportul său din octombrie 2019 misiunea observatorilor internaționali ENEMO își exprimă îngrijorarea cu privire la acuzațiile de utilizare necorespunzătoare a resurselor administrative, și anume implicarea funcționarilor primăriilor și a candidaților independenți, care utilizează funcțiile lor oficiale pentru a influența campania electorală, precum și utilizarea primăriei și a resurselor ei la agitație.

Legislație

Conform unui raport Promo-LEX, legislația Republicii Moldova privind utilizarea resurselor administrative în perioada electorală și în special privind agitația electorală este deficientă. Deși cadrul legal a fost supus unor modificări, problema reglementării explicite și depline a utilizării resurselor administrative rămâne nesoluționată.

Articolul 52 (7) al Codului electoral stipulează:  ”Candidații nu pot folosi mijloacele și bunurile publice (resursele administrative) în campaniile electorale, iar autoritățile/instituțiile publice și cele asimilate acestora nu pot transmite/acorda concurenților electorali bunuri publice sau alte favoruri decât pe bază de contract, în condiții de egalitate pentru toți concurenții electorali”.

Conform articolului 22 (2), Atribuțiile generale ale Comisiei Electorale Centrale, Comisia Electorală Centrală are dreptul de a accesa informațiile deținute de autoritățile publice de toate nivelurile, inclusiv datele cu caracter personal, cu respectarea legislației privind protecția datelor cu caracter personal.

Codul penal^[iii] al Republicii Moldova conține două articole relevante în acest sens. Articolul 181-1, Coruperea alegătorilor, stipulează că aceasta se pedepsește cu amendă în mărime de la 550 la 850 unități convenționale sau cu închisoare de la un an la cinci ani. Articolul 181-2, Finanțarea ilegală a partidelor politice sau a campaniilor electorale, încălcarea modului de gestionare a mijloacelor financiare ale partidelor politice sau ale fondurilor electorale, enumeră penalitățile aplicate pentru falsificarea rapoartelor privind gestiunea financiară a partidelor politice și/sau a rapoartelor privind finanțarea campaniilor electorale în intenția de a substitui sau a ascunde identitatea donatorilor.

În opinia experților, cadrul juridic ar trebui să asigure o jurisdicție clară în cazul plângerilor electorale legate de utilizarea neadecvată a resurselor administrative atât de către candidați, cât și de persoane terțe. Un mecanism de control eficient va preveni potențialele încălcări.

Standarde internaționale

Fiind o formă a corupției, extorcarea este reflectată în următoarele standarde și ghiduri internaționale:

• Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva corupției este singurul instrument universal anticorupție cu caracter juridic obligatoriu.
• Este susținută de acest Ghid tehnic la Convenție.
• Convenția penală a Consiliului Europei privind corupția (ETS No. 173) urmărește să coordoneze incriminarea prin lege a practicilor corupte și să îmbunătățească cooperarea internațională în judecarea infracțiunilor.
• Convenția civilă a Consiliului Europei asupra corupției (ETS No. 174)  stabilește reguli internaționale comune pentru luarea de măsuri corective eficiente față de persoanele afectate de corupție.
• Convenția Uniunii Europene privind combaterea actelor de corupție care implică funcționari urmărește să lupte cu actele de corupție în care sunt implicați funcționarii UE sau ai statelor membre.

Contextul domestic

În cadrul Studiului de evaluare a impactului Strategiei naționale de integritate și anticorupție (UNDP, 2019) participanților li s-a propus să răspundă dacă, pe parcursul ultimilor 12 luni, au întâmpinat vreun caz de corupție din partea agenților publici. Numărul de respondenți, indivizi și întreprinderi, care au întâlnit vreun caz de corupție în această perioadă nu depășește 6%. Extorcarea de fonduri (obținerea mijloacelor bănești prin forță) a fost numită drept act de corupție observat de 2% din respondenții din populația generală și 1% din întreprinderi. Se poate vedea că asemenea cazuri nu sunt numeroase, iar în comparație cu studiul precedent se notează o descreștere în procentul de răspunsuri afirmative la toate opțiunile (Delapidare și fraudă, Utilizarea timpului de serviciu în scopuri personale, Solicitarea de favoruri în orice formă, Favoritism, mită, abuz de putere, trafic de influență).

Conform Centrului Național Anticorupție, pe parcursul anului 2018 au fost semnalate 700 de cazuri de corupție, 42 dintre care au fost comise de primar, iar comunitățile cele mai afectate de corupție au fost Chișinău, Bălți, UTA Găgăuzia, Cahul, Criuleni și Soroca.

Legislație

Următoarele articole din Codul penal al Republicii Moldova conturează cadrul juridic al acestei probleme: articolul 324, Corupere pasivă (1); articolul 325, Coruperea activă (1); articolul 326, Traficul de influență (1); articolul 327, Abuzul de putere sau abuzul de serviciu (1); și articolul 328, Excesul de putere sau depășirea atribuțiilor de serviciu (1).

Standarde internaționale

Reprezentând un tip de corupție, clientelismul este reglementat în următoarele documente și standarde internaționale:

• Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva corupției este singurul instrument universal anticorupție cu caracter juridic obligatoriu.
• Este susținută de acest Ghid tehnic la Convenție.
• Convenția penală a Consiliului Europei privind corupția (ETS No. 173) urmărește să coordoneze incriminarea prin lege a practicilor corupte și să îmbunătățească cooperarea internațională în judecarea infracțiunilor.
• Convenția civilă a Consiliului Europei asupra corupției (ETS No. 174) stabilește reguli internaționale comune pentru luarea de măsuri corective eficiente față de persoanele afectate de corupție.
• Rezoluția și Recomandările Congresului Consiliului Europei privind combaterea nepotismului în cadrul autorităților locale și regionale stabilește standarde pentru bunele practici și prezintă strategii pentru prevenirea corupției în procedurile de recrutare pentru autoritățile locale și regionale din Europa.
• Convenția Uniunii Europene privind combaterea actelor de corupție care implică funcționari urmărește să lupte cu actele de corupție în care sunt implicați funcționarii UE sau ai statelor membre.

Contextul domestic

Relațiile de clientelism în Republica Moldova provin cel mai frecvent din afilierea de partid. Un raport din 2018 privind organizarea partidelor și clientelismul în statele în proces de tranziție arată că, dintre cele trei țări investigate (Georgia, Republica Moldova și Ucraina), partidele din Republica Moldova par a fi cele mai pătrunse de clientelism. Partidul Democrat din Moldova a fost numit drept cel mai clientelist partid din cele 15 reflectate în studiu. Specifică pentru Moldova este și interdependența dintre acoperirea teritorială a partidului și clientelismul din sânul său. Același studiu notează că, dacă mijloacele publice de finanțare sunt o sursă a clientelismului, atunci trebuie stabilite mecanisme de control asupra cantității de resurse financiare  alocate partidelor și a modului în care le întrebuințează partidele. Ca și în Ucraina și Georgia, reflectate în același studiu, în Republica Moldova lipsește practica de examinare a finanțării publice direcționate spre partide politice, ceea ce ar putea constitui una din cauzele înfloririi clientelismului.

Astăzi, clientelismul prezintă un risc deosebit în următoarele situații:

• Sistemul electoral mixt, votat de parlament la 20 iulie 2017. Noul sistem de votare prevede ca 50 de deputați să fie aleși pe listele de partid proporționale, în timp ce alți 51 vor fi aleși în circumscripții electorale uninominale (numai candidatul care câștigă cel mai mare număr de voturi într-o circumscripție uninominală va ajunge în parlament). Analiștii politici și societatea civilă au afirmat intens că votul uninominal ar încuraja clientelismul, nepotismul și alocarea resurselor locale pe baza clientelismului.
• Loialitatea/clientelismul politic determină selecția funcționarilor publici la nivelurile superioare de guvernare.
• Afilierea politică și migrarea de la un partid la altul a aleșilor locali pentru a spori șansele localității respective de a obține mai multă finanțare din partea diferitelor fonduri naționale de investiții. Noua lege privind finanțele publice locale, implementată începând cu anul 2015, a redus considerabil criteriile politice în distribuția fondurilor de investiții de la nivel național la cel municipal. Înainte de 2015, deputații propuneau, de regulă, amendamente la legea anuală a bugetului de stat astfel încât localitățile care le erau politic prietenoase să obțină mai multe resurse publice, iar opoziția – mai puține. Un alt motiv puternic pentru clientelism și migrația politică a primarilor este protecționismul pentru a evita presiunea selectivă asupra reprezentanților partidelor de opoziție; investigațiile penale au început de nenumărate ori fără dovezi solide. Raportul dintre primari din partidele de opoziție împotriva cărora au fost inițiate anchete penale, în comparație cu cele din partidele aflate la guvernare, este elocvent.

Legislație

Unul dintre cele mai semnificative exemple de clientelism în Republica Moldova este legat de procedurile de alocare a resurselor publice din  fonduri naționale de investiții către fiecare dintre administrațiile locale de nivelul întâi. Resursele publice sunt folosite ca momeală pentru a asigura loialitatea candidaților independenți față de majoritatea politică.

Sunt cunoscute cazuri în care primarii din alte partide politice sunt obligați să se alăture partidului de guvernământ, dacă vor să beneficieze de investiții de capital. În prezent, există eforturi în vederea soluționării problemelor menționate mai sus prin Legea nr. 68 din 5 aprilie 2012 privind aprobarea Strategiei naționale de descentralizare și a Planului de acțiuni privind implementarea Strategiei naționale de descentralizare pentru anii 2012-2018.

Având în vedere că clientelismul este considerat o tendință dominantă în ceea ce privește alocarea fondurilor către autoritățile publice locale – în special investițiile de capital – este important ca următoarele principii de bază, prezentate în Ghidul Băncii Mondiale privind investițiile de capital pentru administrațiile locale, să fie menționate de autoritățile locale  în negocierile cu autoritățile administrației publice centrale și la elaborarea bugetelor locale:

• Conducerea locală nu își cheltuie resursele limitate pe investiții ”frivole” în proiecte care nu ar trebui să țină de competența sa (de exemplu, afaceri imobiliare speculative).
• Toate necesitățile sunt comparate în mod obiectiv.
• Se exercită o politică fiscală prudentă pe termen lung.
• Sunt luate în considerare soluții inovative la nivelul proiectului.
• Cetățenii au canale eficiente prin care să-și exprime preferințele.

Standarde internaționale

Reprezentând un tip de corupție, patronajul  este reglementat în următoarele documente și standarde internaționale:

• Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva corupției este singurul instrument universal anti-corupție cu caracter juridic obligatoriu.
• Este susținută de acest Ghid tehnic la Convenție.
• Convenția penală a Consiliului Europei privind corupția (ETS No. 173) urmărește să coordoneze incriminarea prin lege a practicilor corupte și să îmbunătățească cooperarea internațională în judecarea infracțiunilor.
• Convenția civilă a Consiliului Europei asupra corupției (ETS No. 174) stabilește reguli internaționale comune pentru luarea de măsuri corective eficiente față de persoanele afectate de corupție.
• Rezoluția și Recomandările Congresului Consiliului Europei privind combaterea nepotismului în cadrul autorităților locale și regionale stabilește standarde pentru bunele practici și prezintă strategii pentru prevenirea corupției în procedurile de recrutare pentru autoritățile locale și regionale din Europa.
• Convenția Uniunii Europene privind combaterea actelor de corupție care implică funcționari urmărește să lupte cu actele de corupție în care sunt implicați funcționarii UE sau ai statelor membre.

De vreme ce utilizarea necorespunzătoare a resurselor administrative în cursul proceselor electorale reprezintă manifestarea cea mai răspândită a patronajului ca formă de corupție, sunt relevante următoarele standarde internaționale:

• Rezoluția Congresului Consiliului Europei privind utilizarea neadecvată a resurselor administrative pe durata proceselor electorale: rolul aleșilor locali și regionali și al funcționarilor publici prezintă standardele internaționale și exemple de bune practici pentru combaterea utilizării neadecvate a resurselor administrative.
• Orientările Comune ale Comisiei de la Veneția și OSCE/ODIHR pentru Prevenirea și combaterea utilizării neadecvate a resurselor administrative pe durata proceselor electorale sunt menite să ajute factorii de decizie să adopte legi și să inițieze măsuri concrete pentru prevenirea utilizării neadecvate a resurselor administrative.

Contextul domestic

Reporterii de la anticoruptie.md au semnalat că anul 2018 a fost marcat de mai multe numiri și promovări controversate în funcții înalte din cadrul unor importante instituții în stat. Unele dintre acestea au ridicat semne de întrebare despre criteriile care au stat la baza lor. Experții au calificat numirile respective drept decizii politice și au explicat că guvernarea nu a făcut decât să își rotească persoanele de încredere dintr-o funcție în alta.

În cadrul Studiului de evaluare a impactului strategiei naționale de integritate și anticorupție – Republica Moldova 2019 au fost măsurate percepțiile agenților publici despre măsurile necesare de întreprins pentru înlătura situațiile de favoritism în sectorul public. Dintre cei chestionați 62% (69% în 2017) au opinat că ar trebui anunțat conducătorul ierarhic superior, 37% (41% în 2017) au considerat că ar trebui denunțate cazurile de favoritism la Centrul National de Anticorupție, iar câte 32% în ambele sondaje pledează pentru denunțarea la Autoritatea Națională de Integritate. Rezultatele studiului arată că majoritatea agenților publici declară că cerințele integrității instituționale sunt respectate în instituțiile unde activează ei înșiși.

Principalele cauze ale nedeclarării conflictelor de interese de către agenții publici sunt necunoașterea procedurii (47% în 2019, 54% în 2017) și obținerea de beneficii personale (financiare, materiale sau de altă natură) (33% în 2019, 42% în 2017).

Agenții publici au  un  nivel  de cunoaștere înalt privind situațiile legale/ilegale  referitor  la  respectarea regimului conflictelor de interese și neadmitere a favoritismului: circa 87% (77% în 2017) din agenți publici au oferit răspunsuri corecte la toate situațiile posibile de corupție în procesul de respectare a regimului conflictelor de interese și neadmitere a favoritismului.

Legislație

Legea integrității nr. 82 din 2017 oferă o definiție a noțiunii de favoritism: ”sprijin acordat în exercițiul funcţiunii de către agentul public persoanelor fizice sau juridice la soluționarea problemelor acestora, indiferent de motive, care nu este prevăzut de actele normative și care nu întrunește elementele unui conflict de interese sau elementele unei infracțiuni”.

Articolul 15, Neadmiterea favoritismului, stipulează:

(1) În vederea asigurării servirii interesului public cu imparțialitate și obiectivitate, practicile de favoritism în cadrul entităților publice sunt inadmisibile.

(2) Agentul public are obligația să nu admită favoritism în activitatea sa profesională.

(3) Conducătorul entității publice este obligat:

a) să nu admită cu bună știință practici de favoritism în activitatea profesională a agenților publici din entitatea pe care o conduce;

b) să denunțe cazurile de favoritism la Centrul Național Anticorupție.