Implicarea civică

Republica Moldova, în calitate de membru al Parteneriatului pentru o Guvernare Deschisă (din 2012), folosește termenul de "elaborare a politicilor deschise/co-creare" în raport cu agenda Guvernării Deschise și co-crearea Planurilor Naționale de Acțiuni. Această agendă aduce o cultură totalmente nouă pentru contextul nostru – o cultură a deschiderii Guvernului (atât la nivel central, cât și la cel local).

Procesul de co-creare merge mult mai în profunzime decât transparența și consultările publice: acesta aduce cu sine instrumentele adecvate, abordările-cheie și tehnicile necesare pentru a interacționa și a auzi vocea unui grup divers de cetățeni indiferent de vârstă, statut social, religie etc.

În perioada 2012 – 2020 în Republica Moldova au fost elaborate și implementate patru Planuri de acțiuni pentru Partneriatul pentru o Guvernare Deschisă (Open Government Partnership). Potrivit rapoartelor Cancelariei de Stat, nivelul de realizare a planurilor a fost destul de modest. De exemplu, 40% din totalul acțiunilor planificate în Planul de Acțiuni pentru o Guvernare Deschisă 2012-2013 au fost realizate, respectiv 54,5% pentru acțiunile planificate în Planul pentru 2016-2018, și 45% pentru anii 2019-2020. Printre motivele nerealizării acțiunilor au fost invocate: insuficiența mijloacelor financiare, în special pentru crearea sistemelor informaționale și modernizarea serviciilor publice, capacitățile limitate de personal, implicarea insuficientă a unor instituții în implementarea planurilor de acțiuni.

În 2021 Cancelaria de Stat a elaborat Conceptul pentru elaborarea Programului pentru o guvernare deschisă pe anii 2021-2024 și a Planului de acțiuni pentru implementarea acestuia pe anii 2021-2022. În document, pornind de la concluziile rapoartelor de auto-evaluare și evaluare alternativă, au fost delimitate câteva domenii prioritare pentru următorii ani: date deschise, contractare deschisă, integritate și anticorupție, bugete deschise, modernizarea serviciilor publice, și transparența cheltuielilor și achizițiilor în domeniul sănătății.

Legea privind transparența din 2008 a fost ulterior supusă modificării. Ca urmare, ea a fost completată printr-o Hotărâre a Guvernului cu privire la mecanismul de consultare publică cu societatea civilă în procesul decizional începând cu 8 august 2016. Se stabilește și cadrul de consultare, se descriu pas cu pas sarcinile, rolurile și responsabilitățile autorităților, inclusiv termenii-limită, metodele de consultare și transparența în adoptarea deciziilor. De asemenea, administrațiilor publice locale li se recomandă să își actualizeze procedurile interne legate de transparența procesului deciziona. Articolul 16/1 din Legea privind transparența în procesul decizional menționează că pentru încălcarea legii respective persoanele vinovate poartă răspundere disciplinară și administrativă.

Anumite angajamente concrete, menite să asigure participarea la procesul luării de decizii în cadrul întocmirii proiectelor de legi și documente de politici și a adoptării acestora, făceau parte din Planul Național de Acțiuni privind Guvernarea Deschisă 2016-2018, alături de angajamentul de a promova sistemul e-Legislație ca un nou mecanism de consultări publice menit să implice cetățenii mai activ în proiectarea actelor normative. Însă pentru moment implementarea acestui angajament se arată a fi limitată. Se recomandă ca angajamentul să fie inclus în toate planurile de acțiune viitoare până când va fi realmente implementat.

Nu există ghiduri specifice de punere în aplicare a legii menționate mai sus. Cu toate acestea, în 2014, ca parte a Planului Național de Acțiune privind Guvernarea Deschisă pentru 2014, unul dintre angajamentele-cheie a ținut de elaborarea unui ghid privind implicarea cetățenilor (bazat în întregime pe Legea privind transparența în procesul decizional din 2008). Acesta a fost un angajament co-asumat de societatea civilă împreună cu Guvernul, iar ghidul este în prezent disponibil ca un site Google, ceea ce îi permite să fie actualizat în orice moment.

Republica Moldova a participat la cel mai recent Sondaj al Bugetului Deschis (SBD) din 2019. Sondajul Bugetului Deschis (Open Budget Survey) este unicul instrument de cercetare din lume – independent, comparativ și bazat pe fapte – care evaluează accesul publicului la informații ce țin de bugetul național.

O componentă a SBD măsoară accesul publicului la informații asupra modului în care autoritățile centrale colectează și utilizează resursele publice, acordându-i fiecărui stat un punctaj pe scara de la 0 la 100. Republica Moldova are un scor de transparență de 57 de puncte (din 100). Principalele recomandări țin de sporirea transparenței bugetului prin elaborarea și publicarea on-line, în timp util, a revizuirii de la mijloc de an.

OBS evaluează și oportunitățile oficiale oferite publicului pentru o participare semnificativă la diferite etape ale procesului bugetar și acordă fiecărui stat un punctaj pe scara de la 0 la 100. Republica Moldova are un scor de participare a publicului de 4 puncte (din 100).

Ministerul Finanțelor al Republicii Moldova a stabilit un proces de consultări publice pe parcursul elaborării bugetului, însă, pentru a consolida în continuare participarea publicului la procesul bugetar, Ministerul Finanțelor ar trebui să dea prioritate următoarelor acțiuni:

• Pilotarea mecanismelor de monitorizare a executării bugetului;
• Pilotarea unor mecanisme, la etapa de elaborare a bugetului, care să implice orice organizație de societate civilă sau membri ai publicului care doresc să participe;
• Implicarea activă a comunităților vulnerabile sau subreprezentate, în mod direct sau prin intermediul organizațiilor de societate civilă care le reprezintă.

În același timp, Parlamentul Moldovei ar trebui să se ocupe prioritar de următoarele acțiuni: să le permită membrilor publicului sau organizațiilor de societate civilă să facă declarații în timpul ședințelor de examinare a propunerii de buget înainte de aprobarea acestuia și să le permită membrilor publicului sau organizațiilor de societate civilă să facă declarații în timpul ședințelor de examinare a Raportului de audit.

În anul 2011, Guvernul Republicii Moldova a oferit publicului milioane de rânduri de date privind cheltuielile publice, însă informațiile au rămas inaccesibile pentru majoritatea cetățenilor, deoarece aceștia nu erau pregătiți să interpreteze astfel de cantități de date. Datele brute sunt folosite în cea mai mare parte de către experți și responsabilii de politici publice în cercetările lor, în timp ce majoritatea cetățenilor adesea nu vede beneficiile directe ale datelor și modul în care acestea îi afectează viața de zi cu zi. Bugetarea participativă a început să fie aplicată mai activ în ultimii ani drept un mecanism de implicare a cetățenilor, transparență și responsabilizare, în special cu sprijinul proiectelor finanțate de donatori. Există numeroase dovezi că tot mai multe comunități din întreaga țară o aplică în regim-pilot.

De exemplu, prin proiectul „Școala mea”, implementat de Expert-Group, între 2013 și 2018, 100 de școli implicate în proiect și-au publicat datele bugetare detaliate și le-au pus la dispoziția elevilor, părinților, profesorilor și tuturor celor interesați.

Even though there are no specific regulatory frameworks in place which would regiment the implementation of participatory budgeting in the Republic of Moldova, it fits within the existing framework and does not require additional legal adjustments.

More specifically, Law No. 436 of 28 December 2006 on Local Public Administration stipulates that citizens should be consulted: (1) about issues of primary importance for the community (it can be done through a referendum), (2) about the local/specific issues that preoccupy most of the population (through consultations, public hearings, and discussions/debates, under the existent legal framework), (3) on the decisions of the local councils. Article 43 (v) of the same law stipulates that public consultations will be organised for draft decisions of local interest that can have an economic, environmental or social impact, as well as on other problems of importance to the local population.

At the local level, several public authorities approved their own regulatory framework for participatory budgeting. In 2017 at the initiative of several activists, the Chișinău City Hall approved a regulation on the civil budget in the municipality, and in August 2020 a revised version  was approved. It establishes a general and procedural framework for the submission, evaluation, selection, implementation and monitoring of projects of public interest, initiated by citizens and financed from the municipal budget through the civil budget of Chișinău. Later, in December 2020 the Leova City Hall also approved regulation regarding participatory budgeting.

O metodologie de bugetare participativă a fost dezvoltată în 2020 de către IDIS Viitorul. Aceasta oferă îndrumări practice cu privire la modul de pregătire a bugetului participativ, la modul de realizare a acestuia și ce să urmăriți atunci când implementați inițiativele votate.

Deși nu există multe ghiduri specifice privind bugetarea participativă, se recunoaște că calitatea vieții și confortul cetățenilor de rând depind de calitatea proceselor de bugetare (planificare, consultări publice, implementare, monitorizare și evaluare), și la nivel central, și la cel local. Având în vedere importanța documentului bugetar local, dezvoltarea, pregătirea și executarea sa ar trebui să se facă asigurându-se transparență maximă.

Toate autoritățile publice locale  trebuie să pună la dispoziția publicului proiectul de buget pentru consultare, prin publicarea pe pagina web a autorității publice, publicarea pe alte platforme locale, organizarea unor prezentări și dezbateri locale. Un alt aspect important este ca autoritățile locale să publice bugetul actualizat și să indice feedbackul primit în timpul consultărilor. Aceasta va genera mai multă încredere și mai multă implicare a populației pe termen lung. La fel, este important să se publice rapoarte privind execuția bugetelor și rapoarte de progres.

Încrederea cetățenilor în administrație este unul dintre aspectele fundamentale ale democrației. Aceasta depinde de experiențele personale legate de corectitudinea administrării, dar și de oportunitățile de a participa și de a influența procesele de luare a deciziilor. Calitatea angajamentului cetățenilor depinde în mare măsură de calitatea administrației publice și de capacitatea funcționarilor publici de a comunica în mod constructiv cu cetățenii (de exemplu, privind reformele de politici publice, inovațiile în anumite sectoare, strategiile etc.). Pilonii-cheie ai acestei noi paradigme sunt centrarea pe cetățean, deschiderea, transparența și colaborarea, acționând ca un factor de inovare și tehnologie și răspunzând în fața cetățenilor. Procesele de consultare a cetățenilor trebuie să respecte atât legislația națională care se ocupă de această problemă, cât și practicile recomandate la nivel internațional.

Platforma www.particip.gov.md a fost dezvoltată pentru a spori eficiența participanților în procesul de elaborare și consultare publică a actelor normative și pentru a oferi un mecanism de monitorizare și administrare în timp real a proceselor de consultare. Pe această platformă autoritățile publică actele normative pentru consultări publice.

În raportul elaborat efectuat de IDIS Viitorul în 2019 privind transparența administrației publice locale din Republica Moldova se constată că 41% din raioane și 58% din orașele și satele monitorizate nu au organizat consultări publice în anul 2019, iar în cazul organizării unor consultări, rezultatele nu sunt aduse la cunoștința publicului.

În conformitate cu articolul 3 (4) din Legea privind transparența în procesul decizional, autoritățile publice vor consulta cetățenii, asociațiile și părțile interesate cu privire la proiectele de acte legislative și administrative. Legea este aplicabilă atât autorităților centrale, cât și autorităților locale, inclusiv autorităților administrației publice locale: consiliilor locale (de la sat, comună, oraș, municipiu, raion), primarilor de sate (comune), orașe (municipii), președinților raioanelor, serviciilor publice și instituțiilor de importanță locală.

Hotărârea Guvernului nr. 188 din 3 aprilie 2012 privind paginile oficiale ale autorităților administrației publice cere o creștere a nivelului de transparență al autorităților publice și accesul la informațiile publice prin intermediul site-urilor oficiale, stabilind cerințe minime obligatorii pentru site-urile oficiale ale autorităților publice. Mai mult, paginile web ale ministerelor trebuie să aibă o pagină dedicată transparenței decizionale, în care proiectele de legi vor fi publicate pentru consultare. Există un termen-limită de 10-15 zile pentru comentarii cu privire la proiectul de lege, de la data publicării.

La nivel local, Legea nr. 436 privind administrația publică locală reglementează transparența în luarea deciziilor (articolul 8). Legea nr. 100 privind actele normative prevede că autoritățile publice trebuie să se consulte cu autoritățile și agențiile interesate și reprezentanții societății civile cu privire la proiectele de legi, iar toate proiectele de legi și hotărâri ale Guvernului sunt supuse, în mod obligatoriu, unei expertize anticorupție de către Centrul Național Anticorupție.

Articolul 20 al Legii integrității (2017) stipulează cerințele față de asigurarea transparenței în procesul deciziona. Regulile referitoare la procedurile de asigurare a transparenței în procesul decizional al entității publice și derogările de la aceste reguli sunt prevăzute în Regulamentul de procedură al Parlamentului, Legea nr. 239/2008 privind transparența în procesul decizional, și în actele normative ale guvernului.

Deși unele agenții guvernamentale oferă orientări online privind transparența în procesul de luare a deciziilor sau elaborează reguli interne privind asigurarea transparenței în procesul de luare a deciziilor, nu există un manual guvernamental care să descrie procesul participativ în revizuirea proiectelor de legi și politici.

În conformitate cu aceasta, unul dintre angajamentele Planului național de acțiune privind guvernarea deschisă pentru 2014 fost elaborarea unui ghid privind transparența în procesul decizional (disponibil în română și engleză), bazat pe Legea privind transparența în procesul decizional (2008). Din motiv că nu există un singur model care să se potrivească cel mai bine atunci când este abordat subiectul implicării cetățenilor, acest ghid, de asemenea, servește drept instrument concis și practic de referință pentru implementarea cu succes a implicării cetățenilor de către autoritățile publice. Ghidul prezintă nouă etape ale pregătirii procesului decizional, principiile directoare pentru fiecare etapă și ce înseamnă ele în practică.

Articolul 52, Dreptul de petiționare din Constituția Republicii Moldova prevede că: ”(1) Cetățenii au dreptul să se adreseze autorităților publice prin petiții formulate numai în numele semnatarilor. (2) Organizațiile legal constituite au dreptul să adreseze petiții exclusiv în numele colectivelor pe care le reprezintă”.

În ultimii ani, cetățenii Republicii Moldova au început să utilizeze acest drept mult mai frecvent. Numărul de petiții primite de Cancelaria de Stat în 2018 a fost de 4047, dintre care 598 au fost prezentate în formă electronică: cu 185 de petiții mai mult decât în 2017 și cu 608 mai multe decât în 2016. În urma sistematizării informațiilor s-a constat că cel mai des cetățenii au semnalat probleme ce țin de recalcularea pensiilor, valorizare, indexare. Se mențin pe poziții, ca și în anii precedenți, aceleași solicitări cu referire la activitatea organelor de drept și a administrației publice centrale și locale, ajutorul material și social, dar și petiții cu referire la domeniul sănătății. Astfel, 2555 de petiții au fost redirecționate ministerelor și altor autorități administrative centrale, iar 908 de petiții – autorităților administrației publice locale. Subdiviziunile Cancelariei de Stat au examinat 998 petiții în 2018. Paginile web oficiale ale Guvernului Republicii Moldova (gov.md) și Cancelariei de Stat (cancelaria.gov.md) au fost actualizate pentru a răspunde necesităților de informare permanentă a cetățenilor despre examinarea petițiilor și rezultatele audiențelor.

Codul administrativ al Republicii Moldova nr. 116/2018, precum și Legea cu privire la petiționare nr. 190/1994 (articolul 5), abrogată pe 01.04.2019, stipulează că petiția urmează a fi prezentată în formă electronică și în conformitate cu cerințele curente, inclusiv semnătura digitală (articolul 5 (2)).

Experții în domeniu consideră că ar fi oportună modificarea Legii cu privire la accesul la informații și a Codului administrativ pentru a exclude confuziile legate de solicitarea de informații și prezentarea petițiilor. Mai exact, trebuie excluse situațiile când cererile de solicitare a informațiilor sunt examinate în baza cerințelor față de petiții, precum și pentru a elimina necesitatea semnăturii digitale în cazul solicitărilor de informații prezentate în format electronic.

Conform raportului IDIS Viitorul din 2019 privind nivelul de transparență din administrația publică locală din Republica Moldova există cazuri când aceasta refuză accesul la informație solicitat prin e-mail și instrumente electronice, invocând motivul că cererea de acces la informație este o petiție, iar aceasta din urmă este supusă unor cerințe legale, printre care semnarea de către petiționar, inclusiv aplicarea semnăturii digitale în cazul unei petiții în formă electronică.

Paginile web a autorităților publice locale trebuie să asigure posibilitatea pentru ca cetățenii să prezinte petiții on-line, precum și cereri de acces la informații conform cerințelor față de petiții și, respectiv, în baza legislației privind accesul la informație.

Prin petiție poate fi inițiată o procedură administrativă sau aceasta poate face parte dintr-o procedură administrativă deja inițiată. Petiția poate fi: a) depusă în scris la autoritatea publică ori expediată prin poștă sau fax; b) transmisă în formă electronică; c) depusă verbal, fiind consemnată într-un proces-verbal. Autoritatea căreia îi este adresată petiția, este obligată să primească și să înregistreze imediat petiția sau alte documente depuse în cadrul procedurii administrative. Autoritatea publică nu are dreptul să refuze primirea petițiilor doar din motiv că nu se consideră competentă sau pentru că ar considera petiția ca fiind inadmisibilă sau neîntemeiată (Articolul 73 din Codul administrativ).

Dacă petiția ține de competența altei autorități publice, originalul petiției se expediază autorității publice competente în termen de 5 zile lucrătoare de la data înregistrării petiției, fapt despre care petiționarul este informat. (Articolul 74 din Codul administrativ).

Procedura administrativă se finalizează prin efectuarea unei operațiuni administrative sau prin emiterea unui act administrativ individual, respectiv încheierea unui contract administrativ.

Referendumul este modalitatea directă de exercitare a suveranității naționale. Potrivit Constituției Republicii Moldova, cele mai importante probleme ale societății și ale statului sunt supuse referendumului. Mai mult, consultarea cetățenilor în problemele locale de interes deosebit reprezintă un principiu de bază a administrației publice locale.

În Republica Moldova referendumurile locale pot fi inițiate din două considerente: pentru consultarea cetățenilor în probleme de interes deosebit pentru localitate sau pentru revocarea primarului. Decizia se consideră adoptată prin referendum local dacă pentru ea au votat majoritatea cetățenilor care au participat la referendum. În același timp, decizia privind revocarea primarului se consideră adoptată prin referendum local dacă pentru ea a votat un număr egal sau mai mare de alegători decât au votat în cazul alegerii primarului, dar nu mai puțin de jumătate din numărul alegătorilor care au participat la referendum. Aceasta prevederea legală, pe de o partea protejează mandatul primarului ales cu vot majoritar, dar în același timp permite în condițiile acumulării numărului suficient de voturi ca acesta să fie revocat.

Începând cu 2012 au fost inițiate în total șapte referendumuri locale, conform Comisiei Electorale Centrale. Toate aceste referendumuri locale au fost organizate pentru revocarea primarului. Cu regret, nu a fost inițiat nici un referendum în cadrul căruia s-ar dezbate problemele care au o importanță deosebită pentru localitatea respectivă și care țin doar de competențele legale ale autorităților administrației publice locale. Ca rezultat a șapte referendumuri inițiate nici un primar nu a fost demis. Cinci referendumuri au fost declarate nevalabile pe motiv că au participat mai puțin de o treime din alegători, unul a fost suspendat, iar într-un caz voturile acumulate nu au fost suficiente pentru aprobarea hotărârii de revocare.

Trei din șapte referendumuri au fost inițiate prin decizia Consiliilor locale, iar patru de către cetățeni (10 la sută din numărul cetățenilor cu drept de vot care domiciliază pe teritoriul localității respective). De asemenea, referendumul local, potrivit legislației, mai poate fi inițiat de primarul localității, cu excepția referendumului pentru revocarea primarului și de Adunarea populară a UTAG.

Astfel, în Republica Moldova referendumurile locale nu sunt o practică des utilizată.

Condițiile de inițiere, organizare și desfășurare a referendumului local sunt reglementate de Constituția Republicii Moldova, Codul electoral, Legea privind administrația publică locală, alte acte normative relevante.

Constituția stabilește expres rolul referendumului într-o societate democratică, precum și subliniază importanța principiului consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit (art. 75 și 109). Codul electoral conține un capitol separat în care este reglementat referendumul local (capitol nr.14, art. 185-212). Sunt specificate problemele ce pot fi supuse referendumului, organele electorale responsabile și procedurile de inițiere, organizare, totalizare și confirmare a rezultatelor. Legea privind administrația publică locală stabilește atribuțiile autorităților publice locale în materie de inițiere a referendumului (art. 8, 14, 29). În plus, anumite aspecte ale organizării și desfășurării referendumului local sunt reglementate de instrucțiunile și regulamentele Comisiei Electorale Centrale.

Procedura de convocare a referendumurilor locale din inițiativă populară presupune constituirea unor grupuri de inițiativă, care urmează să colecteze semnături de la membrii comunității în favoarea declanșării procedurilor. Norma legală prevede colectarea a semnăturilor din partea a cel puțin 10 la sută din numărul cetățenilor cu drept de vot care domiciliază pe teritoriul unității administrativ-teritoriale respective . De asemenea, legislația stabilește că în cazul în care inițiativa desfășurării referendumului local vine de la cetățeni, se constituie un grup de inițiativă, format din cel puțin 20 de cetățeni cu drept de vot și cu domiciliul pe teritoriul unității administrativ-teritoriale respective.

În același timp, potrivit Misiunii Promo-LEX de observare a referendumului local din 19 noiembrie 2017 „există încă o multitudine de aspecte ce nu sunt supuse unei reglementări explicite și lasă loc de interpretare, ca de exemplu: statutul insuficient reglementat al participantului la referendum, inclusiv lipsa unei definiri a acestuia în Codul electoral; abordarea restrictivă privind categoriile de participanți la referendum; caracterul interpretabilă a conceptului de campanie electorală în contextul referendumului…”.

Completările propuse la cadrul juridic vizează în special actele normative ale Comisiei Electorale Centrale, care trebuie să descrie mai explicit modul de aplicare a prevederilor legale în cazul organizării și desfășurării referendumului local. La modul nemijlocit, observatorii Promo-LEX au subliniat importanța aprobării unui act separat care ar reglementa campania pentru referendum local: Instrucțiunea privind modul de participare la campania electorală pentru referendumul local. O astfel de Instrucțiune la moment este aprobată doar pentru referendumul republican. În plus, ambele Instrucțiuni trebuie să țină cont de necesitatea includerii și candidaților independenți în lista participanților la referendum.

Codul de bune practici în materie de referendum, adoptat de Consiliul pentru Alegeri Democratice la cea de-a 19a reuniune (Veneția, 16 decembrie 2006) şi de Comisia de la Veneția la cea de-a 70a Sesiune Plenară (Veneția, 16-17 martie 2007) este un document de referință care reflectă principiile patrimoniului electoral european pe subiectul referendumului. La nivel național în Republica Moldova nu sunt aprobate careva linii directoare privind organizarea referendumurilor, inclusiv locale, și/sau participarea la acestea.

Comisia Electorală Centrală, în calitate de organ specializat în domeniul electoral, elaborează și publică în contextul alegerilor locale generale, parlamentare sau prezidențiale instrucțiuni destinate membrilor organelor electorale inferioare, alegătorilor, observatorilor, jurnaliștilor etc. Cu toate acestea, nu sunt elaborate ghiduri care ar reflecta specificul organizării, desfășurării și comportamentului diferitor actori în campania pentru referendumuri locale.

Analiza cadrului legal și normativ realizată de Promo-LEX a indicat asupra faptului că anume la nivel de aplicare a legislației sunt necesare clarificări pentru toți participanții la proces: organe electorale, participanți, alegători, observatori, alte părți interesate. În acest sens, autoritatea electorală ar trebui să elaboreze și să pună la dispoziția participanților linii directoare care ar facilita înțelegerea procedurilor, ar face procesul mai previzibil și legitim. Printre aspectele ce trebuie precizate, potrivit observatorilor, se numără: înregistrarea participanților la referendum, situația alegătorilor care dețin concomitent și domiciliu și reședință în contextul referendumului, utilizarea certificatului pentru drept de vot.