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Transparence

Le principe de transparence vise à garantir que les personnes concernées par des décisions administratives disposent d’informations complètes sur les résultats et les implications des politiques et sur le processus décisionnel. L’accès du public à l’information sur les politiques, les programmes et les activités du gouvernement permet aux citoyens et aux collectivités locales de bien comprendre les mesures prises par le gouvernement, de faire des choix éclairés et de participer aux processus de prise de décisions au niveau local. Il permet également aux élus, qu’ils soient au pouvoir ou dans l’opposition, de prendre des décisions éclairées, d’exercer un contrôle effectif et d’obtenir de l’exécutif qu’il rende compte de ses actions. En outre, l’accès à l’information est essentiel pour que les journalistes et les représentants de la société civile puissent s’acquitter efficacement de leurs fonctions de surveillance et garantir la responsabilité du gouvernement.

Les autorités locales devraient mettre les données à la disposition du public dans un format accessible et en temps opportun. Cela permet aux citoyens et aux acteurs de participer aux processus décisionnels en toute connaissance de cause et de suivre et évaluer la mise en œuvre des politiques et des décisions par le gouvernement, afin de veiller à ce que les agents publics soient tenus comptables de leur action. La transparence est réalisée au moyen de divers mécanismes, en s’appuyant sur le droit des citoyens d’accéder à l’information. Ces mécanismes sont notamment la divulgation des actifs et intérêts financiers des hauts fonctionnaires et des élus et la publication d’informations sous forme de données ouvertes accessibles et interrogeables.

Selon la définition de l’Open Knowledge Foundation, « les données ouvertes sont des données qui peuvent être librement utilisées, réutilisées et redistribuées par n’importe qui – sous réserve seulement, au plus, de l’obligation de citer les sources et de partager sous les mêmes conditions ». Par conséquent, le concept de données ouvertes va au-delà de l’accès aux informations publiques et met l’accent sur leur utilisation, qui permet de générer des avantages économiques, sociaux et politiques supplémentaires. Pour ce faire, les données publiées doivent être complètes, permanentes, non discriminatoires et non exclusives, et être fournies par des sources primaires, en temps opportun et dans des formats lisibles par des machines.

L’accès limité à l’information publique nuit à la confiance des citoyens envers les institutions publiques, accroît les risques de corruption potentiels et restreint les possibilités pour les divers intervenants de contrôler l’action publique. Il freine également la volonté des citoyens et des intervenants de participer à l’élaboration des politiques et de formuler des recommandations de changements concrets fondées sur des faits. La pratique montre que la législation et les mesures d’application efficaces sur l’accès des citoyens à l’information sont des éléments essentiels d’un contexte favorable à cet accès.

Les marchés publics sont considérés comme l’un des principaux domaines exposés à la corruption. Ils représentent environ 12 % du produit intérieur brut mondial, et dans la plupart des économies à revenu élevé, l’achat de biens et de services représente un tiers de l’ensemble des dépenses publiques. En bref, les marchés publics sont un domaine important pour la corruption, la collusion et d’autres pratiques illégales potentielles. Afin de contrer les risques de corruption liés aux marchés publics, il existe de plus en plus de moyens électroniques et de plateformes basés sur des solutions de données ouvertes, qui sont utilisés par les autorités pour réformer les procédures de passation des marchés publics. Combinée à la transparence des modes de passation des marchés publics (les offres et les contrats sont rendus publics), la multiplication des processus de passation pleinement accessibles et largement diffusés ouvre la voie à un plus grand nombre de candidatures et réduit les possibilités de pratiques anticoncurrentielles et de corruption.

Un autre aspect important des principes de transparence porte sur celle du financement des partis politiques et des campagnes électorales, car il est important pour l’électorat de connaître les sources de financement et la manière dont l’argent est dépensé, afin de prendre des décisions éclairées et de comprendre quels intérêts financiers, politiques ou autres soutiennent les différents candidats ou partis. La transparence des dons politiques est une mesure préventive contre l’utilisation, dans le contexte politique ou électoral, d’argent provenant de sources illicites et criminelles.

Enfin, afin de garantir une utilisation économique, efficace et efficiente des ressources de l’État, il convient de garantir l’indépendance et la capacité institutionnelle de l’organe responsable de l’audit externe. Le grand public doit avoir accès aux rapports et aux principales recommandations de l’instance de contrôle. L’audit externe est important pour identifier les principaux défis existant dans le secteur public, améliorer la transparence et la performance des institutions publiques et concevoir des politiques fondées sur des faits.

Accès à l'information

L’accès à l’information est le droit pour les citoyens de demander des informations aux pouvoirs publics et de les recevoir. Ce droit est souvent garanti par une législation sur la liberté de l’information. En tant que partie intégrante du droit à la liberté d’expression, l’accès à l’information est un droit fondamental et chacun devrait disposer d’un droit d’accès à l’information des instances et organismes publics conformément au principe de la divulgation maximale, sous réserve d’un ensemble restreint et clairement défini d’exceptions proportionnées à l’intérêt qui les justifie (par exemple, pour des raisons de sécurité ou de confidentialité des données). Plus d’informations ici et ici.

Normes internationales

L’accès à l’information favorise la responsabilisation, le contrôle de l’action publique et le suivi de la corruption. Il est également essentiel pour une participation éclairée des citoyens à la prise de décisions et par conséquent fondamental pour le bon fonctionnement des démocraties. Le libre accès à l’information permet à la société civile de surveiller et d’examiner de près les actions des autorités locales, contribue à prévenir les abus de pouvoir des agents publics et fournit des données pour un débat public éclairé.

La publication proactive d’un volume maximal d’informations dans les formats les plus accessibles permet de réduire la nécessité pour les citoyens et les intervenants de déposer des demandes individuelles de communication d’informations. Outre la mise à disposition d’un volume maximal d’informations par voie électronique, les autorités locales devraient s’attacher à désigner des responsables de la liberté de l’information au sein de leurs administrations. Ces agents devraient établir et publier des recommandations détaillées à l’intention des citoyens et des autorités locales et formuler des orientations claires sur la procédure de recours en cas de réponse négative à une demande d’informations. Il est également important d’analyser les demandes d’informations émanant des citoyens et des groupes concernés, en particulier les demandes récurrentes et répétées, afin que les autorités puissent ensuite diffuser ces informations de manière proactive.

L’accès à l’information est un volet fondamental de plusieurs conventions et normes relatives à la lutte contre la corruption citées ailleurs dans le présent Manuel. Il sous-tend aussi plusieurs documents majeurs des Nations Unies relatifs aux droits de l’homme. L’accès à l’information est notamment évoqué dans les instruments suivants :

La Convention du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents publics (STCE n° 205) établit un droit exécutoire à l’information.
Les Résolution et Recommandation du Congrès du Conseil de l’Europe « Transparence et gouvernement ouvert » appellent les collectivités locales et régionales à développer le recours de leurs administrations à une gestion ouverte des données et des archives et à publier celles-ci sous des formes intégrales, accessibles et réutilisables.
La Convention d’Aarhus garantit des droits, dont celui de l’accès à l’information, en lien avec les décisions ayant trait à l’environnement.
La Recommandation du Conseil de l’OCDE sur le Gouvernement Ouvert définit la fourniture d’informations sur demande et les mesures « volontaristes » prises par les pouvoirs publics pour diffuser l’information comme constituant un niveau initial de la participation citoyenne.
La résolution 59 de l'Assemblée générale des Nations unies, adoptée en 1946, stipule que "la liberté d'information est un droit fondamental de l'homme", ainsi que l'article 19 de la Déclaration universelle des droits de l'homme (1948), stipule que le droit fondamental de la liberté d'expression englobe la liberté de "chercher, recevoir et répandre, sans considérations de frontières, les informations et les idées par quelque moyen d'expression que ce soit ".
La directive 2003/98/CE concernant la réutilisation des informations du secteur public, aujourd'hui appelée directive sur les données ouvertes, précédemment connue sous le nom de directive ISP, encourage les États membres de l'UE à rendre le plus grand nombre possible d'informations du secteur public disponibles pour la réutilisation.

Libre accès aux données

Le libre accès aux données désigne la publication des données et des informations sous un format tel qu’elles puissent être librement utilisées, modifiées, partagées et réutilisées. Selon l’OCDE, le libre accès aux données désigne « un ensemble de mesures favorisant la transparence, la responsabilité et la création de valeur, grâce à l’accès de tous aux données publiques ». La diffusion des données générées dans le cadre des activités des organes publics accroît la transparence des pouvoirs publics et leur responsabilité devant les citoyens. Elle favorise aussi la croissance économique et le développement de services centrés sur les citoyens, et apporte des données importantes pour la recherche et l’innovation dans les institutions publiques, le secteur privé, ainsi que les acteurs civiques.

Normes internationales

La promotion des données ouvertes par le biais de portails uniques peut encore accroître les possibilités d’interopérabilité des ensembles de données en termes de recherche et d’analyse. Les résultats peuvent améliorer l’efficacité et la portée de la prestation de services et réduire la corruption. La sensibilisation des groupes concernés, des médias, des entreprises et du grand public peut mener à une coopération efficace entre les différents intervenants et à l’amélioration des solutions en matière de transport, d’installations de loisirs, de zones de stationnement, de services de santé et bien plus encore.

Il est important d’adopter des normes cohérentes applicables à toutes les données ouvertes afin de garantir une interopérabilité et une interrogeabilité maximales des données. Les autorités locales devraient également veiller à ce que du personnel qualifié gère la publication des données ouvertes de la commune et forme les employés concernés aux normes pertinentes.

L’ouverture des données est un phénomène relativement nouveau, sur lequel aucune norme officielle n’a encore été adoptée. Cependant, plusieurs lignes directrices utiles existent :

Les Résolution et Recommandation du Congrès du Conseil de l’Europe « Le libre accès aux données - amélioration des services publics » explique en quoi l’ouverture des données est importante pour améliorer la démocratie locale.
Les Résolution et Recommandation du Congrès du Conseil de l’Europe « Transparence et gouvernement ouvert » appellent les collectivités locales et régionales à développer le recours de leurs administrations à une gestion ouverte des données et des archives.
Les Lignes directrices des Nations Unies sur les données publiques en libre accès pour l’engagement du citoyen proposent des orientations politiques et des recommandations de bonnes pratiques.
La Boîte à outils de la Banque mondiale présente les principes fondamentaux de l’ouverture des données, sa planification et sa mise en œuvre, ainsi que la manière d’éviter les écueils les plus courants.
Le Programme de déploiement en 5 étoiles pour l’Open Data définit cinq étapes pour une ouverture intégrale des données, avec leurs avantages et inconvénients respectifs.
La Charte internationale sur les données ouvertes énonce six principes pour l’ouverture rapide et l’interopérabilité des données publiques.
La Recommandation du Conseil de l’OCDE sur le Gouvernement Ouvert définit la fourniture d’informations sur demande et les mesures « volontaristes » prises par les pouvoirs publics pour diffuser l’information comme constituant un niveau initial de la participation citoyenne.

La passation des marchés publics

La passation des marchés publics désigne le processus par lequel les autorités publiques, y compris les collectivités locales, font l’acquisition de travaux, de biens et de services.

Par conséquent, les pouvoirs publics doivent accroître la transparence de la passation de marchés publics, grâce aux nouvelles technologies, et permettre une surveillance plus étroite. La transparence des systèmes de passation aura aussi un effet préventif : les agents publics hésiteront à fausser le processus s’ils savent que ses modalités seront divulguées.

Normes internationales

Pour les collectivités territoriales, la passation de marchés publics tient une place essentielle dans l’offre de services publics. L’efficacité de la passation est donc un élément central de la bonne gouvernance. Cependant, ce processus entraîne des dépenses publiques importantes et un transfert de ressources publiques vers le secteur privé ou vers des organisations à but non lucratif. Il est de ce fait particulièrement exposé à la corruption^[1]. Les autorités publiques devraient mettre en œuvre de nouvelles technologies pour accroître la transparence des marchés publics et encourager de nouveaux acteurs économiques à participer aux procédures d’appel d’offres, dans la conviction que la concurrence est libre et loyale. Le fait d’afficher tous les appels d’offres sur une plateforme en ligne commune fera reculer les cas de non-publication et d’adjudication directe. L’utilisation de solutions de passation de marchés publics et d’appels d’offres ouverts permet également un examen plus minutieux du processus, ce qui réduit encore les risques de corruption. Les systèmes de passation de marchés ouverts ont un effet préventif, car les responsables hésiteront à fausser le processus d’offres et de passation de marchés s’ils savent que son déroulement intégral sera rendu public.

Les autorités locales devraient veiller à la mise en place d’un système complet de contrôle du respect de la législation relative aux marchés publics ainsi que d’un mécanisme d’examen des recours et des plaintes, incluant des réponses rapides et complètes. Les autorités devraient également contrôler l’exécution des contrats, en particulier les extensions des délais et les augmentations des coûts, afin de s’assurer que les avantages en termes d’optimisation des ressources et de qualité de la prestation ne sont pas compromis pendant l’exécution des contrats.

Les conventions et normes internationales suivantes ont trait aux marchés publics :

Les Résolution et Recommandation du Congrès du Conseil de l’Europe « Rendre les marchés publics transparents aux niveaux local et régional » et la Liste de contrôle de l’OCDE visant à renforcer l’intégrité des marchés publics proposent des conseils pour améliorer la transparence et promouvoir l’intégrité lors de la passation des marchés publics.
La Recommandation du Conseil de l’OCDE sur les marchés publics prône une utilisation stratégique et intégrée des systèmes de passation des marchés publics entre les pouvoirs publics et les entreprises publiques de tout niveau. La Boîte à outils en ligne sur la passation de marchés publics propose des outils politiques, des exemples nationaux et des indicateurs permettant d’évaluer tout système de passation des marchés publics.
L’Accord de l’OMC sur les marchés publics établit des règles visant à garantir l’ouverture, l’équité et la transparence des conditions de concurrence dans la passation des marchés publics.
La Directive de l’UE sur la passation des marchés publics garantit le meilleur rapport qualité/prix lors des acquisitions publiques et le respect des principes de l’UE en matière de transparence et de concurrence.
The Loi type de la CNUDCI sur la passation des marchés publics offre un modèle de loi à l’usage des gouvernements nationaux qui souhaitent adopter une loi sur la passation de marchés publics pour leur territoire ou réformer une telle loi.

^[1] Les formes de corruption les plus communes en matière de passation des marchés publics consistent notamment à attribuer des marchés à des amis ou des alliés politiques aux dépens de la transparence et du caractère concurrentiel du processus

The most common forms of corruption in public procurement are the allocation of government contracts to friends or political cronies at the expense of a transparent and competitive process or the formation of cartels to manipulate the tendering process.

L'audit externe

L’audit externe désigne le contrôle régulier et indépendant des comptes et des informations financières, afin de s’assurer que les deniers publics sont dépensés de manière appropriée et efficace. Les audits externes sont conduits conformément aux lois et réglementations afin que les pouvoirs publics aient à répondre de leurs actions devant des acteurs qui lui sont extérieurs. Tout comme l’audit des états financiers des institutions du budget local, l’audit externe peut consister à évaluer, outre les finances, les résultats des pouvoirs publics au regard de leurs objectifs et à proposer des programmes et des services.

Normes internationales

Les Normes comptables internationales du secteur public portent sur les besoins des autorités nationales, régionales et locales, des organes publics connexes et de leurs administrés en termes de comptabilité, d’audit et d’états financiers.
Le site web consacré aux Normes internationales des Institutions supérieures de contrôle des comptes publics propose une liste complète de normes professionnelles et de conseils de bonnes pratiques pour les contrôleurs des comptes publics.
Plusieurs conventions et normes sur la lutte contre la corruption incluent des dispositions relatives à l’audit externe.

Le financement des partis politiques

Le financement des partis politiques et des campagnes électorales est une composante nécessaire du processus démocratique. Il permet l’expression d’un soutien politique et le caractère concurrentiel des élections.

Les principes régissant le financement des partis politiques devraient inclure l’équité dans la répartition du financement public, des règles strictes concernant la transparence et le plafonnement du montant des dons privés et des dépenses de campagne, la transparence totale du financement et des dépenses, l’existence de commissions électorales indépendantes, un audit indépendant du financement des campagnes électorales et l’imposition cohérente de sanctions proportionnées pour les candidats et les partis politiques qui enfreignent les règles (telles que des amendes ou une réduction des contributions de l’État aux futures campagnes électorales).

Normes internationales

Des règles claires et des rapports transparents sur le financement et les dépenses des campagnes politiques sont essentiels pour garantir la confiance envers les candidats, les partis politiques et les institutions publiques. Un déséquilibre dans le financement des partis politiques peut se traduire par un avantage déloyal, donnant une influence indue à de puissants intérêts particuliers, avec un risque que les politiques soient « captives » de ces intérêts privés et servent leurs objectifs au détriment de l’intérêt public.

Les mécanismes et les règles relatifs au plafonnement du financement public des partis politiques et des campagnes politiques devraient être conçus de manière à assurer des conditions égales aux différents candidats et partis politiques participant aux élections et à préserver l’indépendance des forces politiques vis-à-vis des soutiens financiers.

Les conventions et normes internationales suivantes ont trait au financement des partis politiques :