Bosna i Hercegovina

Međunarodne norme

Dobro osmišljeni etički kodeksi i kodeksi ponašanja pomažu u ispunjavanju sve većih očekivanja javnosti, lidera iz poslovne zajednice i civilnog društva u pogledu veće transparentnosti i integriteta vlasti te će vlasti neminovno morati osigurati visoke etičke standarde među javnim dužnosnicima i izabranim predstavnicima. Ovakvi kodeksi mogu ići u prilog razvoju povjerenja između javnih i vladinih institucija i dužnosnika. Važno je da postoje kodeksi ponašanja i za javne službenike i za izabrane dužnosnike te da se osiguraju edukacije i smjernice kako bi svi nosioci funkcije u potpunosti bili upoznati sa kodeksima. Potrebno je jasno odrediti disciplinske mjere i sankcije i dosljedno ih primjenjivati u slučaju nepoštivanja kodeksa.

Sljedeće međunarodne konvencije i norme odnose se na etički kodeks i profesionalni kodeks:

• Preporuka Odbora ministara Vijeća Evrope o kodeksima ponašanja za javne dužnosnike i Evropski kodeks ponašanja za sva lica koja učestvuju u lokalnoj i regionalnoj samoupravi predstavljaju referentne tekstove za lokalne i regionalne vlasti u Evropi za osiguranje političkog integriteta.

• U Preporuci OECD-a o javnom integritetu prebacuje se fokus s ad hoc politika integriteta na pristup zasnovan na kontekstu koji zavisi od ponašanja i temelji se na riziku, sa naglaskom na njegovanje kulture integriteta u cijelom društvu.
• U dokumentu Transparency International-a o provedbi efikasnih etičkih standarda u upravi i javnoj službi predviđeni su praktični mehanizmi za institucionalizaciju visokih standarda etičkog integriteta za izabrane dužnosnike i javne službenike.

Domaći kontekst

Razvoj sistema javne etike u Bosni i Hercegovini je vezan, prije svega, uz projekte reforme javne uprave i podršku različitih međunarodnih donatora razvoju uprave u BIH. Uzimajući u obzir vrlo kompleksnu ustavnu i administrativnu strukturu, u Bosni i Hercegovini je na snazi čitav niz zakonskih i podzakonskih akata koji regulišu obaveze nadležnih (lokalnih, kantonalnih, entitetskih, državnih) organa da donose etičke kodekse i kodekse ponašanja izabranih zvaničnika i državnih službenika. Ovo se posebno odnosi na lokalne organe vlasti, koji slijede propise entitetskih ili kantonalnih vlada, a koji su fragmentirani i neujednačeni. Od 2018. godine, Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije Bosne i Hercegovine etično ponašanje uključuje u širi koncept izgradnje integriteta javnih organa. Nedostatak etičkog kodeksa ili nepoznavanje njegovog  sadržaja od strane izabranih zvaničnika ili državnih službenika predstavlja jedan od sistemskih indikatora rizika koji mogu dovesti do razvoja koruptivnog ponašanja, etičkih i profesionalno neprihvatljivih postupaka i drugih nepravilnosti u radu organa javne uprave.  Iako su u Bosni i Hercegovini doneseni etički kodeksi i kodeksi ponašanja u javnim institucijama, potrebno je posvetiti veću pažnju njihovoj ulozi i provedbi.

Zakonodavstvo

Pravni okvir za donošenje etičkih i kodeksa ponašanja u BIH treba promatrati u odnosu na nivo vlasti na kojem se propis donosi, kao i da li se odnosi na državne službenike ili izabrane zvaničnike.

Odredbama svih važećih zakona o državnoj službi, na državnom nivou u institucijama BIH , Federaciji BIH , Republici Srpskoj , Brčko Distriktu Bosne i Hercegovine  i kantonima je propisana obaveza nadležnih Agencija za državnu službu da izrade kodeks ponašanja državnih službenika koje usvajaju nadležene vlade.

Kod izabranih zvaničnika na nivou Bosne i Hercegovine, Republike Srpske, Federacije BIH i kantona, izrada etičkih kodeksa ili kodeksa ponašanja je propisana Poslovnicima nadležnih zakonodavnih organa, skupština ili parlamenata.

Treba napomenuti da su svi nivoi izvršne i zakonodavne vlasti usvojili etičke kodekse ili kodekse ponašanja državnih službenika ili izabranih lica. Dodatno, u okviru zakonodavnih organa su formirane etičke komisije ili odbori kojima je moguće u skladu sa poslovnicima prijaviti neetično ponašanje izabranih zvaničnika.

Kada je u pitanju pravni okvir za lokalne organe vlasti, članom 39. stav 2) tačka 27.  Zakona o lokalnoj samoupravi Republike Srpske  je propisano da je u nadležnosti skupštine jedinice lokalne samouprave (općine ili grada) usvajanje Etičkih kodeksa ponašanja izabranih zvaničnika.

U Republici Srpskoj je usvojen poseban Zakon o službenicima i namještenicima u organima jedinice lokalne samouprave . Članom 33. ovog Zakona je propisano da je službenik dužan da se ponaša u skladu sa zakonom i Kodeksom ponašanja koji donosi ministar uprave i lokalne samouprave Republike Srpske.

U Federaciji BIH je od 2006. godine na snazi Zakon o principima lokalne samouprave  kojim nije eksplicitno propisana obaveza usvajanja etičkog kodeksa ili kodeksa ponašanja izabranih zvaničnika. Ovo je okvirni zakon kojim se propisuju principi, a na osnovu kojega kantonalni nivoi vlasti trebaju usaglasiti postojeće kantonalne zakone o lokalnoj samoupravi donesene prije 2006. godine ili donijeti nove koji će biti usklađeni sa federalnim zakonom. Važećim zakonima o lokalnoj samoupravi Federacije BIH nisu propisane obaveze donošenja etičkih kodeksa ili kodeksa ponašanja. Ipak, praksa je različita, obzirom da veliki broj jedinica lokalne samouprave prati standarde u ovoj oblasti i ima usvojene etičke kodekse ili kodekse ponašanja izabranih zvaničnika, a koji su usvojeni na osnovu strateških dokumenata, Statuta i drugih podzakonskih akata jedinica lokalne samouprave.

Na državne službenike u organima jedinica lokalne samouprave se odnose odredbe člana 17. stav (7) Zakona o državnoj službi u Federaciji BIH kojim je propisano donošenje Etičkog kodeksa, kao i kantonalnih zakona o državnoj službi. Od ukupno 10 kantona u BIH, sedam kantona ima usvojene zakone o državnoj službi.  Pojedinim kantonalnim zakonima je propisano usvajanje etičkih kodeksa kantona, a pojedinima da se primjenjuje Etički kodeks za državne službenike u Federaciji BIH .

Smjernice

Strategijom za borbu protiv korupcije 2015 – 2019. Bosne i Hercegovine i pratećim Akcijskim planom , jačanje etike i integriteta u javnoj upravi je prepoznato kao jedna od ključnih preventivnih mehanizama u borbi protiv korupcije.

Još 2015.  godine, Transparency International u Bosni i Hercegovini je uz finansijsku podršku Ambasade Kraljevine Holandije izradio Priručnik: Uvođenje Planova integriteta na lokalnom nivou  sa ciljem kreiranja efikasnih metoda za stvaranje etičke i profesionalne kvalitete rada u javnim institucijama.

Svi nivoi vlasti u BIH su kroz svoje strateške planove za borbu protiv korupcije prepoznali značaj unapređenja etičkog ponašanja i jačanja integriteta. Na primjer, Strategijom za borbu protiv korupcije Tuzlanskog kantona za 2021 – 2024. godina je predviđeno uvođenje planova programa na jačanju etike i integriteta u osnovno, srednje i visoko obrazovanja. 

Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije Bosne i Hercegovine je 2018. godine izradila Priručnik: “Pravila za izradu planova integriteta u institucijama BIH” sa ciljem davanja smjernica institucijama na svim nivoima vlasti kako pristupiti izradi internih planova sa ciljem prevencije korupcije, neetičnog ponašanja, te jačanja integriteta javnih institucija.

Međunarodne norme

Kako bi se osiguralo povjerenje u mehanizme, lokalne vlasti trebaju nastojati brzo i sveobuhvatno razmotriti i riješiti svaku pritužbu. Mehanizmi za podnošenje pritužbi mogu biti pristupačniji kroz primjenu pristupa „sve na jednom mjestu” kako građani ne bi morali pretraživati kod različitih službi i po internetskim stranicama.

Ako vlasti primjenjuju proaktivan pristup u prevenciji ponavljanja sličnih razloga za podnošenje pritužbi, mehanizmi za podnošenje pritužbi mogu pomoći vlastima da utvrde nove pristupe u pružanju usluga i povećaju učešće građana. U tu svrhu, mehanizme za podnošenje pritužbi treba kombinirati sa povremenim evaluacijama pružanja usluga, uključujući upotrebu istraživanja javnog mnijenja te razmjenu iskustava i alata sa drugim lokalnim tijelima kako bi se potaknulo šire prihvaćanje dobre prakse te provjerenih i ispitanih alata.

Ne postoje posebni međunarodni standardi za mehanizme za podnošenje pritužbi koji se odnose na javne usluge. Međutim, mehanizmi i postupci za odgovaranje na pritužbe uključeni su u međunarodnopravne garancije o učešću u poslovima lokalnih vlasti te postoji niz korisnih smjernica i priručnika civilnog društva. Vidjeti na primjer:

• Dodatni protokol uz Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi o pravu na učešće u poslovima lokalnih vlasti (CETS br. 207) osigurava međunarodnopravnu garanciju za ovo pravo, uključujući uspostavu mehanizama i postupaka za postupanje i odgovore na pritužbe i prijedloge građana.
• Mehanizmi za pritužbe Transparency International: Referentni vodič za dobru praksu utvrđuje vodeće principe i dobre prakse za uspostavljanje i provedbu mehanizama za podnošenje pritužbi kojima se građanima pružaju sigurni kanali za upozoravanje javne ili privatne institucije na bilo koje rizike od korupcije ili pojave korupcije. 
• Priručnik o mehanizmu za pritužbe Danskog vijeća za izbjeglice opisuje kako uspostaviti i upravljati mehanizmom za podnošenje pritužbi.
• Pregled mehanizama za podnošenje pritužbi nevladinih organizacija i zajednica (World Vision) daje pregled mehanizama i alata kojima se razvojne agencije koriste za zaprimanje pritužbi. 

Domaći kontekst

Mehanizmi pritužbi građana na rad organa uprave spadaju u segment pružanja usluga, odnosno čine značajan stub reformske oblasti koji se odnosi na kreiranje uprave orijentirane ka građanima. Kroz izvještaje SIGMA-e/OECD¹ , kao i izvještaje Evropske komisije za BiH, kontinuirano se ističe da je javna uprava u Bosni i Hercegovini neefikasna, da se pravni okvir za upravu orijentiranu ka građanima značajno razlikuje od jednog do drugog nivoa vlasti u Bosni i Hercegovini, te da je općenito percepcija građana o javnim uslugama, odnosno uslugama koje pružaju organi javne uprave veoma niska.

Premda se navodi da teritorijalno i administrativno ustrojstvo značajno utječe na razlike u administrativnim procedurama i to ne samo između entiteta i Brčko Distrikta, nego čak i između pojedinih kantona u slučaju Federacije BiH,  povjerenje građana u lokalni nivo vlasti je u porastu.

Prema nalazima iz izvještaja Transparency International BiH Percepcija javne uprave, u 2014. godini 30.4 % građana je izjavilo da uglavnom ima povjerenje u lokalnu upravu u poređenju sa 2017. godinom kada je ovaj procenat bio 42.3 . Na pitanje da li su se žalili na rad javnih službenika, u 2014. godini 11 % ispitanih građana je odgovorilo da su se žalili usmeno šefu državnog službenika, dok je u 2017. godini ovaj procenat iznosio 8.9% ispitanih građana. U 2014. godini, 2.5% ispitanih građana se žalilo u pismenoj formi, dok je u 2017. godini ovaj procenat iznosio 1.4%.

1. SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management) je zajednička inicijativa Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD) i Evropske unije. Njen ključni cilj je jačanje temelja za poboljšano javno upravljanje, a time i podrška društveno-ekonomskom razvoju kroz izgradnju kapaciteta javnog sektora, jačanje horizontalnog upravljanja i poboljšanje dizajna i implementacije reformi javne uprave, uključujući pravilno određivanje prioriteta i budžetiranje.

Zakonodavstvo

Mehanizam pritužbi građana na rad organa uprave u BIH treba posmatrati sa aspekta različitih nivoa vlasti koji u obavljanju svojih ustavom i zakonom predviđenih nadležnosti komuniciraju sa građanima. Tako je mehanizam pritužbe građana na rad državnih, entitetskih i organa Brčko distrikta regulisan važećim zakonima o upravi Bosne i Hercegovine , Federacije BiH , Republike Srpske  i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine . Ovim zakonima je propisana obaveza organa uprave da svim fizičkim i pravnim licima omoguće podnošenje predstavki i pritužbi na rad organa uprave, ali i na nepravilan odnos zaposlenih u tim organima kada im se građani obraćaju radi ostvarivanja svojih prava i interesa ili izvršavanja svojih građanskih obaveza.

Kada je u pitanju mehanizam pritužbi građana na rad lokalnih vlasti, isti je zagarantovan članom 46. Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji BIH , te članom 117. Zakona o republičkoj upravi Republike Srpske .

Zakon o upravi Bosne i Hercegovine i Zakon o upravi Federacije propisuju sankcije za odgovornu osobu u organu uprave i upravnoj organizaciji ako ne postupi po predstavkama ili pritužbama građana. Član 104. Zakona o upravi BiH propisuje sankcije u iznosu od 150 do 500 KM, a član 150. Zakona o upravi Federacije BiH propisuje novčane kazne u iznosu od 300 od 2000 KM. Nasuprot tome zakonima o upravi u Republici Srpskoj i Brčko Distriktu BiH ne propisuju se sankcije. Na osnovu gore navedenih zakona o upravi i zakona o lokalnoj samoupravi, lokalni organi vlasti donose pravilnike, uputstva, smjernice i druge slične akte kojima se detaljno regulišu procedure za pritužbe građana na rad lokalnih organa vlasti.

Smjernice

Kako je prethodno već navedeno, ne postoji centraliziran pristup sistemu pritužbi građana na rad organa uprave i njihovih uposlenika. Svaka lokalna samouprava uređuje sistem samostalno, donoseći, na osnovu ranije navedenih zakona, svoje procedure, vodiče, smjernice i uputstva za pritužbe građana. Neke lokalne samouprave objavljuju svoje vodiče na svojim web stranicama uz objavu “obrasca” za pritužbe građana. Tako je na primjer, Općina Ugljevik na svojoj web stranici objavila Uputstvo za podnošenje i rješavanje pritužbi građana.  Grad Bijeljina na svojoj web stranici objavio Uputstvo za podnošenje i rješavanje žalbi, zajedno sa Obrascem za podnošenje pritužbi. Slično je uradila i Općina Tomislavgrad,  kao i neke druge općine i gradovi.

Međunarodne norme

Mehanizmi pravne zaštite služe kao najdirektnija usluga koju građani mogu koristiti za efikasno rješavanje prigovora ili pritužbi. Nadalje, poslovne organizacije mogu upotrebljavati ove mehanizme kako bi ublažile rizike za svoje poslovanje, a mehanizmi za rješavanje pritužbi mogu postati brz i efikasan mehanizam za rješavanje sporova bez utuženja.

Efikasni mehanizmi pravne zaštite mogu poslužiti za utvrđivanje obrazaca korupcije i zloupotrebe te za osmišljavanje politika za sprečavanje korupcije. Kako bi se osigurao bolji pristup, važno je unaprijediti svijest javnosti o GRM-ovima i građanima pružiti besplatne savjete o formulisanju pritužbi i daljem postupanju pri traženju pravne zaštite.

Standarde za mehanizme pravnih lijekova za pritužbe uglavnom utvrđuju međunarodne organizacije kao što su Svjetska banka, Azijska razvojna banka (ADB), Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD), Razvojni program Ujedinjenih nacija (UNDP) i Evropska komisija. Ti su standardi uglavnom povezani s uspostavljanjem pravnog okvira za zaštitu prava građana. Standardi su prikazani u sljedećim smjernicama:

 

Domaći kontekst

Mehanizam rješavanja pritužbi potpada pod koncept odgovornosti institucija. Organizacija javne uprave ima značajan utjecaj na njeno općenito djelovanje, a štaviše i na njen demokratski legitimitet u pogledu očekivanja građana. Odgovornost javne uprave podrazumijeva zapravo nekoliko segmenata u okviru kojih organi uprave moraju djelovati kako bi svoje funkcije izvršavali propisno i efikasno (racionalnost, transparentnost, odgovornost, pristupačnost). Odgovorne institucije trebale bi osigurati građanima pravično rješenje u slučajevima pogrešnog djelovanja ili nezakonitih radnji. To je jedan od pet SIGMA principa u okviru oblasti odgovornosti, a isti podrazumijeva da javna tijela preuzimaju odgovornost u slučajevima prekršaja i jamče naknadu štete i/ili odgovarajuću odštetu.  U Bosni i Hercegovini ovaj institut djelimično je zakonski reguliran, a još manje je poznat u praksi.

Zakonodavstvo

Jugoslovenski Zakon o obligacionim odnosima iz 1978. godine, preuzet od strane BiH, entiteskih nivoa vlasti i Brčko Distrikta BiH,  a koji u konačnici primjenjuju i lokalni nivoi vlasti, predstavlja najopsežniji pravni okvir za javnu odgovornost, detaljno regulirajući principe odgovornosti i procedure za traženje obeštećenja. U kontektstu prava traženja naknade štete prouzrokovane nezakonitim radnjama ili propuštanjima tijela uprave, mjerodavan je član 172. Zakona o obligacionim odnosima, koji istina regulira “samo” odgovornost pravnih osoba za štetu prouzrokovanu od strane njenih organa. Ovaj član se eksplicitno ne referiše na odgovornost organa javne uprave zbog donošenja javnih politika i propisa kojima se građanima nanosi šteta ili odgovornost. Međutim, njegova primjena uključuje odgovornost i primjenjuje se na štetu prouzrokovanu radnjama ili propuštanjima organa uprave i privatnih tijela koja obavljaju javne funkcije.

Osim navedenog, Zakon o upravi BIH i Zakon o republičkoj upravi Republike Srpske  utemeljili su opći princip odgovornosti organa uprave za štete prouzrokovane fizičkoj ili pravnoj osobi njihovim nezakonitim radnjama.

Strateškim okvirom za reformu javne uprave u BIH za period 2018.-2022. godina predviđena je mjera pod nazivom “Unaprijediti mehanizam za zaštitu prava pojedinaca na dobru upravu i javni interes”, što, između ostalog, podrazumijeva osiguravanje funkcionalnih internih i eksternih mehanizama zaštite ovog prava, uključujući osiguranje dosljednog i pravičnog postupanja u upravnim sporovima zajamčenog putem upravnih žalbi i sudske kontrole, kao i unaprjeđenje procedure i mehanizama za preuzimanje odgovornosti javnih tijela u slučajevima kršenja propisa uz obeštećenje i/ili adekvatne kompenzacije.  Pratećim Akcionim planom za reformu javne uprave predviđen je čitav niz koraka za ostvarenje predmetne mjere Strateškog okvira.

Smjernice

Dobro organizirana i funkcionalna javna uprava ključni je preduvjet za transparentno i učinkovito demokratsko upravljanje. Dobra javna uprava temelj je funkcioniranja države, jer uprava je ta koja određuje sposobnost vlade/vlada za provođenjem ključnih reformskih procesa i pružanjem kvalitetnih usluga građanima. Kriteriji za pristupanje država Evropskoj uniji (EU), a među kojima aspiracije na članstvo ima i Bosna i Hercegovina, ističu potrebu da se stvore snažne javne uprave koje će imati kapacitete slijediti principe dobre javne uprave. SIGMA Principi javne uprave rezultat su fokusa Evropske komisije na reformu javnih uprava država koje pretendiraju na članstvo u EU.

SIGMA principi obuhvataju šest ključnih oblasti, među kojima je i oblast “Odgovornost”. Temeljni zahtjev ove oblasti podrazumijeva postojanje odgovarajućih mehanizama koji će osigurati odgovornost tijela javne uprave, uključujući i transparentnost djelovanja.

Navedeno podrazumijeva da:

1.           zakonodavstvo sadrži zahtjev da se ispravi ili nadoknadi šteta pojedincima koji pretrpe štetu od nezakonitih radnji javnih tijela,

2.           je propis o javnoj odgovornosti koherentan, cjelovit, logički strukturiran, formuliran na jednostavan i jasan način i lako dostupan,

3.           je opseg javne odgovornosti širok i da obuhvata vršenje ovlasti od strane javnosti i obavljanje drugih javnih dužnosti, bez obzira na to tko ih obavlja ( javno tijelo ili privatna osoba koja obavlja javne dužnosti),

4.           pravila u vezi s vremenskim ograničenjima i teretom dokazivanja ne ugrožavaju učinkovito provođenje prava na tužbu za naknadu štete.

Jedna od ključnih preporuka SIGMA-e iz Izvještaja za Bosnu i Hercegovinu za 2017. godinu odnosi se na pojednostavljenje i pojašnjenje zvaničnih tipologija upravnih organa na svim nivoima vlasti, kako bi se osiguralo da sva tijela podređena vladi/vladama budu predmetom jedinstvene i sveobuhvatne sheme odgovornosti u kontekstu planiranja, izvještavanja i nadzora. Obzirom da pravni okvir za javnu odgovornost postoji, ali ne postoje podaci o njegovoj praktičnoj primjeni, jedna od preporuka je i ta da vlade svih nivoa vlasti uspostave mehanizme za praćenje sudskih predmeta koji rezultiraju većom odgovornošću vlada, s ciljem poboljšanja administrativnih procedura i odluka, te time i smanjenjem rizika od slučajeva javne odgovornosti u budućnosti. 

Međunarodne norme

Većina zviždača iznosi svoje zabrinutosti interno ili regulatornim tijelima ili tijelima krivičnog gonjenja, radije nego u javnosti. Zaštita zviždača i organizacijska kultura koja daje prednost transparentnosti i dijalogu je u službi promocije odgovornosti, izgradnji povjerenja u integritet vlasti te potiče na prijavljivanje povreda i korupcije. Zaštita zviždača može motivirati zaposlenike da prijave nepravilnosti bez straha od odmazde te poticati transparentnost i povjerenje unutar organizacije, kao i prema građanima, da se poštuje etika te otkrije i ispravi povreda dužnosti.

 

Prava zviždača mogu se osnažiti utvrđivanjem jasnih postupaka i osiguravanjem sigurnih povjerljivih kanala za objelodanjivanje. Trebalo bi uvesti i dosljedno primjenjivati jasne pravne lijekove, uključujući sankcije, za rješavanje odmazde protiv zviždača. Edukacije osoblja lokalnih vlasti i vladinih agencija potrebno je dopuniti podizanjem svijesti javnosti kako bi građani i vladini zaposlenici razumjeli pozitivne rezultate zviždača u smislu trajne vrijednosti za novac, povjerenja u javna tijela i kvalitete usluga.

 

Za zaštitu zviždača relevantne su sljedeće međunarodne konvencije i standardi:

• Stvaranje sveobuhvatnih i efikasnih mehanizama za zaštitu onih koji objelodanjuju informacije u javnom interesu preporuka je i Ujedinjenih nacija i Vijeća Evrope kao i Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD)
• U rezoluciji i preporuci Kongresa Vijeća Evrope na temu „Izazovi i mogućnosti za lokalne i regionalne vlasti u pogledu zaštite zviždača“ pozivaju se „lokalne i regionalne vlasti da uspostave i distribuiraju politike o zviždačima, uz odgovarajuće interne i anonimne kanale za podnošenje prijava te da osiguraju postojanje nezavisnih imenovanih institucija za nadzor i obradu otkrivanja informacija. 
• Konvencija Ujedinjenih nacija protiv korupcije jedini je pravno obavezujući univerzalni instrument za borbu protiv korupcije.
• Konvencija je dalje podržana kroz svoj Tehnički vodič 
• Direktivom EU-a o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije od vlada država članica EU-a zahtijeva se da zadovolje minimalne standarde za uspostavljanje kanala za podnošenje prijava i osiguravanje pravne zaštite za zviždače. 
• Cilj Krivičnopravne konvencije Vijeća Evrope protiv korupcije (ETS br. 173) jeste koordinirati kriminalizaciju korupcijskih praksi i unaprijediti međunarodnu saradnju u procesuiranju krivičnih djela.
• Građanskopravna konvencija Vijeća Evrope protiv korupcije (ETS br. 174) utvrđuje zajednička međunarodna pravila za efikasna pravna sredstva za osobe pogođene korupcijom.

Domaći kontekst

Još 2019. godine Evropska komisija je objavila Mišljenje o zahtjevu Bosne i Hercegovine za članstvo u EU  u okviru kojeg je identificirano 14 ključnih prioriteta koje Bosna i Hercegovina mora ispuniti u svrhu otvaranja pregovora za članstvo i sticanja statusa kandidata. U mišljenju se posebno ističe da je korupcija široko rasprostranjena i da je okvir strateške politike, institucionalni i pravni okvir za borbu protiv korupcije fragmentiran i pokazuje značajne nedostatke. S tim u vezi, kao jedan od ključnih priroteta u okviru područja “vladavina prava” koje BiH mora ispuniti se navodi i usvajanje i provođenje propisa o sukobu interesa i zaštiti uzbunjivača.

Ovo je potvrđeno i u nezavisnom izvještaju eksperata o vladavini prava u BIH (“Priebeov izvještaj”) iz 2019. godine gdje je naglašeno da se sistem krivičnog pravosuđa u BIH ne bori protiv korupcije. Iako u BIH postoje preventivni institucionalni mehanizmi za borbu protiv korupcije, njihova uloga je vrlo ograničena. Agencija za sprečavanje korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije BiH je krovna institucija za donošenje i provedbu ključnih politika u borbi protiv korupcije. Međutim, uloga Agencije je vrlo ograničena. Priebeov izvještaj navodi da se Agencija nije uspjela nametnuti kao centralna institucija u borbi protiv korupcije, uključujući i oblast zaštite uzbunjivača, a gdje se upravo zaštita uzbunjivača navodi kao ključni mehanizam u borbi protiv korupcije .

Oblast zaštite uzbunjivača u BiH je vrlo fragmentirana i ograničena, kako pravnim, tako i institucionalnim okvirom. Trenutno su u Bosni i Hercegovini na snazi tri zakona koji se odnose na zaštitu uzbunjivača - u Republici Srpskoj, u institucijama Bosne i Hercegovine (državni nivo), te Brčko distriktu Bosne i Hercegovine. Kada je u pitanju Federacija BIH, u posljednjih nekoliko godina bilo je više pokušaja za usvajanje ovoga zakona, ali isti nije prošao potrebnu parlamentarnu proceduru. Trenutno je u fazi izrada novog Zakona o zaštiti prijavitelja korupcije u Federaciji BIH i njegova izrada je planirana Programom rada Federalnog ministarstva pravde u trećem kvartalu 2021. godine.

Zakonodavstvo

Zakon o zaštiti lica koja prijavljuju korupciju u Institucijama BiH  koji je stupio na snagu u januaru 2014. godine uređuje status lica koja prijavljuju korupciju u institucijama BIH i pravnim licima koje osnivaju institucije BIH. Ovaj zakon reguliše postupak prijavljivanja, obaveze institucija u vezi sa prijavljivanjem korupcije, postupak zaštite, te sankcije za povrede odredbi ovog zakona. Dakle, ovaj zakon se odnosi samo na uzbunjivače unutar institucija Bosne i Hercegovine što predstavlja relativno “mali broj” potencijalnih uzbunjivača i isti nije primjenjiv na druge nivoe vlasti (pa tako niti na lokalne nivoe vlasti).

Zakon o zaštiti lica koja prijavljuju korupciju Republike Srpske  koji je usvojen 2017. godine uređuje zaštitu lica koja prijavljuju korupciju, postupak prijave korupcije, obaveze postupanja odgovornog lica i nadležnih organa u vezi sa prijavom i zaštitom lica koja prijavljuju korupciju i druga pitanja značajna za lica koja prijavljuju korupciju. Za razliku od državnog zakona, Zakon o zaštiti prijavitelja korupcije Republike Srpske propisuje zaštitu za sva fizička i pravna lica koja prijave korupciju u javnom ili privatnom sektoru u Republici Srpskoj, a što se odnosi i na lokalne vlasti u Republici Srpskoj.

Zakon o zaštiti lica koja prijavljuju korupciju Brčko Distriktu BIH  je usvojen 2018. godine i vrlo je sličan državnom zakonu, s tim da isti pruža zaštitu za širi broj lica – sve zaposlene u javnim institucijama i drugim pravnim licima na području Brčko Distrikta BIH. 

S druge strane, Zakon o zaštiti prijavitelja korupcije u Federaciji BIH još uvijek nije usvojen, već se nalazi u fazi izrade. Prema izvještaju Transparency International BIH, analiza nacrta zakona koji je u fazi izrade ukazuje na veliku sličnost sa zakonskim rješenjem koje je usvojeno u Republici Srpskoj.  Dakle, pravna zaštita uzbunjivača nije regulisana u Federaciji BIH, pa samim tim niti u lokalnim i federalnim organima vlasti.  Ovo znači da potencijalni uzbunjivači u Federaciji BIH ne uživaju pravnu zaštitu, kao što je to slučaj u Republici Srpskoj, Brčko Distriktu ili u institucijama na nivou Bosne i Hercegovine.

Smjernice

U Bosni i Hercegovini ne postoji jedinstven pravni i institucionalni okvir zaštite uzbunjivača. Postojeći pravni okvir je neusaglašen, te su prava na zaštitu uzbunjivača neujednačena u kontekstu interne ili eksterne zaštite. Dodatno, trenutnim zakonima na snazi pokriveno je “pola” teritorije Bosne i Hercegovine, pa osobe koje se nalaze i rade u Federaciji BIH ne uživaju pravnu zaštitu u skladu sa propisanim standardima. Unatoč nepostojanju pravnog okvira za zaštitu, uzbunjivači u Federaciji BiH se mogu obratiti i Centru za besplatnu pravnu pomoć Transparency International-a koji od 2003. godine pruža zaštitu svim licima koja prijave korupciju. Prema posljednjem objavljenom Izvještaju za 2020. godinu, od 240 prijava po kojima je postupao Centar, 18 prijava je kvalificirano kao “zviždači”.

Postojećim zakonima na snazi je predviđeno da institucije na koje se odnosi primjena zakona moraju donijeti uputstva ili drugi interni akt kojim se uređuje postupanje po internoj prijavi korupcije i zaštita lica koja je prijavilo korupciju. Kada je u pitanju državni zakon, Agencija za prevencijukorupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije BiH je još 2015. godine objavila primjer Pravilnika o internom prijavljivanju korupcije i zaštiti lica koja prijavljuju korupciju u institucijama BIH  u cilju lakše prilagodbe i usvajanja istog u svim institucijama Bosne i Hercegovine. Dodatno, Agencija je objavila i kratku brošuru u kojoj je pojašnjena procedura prijave korupcije.

U Bosni i Hercegovini organizacije civilnog društva imaju vrlo značajnu ulogu u promociji i zagovaranju aktivnosti zaštite uzbunjivača. Priručnik za zaštitu prijavitelja korupcije u institucijama BIH  je izrađen u okviru projekta Antikorupcijska mreža organizacija civilnog društva u BIH – ACCOUNT uz finansijsku podršku Američke agencije za međunarodni razvoj (USAID). U priručniku je, pored pregleda ključnih međunarodnih standarda zaštite i pregleda pravnog okvira u BiH, poseban dio posvećen davanju objašnjenja i uputstava o postupku prijavljivanja korupcije i postupku zaštite obuhvaćene zakonom o prijavljivanju korupcije u institucijama BIH.

Međunarodne norme

Zahtjevima za objavljivanje podataka može se izgraditi povjerenje građana u transparentnost i integritet lokalnog donošenja odluka. Također pomažu javnim službenicima u dobivanju redovno ažuriranih informacija kojima se sprečava sukob interesa među zaposlenicima. Prijava imovinskih kartona pruža i važne informacije kako bi se razjasnilo posjeduju li izabrani dužnosnici ili državni službenici bogatstvo koje je nesrazmjerno njihovim prihodima, i tako ih ili štiti od lažnih optužbi ili služi kao dokaz u slučaju sumnje na nezakonito bogaćenje.

Pružanje usluga na nivou lokalne vlasti, bilo da je riječ o gradnji ili tenderu za usluge upravljanja otpadom, često povlači sukob interesa zbog blizine lokalnih preduzetnika državnim službenicima.  Povjerenje javnosti i privrednih društava da je, na primjer, tender lokalnih vlasti otvoren za sve, bez diskriminacije, bit će mnogo veće ako i izabrani dužnosnici i državni službenici uključeni u formulisanje i ocjenjivanje ponuda prijave svoju imovinu i interese (uključujući članove uže porodice).

Važno je da institucije odgovorne za prikupljanje i praćenje prijava uživaju zaštitu od političkog ili drugog uplitanja u svoj rad, na primjer, kroz nadzor koji provode nezavisne etičke komisije. Isto tako, službenicima lokalne vlasti trebalo bi pružiti jasne smjernice o tome šta prijaviti, kao i o važećem antikorupcijskom zakonodavstvu. Sistem prijave imovine, sa dobrom provedbom i redovnim ažuriranjem i sistemom nadzora, može nadopuniti rad efikasnog tužilaštva.

Objelodanjivanje je važan element u konvencijama i standardima protiv korupcije navedenim u ovom priručniku. Od posebne važnosti su sljedeći:

• Preporuka Odbora ministara Vijeća Evrope o kodeksu ponašanja za javne dužnosnike i Evropski kodeks ponašanja za sva lica koja učestvuju u lokalnoj i regionalnoj samoupravi zahtijevaju prijavu, javno objavljivanje i praćenje privatnih interesa.
• Rezolucija Kongresa Vijeća Evrope i Preporuka o sukobu interesa na lokalnom i regionalnom nivou pozivaju lokalne i regionalne vlasti da promoviraju proaktivno objavljivanje izjava o finansijskim interesima prije zahtjeva javnosti te da osiguraju da politike objelodanjivanja budu popraćene odgovarajućim mjerama za rješavanje sukoba interesa. 
• Upravljanje sukobom interesa OECD-a u javnim službama: Smjernice i iskustva zemalja pružaju praktične instrumente za modernizaciju politika o sukobu interesa.
• OECD-ovi imovinski kartoni za javne dužnosnike: alat za sprečavanje korupcije utvrđuju ključne elemente sistema za prijavljivanje imovine.
• Savjetovanje, učešće i objelodanjivanje informacija, Međunarodna banka za obnovu i razvoj/Svjetska banka. 

Domaći kontekst

Kada je riječ o imovinskim kartonima i sukobu interesa, potrebno je s jedne strane razlikovati obavezu prijave podataka o prihodima i vlasništvu nad imovinom i finansijskom interesu s jedne strane i postojanje eventualnog sukoba interesa državnih službenika ili namještenika  u organima uprave i izabranih zvaničnika.

Ovisno o nivou vlasti, oblasti objavljivanja imovinskih kartona i sukoba interesa su različito regulisane. Na nekim upravnim nivoima obaveza prijave podataka o imovini i postojanje sukoba interesa regulisani su kako za državne službenike, tako i za sve namještenike u organima uprave, dok na pojedinim upravnim nivoima, kao što je na nivou institucija BiH, to nije slučaj.  Obaveza prijave podataka o imovini za izabrane zvaničnike je manje-više centralizirana.

Zakonodavstvo

Zakonski okvir za sukob interesa je regulisan kroz više zakona, prije svega ovisno da li se radi o državnim službenicima i namještenicima ili o izabranim zvaničnicima. Svi zakoni o državnoj službi, na nivou institucija BIH (državni nivo), Federacije BIH, Republike Srpske, Brčko Distrikta BIH i važeći kantonalni zakoni propisuju nespojivost pojedinih funkcija sa radom državnog službenika. Dodatno, državni službenici su dužni kod postavljanja na mjesto državnog službenika predočiti sve informacije o imovini koju ima na raspolaganju, uz imovinu članova uže porodice, ali i djelatnostima i funkcijama koje obavlja državni službenik ili članovi njegove porodice. Za razliku od državnog zakona, koji šire propisuje obavezu o predočenju informacija o imovini, Zakon o državnoj službi u Federaciji BiH propisuje obavezu državnog službenika da, prilikom postavljenja na radno mjesto u državnoj službi, predoči sve informacije o imovini koju ima (bez potrebe navođenja članova porodice).

Zakonima o državnoj službi u institucijama BIH, Federaciji BIH i Brčko distriktu BIH su dodatno propisane obaveze nadležnih organa da ove podatke čuvaju u evidencijama ili registrima državne službe u skladu sa propisima o zaštiti podataka.

Iako Zakon o državnim službenicima Republike Srpske,  na sličan način propisuje nespojivosti sa dužnostima državnog službenika, isti ne sadrži odredbe o obavezi državnog službenika da, prilikom postavljenja na radno mjesto, predoči sve informacije o imovini koju ima na raspolaganju. S druge strane, za razliku od drugih važećih zakona o državnoj službi, Zakon o državnoj službi Republike Srpske sadrži posebne odredbe kojima je definiran sukob interesa i odgovarajuće postupanje u slučaju postojanja sukoba interesa. Članom 22a Zakona je propisano da je rukovodilac organa dužan pokrenuti disciplinski postupak ukoliko je državni službenik prilikom prijema u radni odnos prećutao postojanje sukoba interesa. Isto se u skladu sa članom 22b primjenjuje na slučaj kada državni službenik u propisanom roku ne otkloni razloge koji su doveli do konflikta interesa. Članom 67. Zakona o službenicima i namještenicima u jedinicama lokalne samouprave Republike Srpske  je propisano da u radni odnos u gradsku ili općinsku upravu se može primiti lice koje, između ostalih, nije u sukobu interesa, odnosno da ne obavlja dužnost koja je nespojiva sa dužnostima službenika u gradskoj ili općinskoj upravi.

Izborni zakon Bosne i Hercegovine  uređuje izbor članova i delegata Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine i članova Predsjedništva Bosne i Hercegovine, te utvrđuje principe koji vrijede za izbore na svim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini. Kada su u pitanju imovinske izjave izabranih zvaničnika, članom 15.7. Izbornog zakona BiH propisano je da su “kandidati izabrani na svim nivoima vlasti, uključujući i lokalnu samoupravu, dužni podnijeti Centralnoj izbornoj komisiji BiH, na određenom obrascu, potpisanu izjavu o svom ukupnom imovinskom stanju…”, te da je “izabrani član organa vlasti na svim nivoima dužan da Centralnoj izbornoj komisiji BiH podnese izvještaj o imovinskom stanju u roku od 30 dana nakon isteka mandata na koji je izabran, kao i u slučaju prestanka mandata … u roku od 30 dana od dana prestanka mandata”. Za slučaj nepostupanja po predmetnim obavezama, propisane su novčane kazne u rasponu od 300,00 do 3.000,00 KM (član 19.10).

Pitanje sukoba interesa izabranih zvaničnika, nositelja izvršnih funkcija i savjetnika regulirano je kroz četiri zakona - Zakon o sukobu interesa u institucijama vlasti Bosne i Hercegovine, Zakon o sukobu interesa u organima vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine, Zakon o sprječavanju sukoba interesa u organima vlasti Republike Srpske, te Zakon o sukobu interesa u institucijama Brčko distrikta Bosne i Hercegovine.  Zakoni su doneseni kako bi se spriječile i/ili sankcionirale situacije u kojima javni zvaničnici kroz obavljanje svoje funkcije mogu ostvariti korist za sebe ili osobe sa kojima su povezani rodbinskim ili drugim vezama.

Centralna izborna komisija BiH (CIK) nadležna je za primjenu zakona na nivou Bosne i Hercegovine, Federacije BiH i Brčko distrikta BiH. U Republici Srpskoj postoji posebna Komisija za sprečavanje sukoba interesa u organima vlasti Republike Srpske, kao prvostepeni organ, koju obrazuje Narodna skupština Republike Srpske i Komisija za žalbe, kao drugostepeni organ.  Za kršenje zakona predviđene su sankcije, uključujući mjere zabrane kandidiranja na bilo koju izabranu dužnost u periodu od četiri godine, te novčane kazne u rasponu od 1.000 do 10.000 KM.

Smjernice

U julu 2020. godine, svjesni rizika od nelegalnog stjecanja imovine, te sukoba interesa, kao i potrebe borbe protiv korupcije, donesena je nova Uredba o načinu vođenja registra zaposlenih u organima državne službe Federacije Bosne i Hercegovine,  kojom je proširen obim primjene, odnosno vođenja evidencije ne više samo za one koji imaju status državnog službenika, već i za sve zaposlene u organima državne službe u Federaciji BiH. Uredbom je predviđeno i uvođenje imovinskog kartona za sve zaposlenike. Ista se primjenjuje na sve zaposlene u organima državne službe Federacije Bosne i Hercegovine, kantona, gradova i općina, te drugim organima i službama, ukoliko kantonalnim propisima nije drugačije uređeno. Na web stranici www.adsfbih.gov.ba u rubrici “Registar” moguće je preuzeti sve obrasce koji čine tzv. e-karton zaposlenika, a koji se unosi u gore pomenuti Registar.

S druge strane, kada su u pitanju imovinski kartoni i sukob interesa izabranih zvaničnika, na web stranici Centralne izborne komisije (www.izbori.ba) dostupno je slijedeće: Uputstvo o izgledu i načinu ispunjavanja obrazaca izjave o imovinskom stanju, Obrazac izjave o imovinskom stanju, te Korisničko uputstvo za upotrebu aplikacije za dostavu izjave o imovinskom stanju.  Centralna izborna komisija je izradila i Priručnik iz oblasti zakona o sukobu interesa, u kojem je detaljno pojašnjeno sve vezano za predmetne zakone, procedure, te sudska praksa. 

Međunarodne norme

Pristup informacijama podržava odgovornost, nadzor vlasti i praćenje korupcije. Ključno je i informisano učešće građana u donošenju odluka te stoga predstavlja temelj za efikasno funkcionisanje demokratija. Slobodan pristup informacijama omogućuje civilnom društvu da prati i vrši nadzor rada lokalnih vlasti, služi kod sprečavanja zloupotrebe ovlaštenja javnih dužnosnika i pruža podatke za informisanu javnu raspravu.

Proaktivno objavljivanje što veće količine informacija u najpristupačnijim formatima ide u prilog smanjenju potrebe građana i aktera da podnose pojedinačne zahtjeve za objavu informacija. Osim što pružaju maksimalnu količinu informacija elektroničkim putem, lokalne vlasti bi trebale dati prednost imenovanju službenika za slobodu pristupa informacijama u svojim lokalnim samoupravama. Ti službenici bi trebali pripremiti i objaviti detaljne preporuke i za građane i za lokalne vlasti te pružiti jasne smjernice o postupku pritužbi u slučaju da zahtjev za informacije nije odobren. Također je važno analizirati zahtjeve za informacije građana i grupa aktera, posebno u smislu trendova i dupliciranja, kako bi nadležna tijela naknadno mogla proaktivno objavljivati takve informacije.

Pristup informacijama je osnovna sastavnica niza konvencija i normi protiv korupcije navedenih u ovom priručniku. Na njemu se temelji i niz ključnih dokumenata UN-a o ljudskim pravima. Za pristup informacijama posebno su relevantni sljedeći dokumenti:

• Konvencija Vijeća Evrope o pristupu službenim dokumentima (CETS br. 205) potvrđuje izvršno pravo na informacije.
• Rezolucija Kongresa Vijeća Evrope i Preporuka o transparentnosti i otvorenoj vladi poziva lokalne i regionalne vlasti da povećaju korištenje otvorenih podataka i evidencija u svojim upravama te da ih objave na sveobuhvatne, pristupačne i iznova upotrebljive načine.
• Aarhuškom konvencijom dodjeljuju se prava, uključujući pristup informacijama, u odlukama koje se odnose na okoliš.
• U Preporuci Vijeća OECD-a o otvorenoj vladi utvrđeno je da vlada na zahtjev pruža informacije i proaktivne mjere za distribuciju informacija kao inicijalni nivo učešća građana.
• U Rezoluciji 59 Generalne skupštine UN-a donesenoj 1946. navodi se da je „sloboda informisanja temeljno ljudsko pravo”, a u članu 19. Opće deklaracije o ljudskim pravima (1948.) navodi se da temeljno pravo na slobodu izražavanja obuhvata slobodu „traženja, primanja i širenja informacija i ideja putem svih medija i bez obzira na granice. 
• Direktivom 2003/98/EZ o ponovnoj upotrebi informacija javnog sektora, koja se danas naziva Direktivom o otvorenim podacima, prethodno poznatom kao Direktiva PSI, potiču se države članice EU-a da što više informacija javnog sektora stave na raspolaganje za ponovnu upotrebu.

Domaći kontekst

Kao sastavni dio prava na slobodu izražavanja, pravo na pristup informacijama je jedno ljudsko pravo zagarantovano  Evropskom konvencijom o ljudskim pravima, ali i drugim međunarodnim konvencijama i deklaracijama. Iako Ustavom Bosne i Hercegovine nije izričito garantovano, pravo na slobodan pristup informacijama se indirektno izvodi iz člana 10. Evropske konvencije o ljudskim pravima  koja je sastavni dio Ustava Bosne i Hercegovine i koja se direktno primjenjuje, pa samim tim ima supremaciju u odnosu na sve druge propise u Bosni i Hercegovini.

Bosna i Hercegovina je bila prva zemlja na Zapadnom Balkanu koja je 2000tih godina usvojila propise o slobodnom pristupu informacijama. Ovo je prije svega bio rezultat napora međunarodne zajednice u razvoju demokratskog društva i funkcionalne javne uprave u Bosni i Hercegovini. Međutim, od 2000tih godina nije bilo velikih pomaka u kontekstu razvoja pravnog i institucionalnog okvira za slobodan pristup informacijama, zbog čega postojeći propisi imaju slabosti i nedostataka u primjeni. Propisi na snazi nisu usklađeni sa međunarodnim standardima, što je potvrđeno i od strane institucije Ombdusmana za ljudska prava Bosne i Hercegovine , ali i Evropske komisije. Dodatan problem predstavlja neujednačenost zakona i nepostojanje efikasnih institucionalnih mehanizama za nadzor i provođenje zakona na snazi u BIH.

Zakonodavstvo

Oblast slobode pristupa informacijama u Bosni i Hercegovini je regulisana na državnom i entitetskim nivoima vlasti.  Zakon o slobodi pristupa informacijama Bosne i Hercegovine  usvojen je 2000. godine, dok su 2001. godine usvojeni Zakon o slobodi pristupa informacijama Republike Srpske  i Zakon o slobodi pristupa informacijama Federacije Bosne i Hercegovine .

Važeći zakoni o slobodi pristupa informacijama  Republike Srpske i Federacije Bosne i Hercegovine se primjenjuju na sve javne organe u Republici Srpskoj ili Federaciji Bosne i Hercegovine, što uključuje sve izvršne, zakonodavne, pravosudne organe, kao i organe koji obavljaju javnu funkciju ili bilo koji drugi upravni organ i pravno lice koje je u vlasništvu javnog ili upravnog organa. Dakle, lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini primjenjuju entitetske zakone, ovisno da li se  administrativno nalaze Republici Srpskoj ili Federaciji Bosne i Hercegovine. Svi zakoni su definisali postupak pristupa informacijama i obavezu javnih organa da na zahtjev fizičkog i pravnog lica dostave potrebne informacije, osim izuzetaka koji su jasno utvrđeni zakonom, na primjer “sprečavanje kriminala i svako otkrivanje kriminala”. Dodatno, važećim zakonima je propisana obaveza svih javnih organa da imenuju službenike za informisanje, ali i da objave ili dostave vodič o pristupu informacijama, indeks registar informacija, statističke podatke, kao i godišnje izvještaje. Posljednji objavljeni Izvještaj Ombudsmana za ljudska prava Bosne i Hercegovine pokazuje da većina ispitanih javnih organa ispunjava ove zakonom predviđene obaveze.

Iako su se postojeći zakoni o slobodi pristupa informacijama u nekoliko navrata dopunjavali i mijenjali, nije bilo značajnijeg usaglašavanja sa međunarodnim i evropskim standardima. Neki od ključnih nedostataka tri važeća zakona o slobodi pristupa informacijama:

-             nedostatak odredbi o proaktivnoj transparentnosti u svim zakonima na snazi

-             nedostatak odredbi o obaveznom donošenju upravnog akta (Rješenja) u slučaju odbijanja prava na pristup informacijama u Zakonu o slobodi pristupa informacijama Republike Srpske, čime se onemogućava pravo na žalbu

-             vrlo ograničeni i neefikasni nadzorni i žalbeni mehanizmi

-             nedostatak odredbi o novčanim kaznama u zakonima o slobodi pristupa informacijama Republike Srpske i Federacije Bosne i Hercegovine

-             nemogućnost elektronskog podnošenja zahtjeva za slobodan pristup informacijama

Smjernice

Svim zakonima o slobodi pristupa informacijama u Bosni i Hercegovini je propisana obaveza donošenja Uputstva o primjeni zakona o slobodi pristupa informacijama. Od svih nivoa vlasti, jedino je u Federaciji Bosne i Hercegovine, odmah nakon usvajanja zakona 2001. godine, doneseno Uputstvo za provođenje zakona o slobodi pristupa informacijama  kojim se uređuju pitanja koja trebaju da doprinesu efikasnoj primjeni zakona.  Obzirom da se u Brčko Distriktu primjenjuje državni zakon, usvojeno je Uputstvo o primjeni Zakona o slobodi pristupa informacijama Bosne i Hercegovine u Brčkom .

Još 2013. godine u okviru projekta „Monitoring i zagovaranje za dobro upravljanje u općinama u Bosni i Hercegovini“ Transparency International u Bosni i Hercegovini je izradio priručnik za predstavnike lokalnih samouprava „Kako unaprijediti transparentnost i odgovornost lokalnih samouprava“ . U Priručniku se nalazi dio posvećen primjeni zakona o slobodi pristupa informacijama u lokalnim samoupravama, uz objašnjenja i primjere vodiča za pristup informacijama, model Rješenja odobrenja po zahtjevu za pristup informacijama, primjer formulara zahtjeva za pristup informacijama, model Rješenja o odbacivanju zahtjeva za pristup informacijama i primjer indeksa registara informacija.

Ombudsman za ljudska prava Bosne i Hercegovine je u posljednjem Specijalnom izvještaju o slobodi pristupa informacijama u Bosni i Hercegovini iz 2020. godine uputio niz preporuka nadležnim institucijama za unapređenje postojećeg stanja u oblasti prava na slobodan pristup informacijama. Između ostalog se preporučuje svim nadležnim institucijama izrada smjernica za primjenu važećih zakona koje će biti namijenjene nosiocima informacija i uspostava bliža saradnje sa civilnim društvom i medijima koji u okviru svog djelovanja imaju mogućnosti informisanja javnosti o pravu na slobodu pristupa informacijama.

Međunarodne norme

Promocijom otvorenih podataka putem jedinstvenih portala može se dodatno povećati obim interoperabilnosti skupova podataka u smislu pretraživanja i analize. Rezultati mogu unaprijediti efikasnost i obuhvat pružanja usluga te smanjiti korupciju. Podizanje svijesti među grupama aktera, u medijima, privatnom sektoru i široj javnosti može dovesti do efikasne saradnje među različitim akterima i poboljšanja rješenja u području transporta, rekreacijskih objekata, parkirališta, zdravstvenih usluga i mnogo čega drugog.

Važno je propisati dosljedne standarde otvorenih podataka za sve otvorene podatke kako bi se osigurala maksimalna interoperabilnost i mogućnost pretraživanja podataka. Lokalne vlasti također bi trebale osigurati da kvalifikovano osoblje upravlja objavljivanjem otvorenih podataka lokalne samouprave te obučava relevantne zaposlenike u skladu sa standardima otvorenih podataka.

Otvoreni podaci relativno su nova pojava bez službeno prihvaćenih standarda. Međutim, postoji niz korisnih smjernica:

• Rezolucija Kongresa Vijeća Evrope i Preporuka o otvorenim podacima za bolje javne usluge pojašnjavaju njihovu važnost za unapređenje lokalne demokratije.
• Rezolucija Kongresa Vijeća Evrope i Preporuka o transparentnosti i otvorenoj vlasti pozivaju lokalne i regionalne vlasti da povećaju korištenje otvorenih podataka i evidencija u svojim upravama
• Smjernicama Ujedinjenih nacija o otvorenim podacima vlasti za uključivanje građana uvode se smjernice za politike i preporuke o dobroj praksi.
• Skup alata Svjetske banke kreće od osnovnih elemenata, pa sve do planiranja i provedbe te izbjegavanja uobičajenih nedostataka. 
• Šema pet zvjezdica za uvođenje otvorenih podataka osigurava pet koraka za potpuno otvaranje podataka te se objašnjavaju troškovi i koristi svakog od njih.
• Međunarodna povelja o otvorenim podacima utvrđuje šest principa za otvorene, blagovremene i interoperabilne podatke vlasti.
• U Preporuci Vijeća OECD-a o otvorenoj vlasti utvrđeno je da vlasti na zahtjev pružaju informacije i proaktivne mjere za distribuciju informacija kao inicijalni nivo učešća građana.

Domaći kontekst

Bosna i Hercegovina se nalazi u ranim počecima kada je u pitanju implementacija standarda otvorenih podataka. Iako u svom radu institucije vlasti na svim nivoima „proizvode“ velike količine podataka, trenutno u Bosni i Hercegovini ne postoje propisi o obavezi objave takvih podataka. O otvorenim podacima se aktivnije počinje pričati od pristupanja Bosne i Hercegovine inicijativi „Partnerstvo za otvorenu vlast“ (POV) u Septembru 2014. godine. Osim određenih strateških dokumenata koji propisuju značaj otvorenih podataka, ograničeni napori su učinjeni  u implementaciji standarda otvorenih podataka u Bosni i Hercegovini.

Zakonodavstvo

Niti jedan nivo vlasti u Bosni i Hercegovini nema usvojen propis koji se odnosi na obavezu objave podataka prema otvorenom standardu. Određeni pomaci su učinjeni na državnom nivou gdje je doneseno nekoliko strateških dokumenata u okvir kojih se prepoznaje značaj otvorenih podataka.  2017. godine Vijeće ministara BIH je usvojilo Politiku razvoja informacionog društva Bosne i Hercegovine 2017 - 2021. godine u okviru koje je predviđeno uspostavljanje baze javnih podataka za javnu upotrebu.  Pored ovoga, Vijeće ministara Bosne i Hercegovine je 2018. godine usvojilo Okvir interoperabilnosti Bosne i Hercegovine u okviru kojega je promovisan koncept otvorenih standarda i otvorenih kodova u javnoj upravi . Da su otvoreni podaci važan dio reforme javne uprave potvrđeno je i Strateškim okvirom za reformu javne uprave 2018-2022 i pratećim Akcijskim planom gdje je predviđena izrada Analize spremnosti institucija BIH na otvorene podatke, ali i usvajanje Politike otvorenih podataka do 2022. godine .

Zakonodavstvo

Od pristupanja Bosne i Hercegovine inicijativi „Partnerstvo za otvorenu vlast“ intenzivirala se uloga civilnog društva u promociji standarda otvorenih podataka. U 2016. godini su donesena dva priručnika za upravljanje otvorenim podacima.  Fondacija CPI u saradnji sa Centrom za budžetski monitoring iz Amsterdama je pripremila Priručnik za upravljanje javnim podacima , da bi iste godine kroz projekat „Proaktivna transparentnost javnih institucija“ finansiran od Vlade Ujedinjenog Kraljevstva, Transparency International u Bosni i Hercegovini izradio Procjenu stanja spremnosti na otvorene podatke u Federaciji Bosne i Hercegovine . Ova analize je pokazale da su potrebni značajni politički, finansijski i institucionalni preduslovi za uvođenje otvorenih podataka.

Nove aktivnosti su započete kroz Program jačanja javnih institucija u BIH kojeg finansira njemački GIZ. U Septembru 2020. godine je objavljena Procjena spremnosti za otvorene podatke u Bosni i Hercegovini  (eng. Open Data Readiness Assessment) koja je izrađena na osnovu priznate metodologije Svjetske banke. Ovo je dio aktivnosti predviđenih Strateškim planom za reformu javne uprave u BIH. Izrada ovakve analize je predviđena i za nivo Republike Srpske i Federacije Bosne i Hercegovine. Ovaj dokument daje pregled ključnih institucionalnih nedostataka i potrebnih koraka za uvođenje otvorenih podataka u institucije BIH.

Međunarodne norme

Budući da javne nabavke uključuju velik dio javnih rashoda i prenosa javnih sredstava privatnom sektoru ili neprofitnim organizacijama, posebno su osjetljive na korupciju. Javni organi bi trebali uvesti nove tehnologije kako bi se povećala transparentnost u javnim nabavkama i potaknula nova privredna društva da uđu u konkurentne postupke sa sigurnošću primjene slobodnog i poštenog tržišnog nadmetanja. Objavom svih ponuda na zajedničkoj internetskoj platformi smanjuje se pojava neobjavljenih ponuda i direktnih dodjela. Korištenjem modaliteta otvorenog ugovaranja i otvorenog nadmetanja omogućuje se i veća kontrola postupka, čime se dodatno smanjuje obim koruptivnih praksi. Otvoreni sistemi ugovaranja uključuju preventivni efekat jer će se službenici suzdržati od manipuliranja postupkom ugovaranja ako znaju da će sveobuhvatno objelodanjivanje otkriti postupke nadmetanja i ugovaranja.

Lokalne vlasti trebale bi osigurati postojanje sveobuhvatnog sistema za praćenje usklađenosti sa zakonodavstvom o javnim nabavkama te postojanje odgovarajućeg mehanizma za preispitivanje žalbi i pritužbi, uključujući brze i sveobuhvatne odgovore. Tijela bi također trebala pratiti provedbu ugovora, posebno produženja rokova i povećanja troškova, kako bi se osiguralo da koristi u smislu vrijednosti za novac i kvalitete isporuke nisu ugrožene tokom provedbe ugovora.

Sljedeće međunarodne konvencije i norme odnose se na javne nabavke:

• Rezolucija i Preporuka Kongresa Vijeća Evrope o povećanju transparentnosti javnih nabavki na lokalnom i regionalnom nivou te kontrolna lista OECD-a za jačanje integriteta u javnim nabavkama pružaju smjernice za povećanje transparentnosti i promociju integriteta u javnim nabavkama.
• Preporuka Vijeća OECD-a o javnim nabavkama promovira stratešku i sveobuhvatnu upotrebu sistema javnih nabavki na svim nivoima vlasti i preduzeća u državnom vlasništvu. Na internetu je dostupan paket alata za javne nabavke koji nudi alate za politike, primjere pojedinih zemalja te pokazatelje za mjerenje svih sistema javnih nabavki.
• Sporazum WTO-a o javnim nabavkama utvrđuje pravila kojima se zahtijeva osiguravanje otvorenih, poštenih i transparentnih uslova tržišne konkurencije u javnim nabavkama.
• Direktiva EU-a o javnim nabavkama osigurava najbolju vrijednost za novac za javne nabavke i garantira poštivanje principa EU-a o transparentnosti i tržišnoj konkurenciji.
• UNCITRAL-ov ogledni zakon o javnim nabavkama je pravni predložak dostupan vlastima koje žele uvesti ili reformisati zakonodavstvo o javnim nabavkama za svoje unutrašnje tržište.
• Vodič Evropske banke za obnovu i razvoj (ERBD) za reformu elektronskih nabavki pruža informacije i pomoć pri osmišljavanju i provedbi domaćih reformi e-nabavki.
• Standard otvorenih podataka za ugovaranje (Open Contracting Data Standard – OCDS) osigurava standard otvorenih podataka za objavu strukturiranih informacija o svim fazama ugovornog postupka: od planiranja do provedbe.
• Vodič Kancelarije Ujedinjenih nacija za droge i kriminal (UNODC) o borbi protiv korupcije u javnim nabavkama i upravljanju javnim finansijama ističe dobre prakse u osiguravanju usklađenosti sa članom 9. Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije.
• Godišnji izvještaji Svjetske banke o komparaciji javnih nabavki, nude procjenu regulatornih sistema javnih nabavki u različitim zemljama.

Domaći kontekst

U Bosni i Hercegovini se godišnje potroši oko 2,5 do 3 milijardi KM na javne nabavke, što predstavlja oko 7-8% udjela BDP-a u Bosni i Hercegovini.  U EU oko 13%  sredstava iz javnih nabavki „nestane“ zbog korupcije. Iako ne postoje referentni podaci za Bosnu i Hercegovinu, procjenjuje se da su ti procenti veći. Sistem javnih nabavki u Bosni i Hercegovini je značajno unaprijeđen 2014. godine donošenjem novih propisa i postepenim uvođenjem elektronskih javnih nabavki. Iako je ovo predstavljalo značajno unaprijeđenje u odnosu na raniji pravni i institucionalni okvir, još uvijek se u postupcima javnih nabavki u Bosni i Hercegovini uočavaju značajne nepravilnosti i koruptivna ponašanja, što se posebno pokazalo u javnim nabavkama tokom trajanja COVID-19 pandemije. Pored toga, sistem javnih nabavki još uvijek pokazuje nedostatke u pravnom i institucionalnom smislu. Potreba za usklađivanjem Zakona o javnim nabavkama sa Direktivama EU iz 2014. godine i jačanje kapaciteta nadležnih institucija se navodi kao jedan od ključnih prioriteta kojih je Evropska komisija postavila pred Bosnu i Hercegovinu u cilju sticanja statusa zemlje kandidata za članstvo. 

Zakonodavstvo

Novi propisi o javnim nabavkama u Bosni i Hercegovini su usvojeni 2014. godine. Zakon o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine  i prateći podzakonski akti su predstavljali značajan iskorak u odnosu na propise koji su bili na snazi od 2004. godine. Zakon je jasno propisao procedure i pravila, definisao obaveze ugovornih organa i ponuđača, pravnu zaštitu i ulogu nadležnih institucija. Agencija za javne nabavke Bosne i Hercegovine ima zadatak da osigura adekvatnu primjenu Zakona i pratećih podzakonskih akata,  dok je Ured za razmatranje žalbi samostalna i nezavisna institucija koja rješava postupke žalbi u drugom stepenu.

Svi ugovorni organi u Bosni i Hercegovini, od lokalnog do državnog nivoa, su dužni provoditi postupke javnih nabavki putem elektronskog portala javnih nabavki https://ejn.gov.ba. Prema trenutnom nivou funkcionalnosti portala javnih nabavki i u skladu sa zakonom i pratećim propisima, na portalu se mogu pronaći informacije: obavještenja o nabavci, obavještenja o dodjeli ugovora, obavještenja o poništenju postupka javne nabavke, obavještenja o dodjeli ugovora putem pregovaračkog postupka bez objave obavještenja, dobrovoljna ex-ante obavještenja o transparentnosti, izvještaji o postupku javne nabavke kod postupaka male vrijednosti, odluke Ureda za razmatranje žalbi i odluke Suda Bosne i Hercegovine. Tenderska dokumentacija je dostupna za javnost samo za postupke koji su završeni, dok za postupke koji su u toku pristup imaju samo registrovani ponuđači. Upravo je tenderska dokumentacija koja sadrži tehničke specifikacije i kvalifikacije ključna za efikasan monitoring. Međutim, iako je dobar dio podataka iz postupka objavljen na portalu javnih nabavki, podaci nisu objavljeni u otvorenom formatu i kao takvi nisu mašinski upotrebljivi. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine se trenutno nalazi u fazi razmatranja u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine, a čijim usvajanjem bi se dodatno unaprijedio sistem javnih nabavki u Bosni i Hercegovini.

Smjernice

U skladu sa članom 92. Zakona, Agencija za javne nabavke Bosne i Hercegovine je, između ostalog, zadužena za objavljivanje priručnika i uputstava u cilju efikasnije primjene zakona, ali i pružanje tehničke pomoći i savjetodavnih mišljenja ugovornim organima i ponuđačima u vezi sa pravilnom primjenom zakona i podzakonskih akata.

Agencija za javne nabavke je na svojoj web stranici https://www.javnenabavke.gov.ba/bs-Latn-BA/practical-application kreirala modul sa nizom pitanja i odgovora u vezi sa praktičnom primjenom zakona o javnim nabavkama i  portala e-nabavke. Dodatno, Agencija je donijela niz uputstava kojima su propisani modeli tenderske dokumentacije i ponuda, objava osnovnih elemenata ugovora i izmjena ugovora, uslovi i načini objavljivanja obavještenja i dostavljanja izvještaja u postupcima javnih nabavki u portalu e-nabavke, uputstvo o vođenju i uspostavljanju sistema kvalifikacije, zapisnik o otvaranju ponuda i uputstvo o načinu vođenja zapisnika o otvaranju ponuda.  U cilju efikasne primjene portala e-nabavki doneseno je  i Uputstvo o načinu korištenja informacionog sistema za e-nabavke . Pored ovoga, Agencija za javne nabavke ima otvorene telefonske linije i e-mail adrese putem kojih se dva puta sedmično u predviđenom terminu pruža tehnička i savjetodavna pomoć ugovornim organima i ponuđačima.

Značajan broj priručnika, vodiča i uputstva o primjeni zakona i podzakonskih akata iz oblasti javnih nabavki u Bosni i Hercegovini je izrađeno od strane organizacija civilnog društva. Centar za sigurnosne studije je u saradnji sa Agencijom za javne nabavke Bosne i Hercegovine objavio Vodič kroz javne nabavke u Bosni i Hercegovini u cilju promovisanja transparentnosti i odgovornosti u procesu javnih nabavki . U svrhu efikasnije prevencije i zloupotreba, ali i efikasnijem procesuiranju i sankcionisanju krivičnih djela korupcije u javnim nabavkama, Mreža organizacija civilnog društva „Account“ je 2019. godine predstavila Priručnik za sudije i tužioce: Korupcijski rizici u postupcima javnih nabavki.

Međunarodne norme

• Međunarodni računovodstveni standardi za javni sektor usmjereni su na potrebe računovodstva, revizije i finansijskog izvještavanja centralnih, regionalnih i lokalnih vlasti, povezanih vladinih agencija i glasača kojima služe.
• Internetska stranica Međunarodnih standarda vrhovnih revizijskih institucija sadržava cjelovitu zbirku profesionalnih standarda i smjernica o najboljim praksama za revizore iz javnog sektora.
• Niz konvencija i standarda za borbu protiv korupcije uključuje odredbe i klauzule koje se odnose na vanjsku reviziju.

Domaći kontekst

U Bosni i Hercegovini je uspostavljen pravni i institucionalni okvir za eksternu reviziju. Eksterna revizija se obavlja kroz četiri institucije, Ured za reviziju institucija Bosne i Hercegovine, Ured za reviziju institucija Federacije Bosne i Hercegovine, Glavne službe za reviziju javnog sektora Republike Srpske i Kancelarije za reviziju javne uprave i institucija Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine u skladu sa četiri prateća zakona.

Iako je zakonodavni okvir dobar, SIGMA u svom izvještaju  kao jedan od problema navodi da uredi za reviziju  nemaju ustavno uporište u skladu sa međunarodnim standardom. To znači, iako je zakonima garantovana nezavisnost i neovisnost revizorskih institucija,  ipak ona nije adekvatno zaštićena jer se zakoni mogu lakše mijenjati nego ustav. Bosna i Hercegovina je početkom 2000tih postala članica međunarodne i evropske organizacije revizorskih institucija – INTOSAI i EUROSAI.  Sve revizorske institucije u Bosni i Hercegovini su prihvatile primjenu relevantnih Međunarodnih standarda vrhovnih revizorskih institucija (ISSAI) i drugih međunarodnih standarda u cilju obavljanja efikasne vanjske revizije. Finansijsku reviziju lokalnih organa vlasti, u skladu sa zakonima, provode nadležne entitetske revizorske institucije.

Zakonodavstvo

Vanjska revizija u Bosni i Hercegovini je regulisana kroz četiri Zakona. Zakon o reviziji institucija Bosne i Hercegovine, Zakon o reviziji javnog sektora Republike Srpske, Zakon o reviziji institucija u Federaciji Bosne i Hercegovine, Zakon o reviziji javne uprave i institucija u Brčko Distriktu Bosne i Hercegovine. Sva četiri zakona su usklađena sa relevantnim međunarodnim propisima i standardima. U cilju efikasnije koordinacije i provođenja zajedničkih unutrašnjih i međunarodnih aktivnosti formiran je Koordinacioni odbor revizorskih institucija Bosne i Hercegovine, Republike Srpske i Federacije Bosne i Hercegovine. Svi uredi/službe za reviziju, u skladu sa četiri navedena zakona o vanjskoj reviziji, provode finansijske revizije, revizije učinka, kao i specijalne revizije. Lokalni nivoi vlasti su predmet vanjske revizije koju provodi Ured za reviziju institucija Federacije Bosne i Hercegovine ili Služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske. Obzirom na veliki broj institucija koje su predmetom obavezne godišnje revizije, revizija lokalnih organa vlasti u Federaciji BIH i Republici Srpskoj se odvija u skladu sa godišnjim planovima. Prilikom donošenja godišnjih planova revizije, vrše se analize rizika kojima se utvrđuju druge agencije ili institucije koji će biti subjekti revizije. Indikatori koji se uzimaju u obzir uključuju finansijski značaji, prethodne revizije, raspoložive ljudske resurse, zahtjeve drugih nadležnih organa za revizijom, prikupljene informacije o poslovanju i drugi podaci.

Smjernice

Unaprijeđenje rada vanjskih revizorskih institucija u Bosni i Hercegovini jedan je od strateških ciljeva reforme javne uprave u Bosni i Hercegovini. Ovo se prije svega odnosi na jačanje uloge i kapaciteta revizorskih institucija i mehanizama za bolju implementaciju revizorskih preporuka.  Iako su na svim nivoima vlasti uspostavljeni parlamentarni mehanizmi ispitivanja revizorskih izvještaja, nivo kontrole varira i vrlo je ograničen. Evropska komisija navodi da je uticaj svih revizorskih institucija u Bosni i Hercegovini ograničen, te da je potrebno unaprijediti nivo implementacije preporuka. Dodatno se navodi da sve revizorske institucije moraju imati bolju pokrivenost u medijima i razviti svoje komunikacijske strategije, kako bi unaprijedile uticaj svoga rada.  U periodu 2006 – 2016 Koordinacioni odbor u okviru svojih nadležnosti je usvojio niz vodiča i smjernica za finansijsku reviziju, kontrolu kvaliteta u reviziji, vodič za reviziju učinka, smjernice za IT reviziju i vodič za osiguranje kvalitete revizije učinka. SIGMA navodi da je potrebno da sve revizorske institucije sačine dokument koji bi uključivao sve revizorske procese uz navođenje predložaka i modela koji se trebaju ispuniti uz druge prateće dokumente. Ovakav dokument bi uposlenicima omogućio da bolje razumiju procese i uloge koji svako od njih ima.  U svrhu približavanja rada vanjske revizije, u maju 2019. godine objavljen je Kratki vodič kroz Ured za reviziju institucija Bosne i Hercegovine.

Međunarodne norme

Jasna pravila i transparentno izvještavanje o finansiranju političkih kampanja i rashodima ključni su za održavanje povjerenja u političke kandidate, političke stranke i vladine institucije. Neravnoteža u finansiranju političkih stranaka može dovesti do nepravedne prednosti čime se omogućava nedopušteni uticaj moćnih uskih interesa i tako riskira da politike postanu talac uskih, privatnih interesa i počnu služiti njihovim ciljevima, umjesto javnom interesu. 

Mehanizmi i pravila o ograničenjima političkog finansiranja stranaka i državnom finansiranju političkih kampanja trebali bi biti osmišljeni tako da se osiguraju jednaki uslovi za različite političke kandidate i stranke koje se natječu na izborima te da se očuva nezavisnost političkih snaga od finansijske podrške pristalica.

Za finansiranje političkih stranaka relevantne su sljedeće međunarodne konvencije i standardi:

 

Domaći kontekst

U Bosni i Hercegovini pitanje finansiranja političkih partija privlači veliku pažnju kako političara, službenika izbornih tijela i komisija, tako i predstavnika akademske zajednice, a naročito civilnog društva koje budno prati ovu problematiku. Jasno je da demokratsko društvo može uspješno funkcionirati samo ukoliko je pristup resursima političkih partija jednak, fer i transparentan.  Jer, “političke partije ne samo da kreiraju političku agendu već i oblikuju institucionalni, ekonomski i ukupan društveni razvoj zemlje, te vrše nadzor nad administracijom i kontrolišu distribuciju i upravljanje javnim resursima”.  Što je veći stepen kontrole političkih partija nad državnim institucijama i društvom, to je i veći rizik od pojave koruptivnih radnji. Bosna i Hercegovina ima zakonodavni okvir koji uređuje pitanje finansiranja političkih partija, međutim – kao i u mnogim drugim oblastima – zakonodavni okvir kao takav nije sam po sebi dovoljan za sprječavanje zloupotreba. 

Članovima 3. do 7. Zakona o finansiranju političkih stranaka Bosne i Hercegovine propisano je da se politička stranka može finansirati iz članarine, dobrovoljnih priloga pravnih i fizičkih lica, izdavačke djelatnosti, prodaje propagandnog materijala i organizacije stranačkih događaja, prihoda ostvarenih od imovine u vlasništvu političke stranke; budžeta Bosne i Hercegovine, budžeta entiteta, budžeta kantona, budžeta Brčko Distrikta BiH, te iz budžeta drugih jedinica lokalne samouprave u skladu sa zakonom; profit od prihoda preduzeća u vlasništvu političke stranke samo za kulturnu ili izdavačku djelatnost, kredita od banaka. Godišnji prihod političke stranke ostvaren posjedovanjem imovine ili putem preduzeća u vlasništvu ne može biti veći od 20% iznosa ukupnog godišnjeg prihoda stranke. Prema članu 4. Zakona, svaki prihod veći od 20% za navedene aktivnosti donira se jednoj ili više humanitarnih organizacija registrovanih u Bosni i Hercegovini.

Ukupan iznos doprinosa političkoj stranci:

- od strane fizičkog lica ne prelazi iznos od 10.000,00 KM

- od strane pravnog lica ne prelazi iznos od 50.000,00 KM

- koju je izvršio član političke stranke u toku jedne kalendarske godine ne prelazi iznos od 15.000,00 KM

Sredstva iz budžeta se dodjeljuju političkim strankama, odnosno koalicijama političkih stranaka na način da:

a) 30% od ukupnog iznosa sredstava ravnomjerno se raspoređuje na sve političke stranke, odnosno koalicije političkih stranaka koje su osvojile mandat,

 b) 60% od ukupnog iznosa raspoređuje se ekvivalentno broju delegatskih mandata koje svaka politička stranka, koalicija političkih partija i/ili nezavisni kandidat ima u trenutku dodjele.

c) 10% od ukupnog iznosa raspoređuje se na poslaničke grupe srazmjerno broju poslaničkih mjesta manje zastupljenog pola.

Zakonodavstvo

Financing of political parties and election campaigns is regulated by the Election Law of Bosnia and Herzegovina , the Law on Financing of Political Parties,   the Law on Financing of Political Parties from the Budget of the Republic, City and Municipality,  the Law on Financing of Political Parties in Brčko District of Bosnia and Herzegovina, laws on prevention of conflicts of interest (at the state, entity and Brčko District level of Bosnia and Herzegovina), laws regulating the issue of registration of political parties, laws related to the operations of all legal entities, including political parties in Bosnia and Herzegovina, as well as bylaws of the Central Election Commission of Bosnia and Herzegovina.  All these regulations address the issues of financing pre-election campaigns of political parties, their regular, annual financing, allowed sources of financing, allowed amounts and limits of financing from private sources, the obligation to report donations and financial reporting, and rules for allocating funds for political parties from the budget of political communities. In addition, the laws provide for sanctions for non-compliance with legal provisions.

Article 3, paragraph 1 of the Law on Financing of Political Parties lists the sources of financing of political parties, so that political parties can be financed from: a) membership fees, b) voluntary contributions of legal and natural persons, c) publishing, sale of propaganda materials and organisation of party events, d) income from property owned by a political party, e) budget of Bosnia and Herzegovina, entity budgets, cantonal budgets and the budget of the Brčko District of Bosnia and Herzegovina, and budgets of other local government units in accordance with law, and f) profits from enterprises owned by a political party. Article 8 of the same Law prescribes the so-called prohibited contributions, i.e. who is prohibited from financing political parties – administrative bodies of the state of Bosnia and Herzegovina, entities, cantons, Brčko District of Bosnia and Herzegovina, and city and municipal bodies; public institutions; public enterprises; humanitarian organisations; unnamed or anonymous donors; religious communities; trade unions, associations and other non-profit organisations that are financed with public funds, regardless of the amount of funds; legal entities in which the invested public capital amounts to at least 25%, and foreign states, foreign political parties and foreign legal entities.

Political parties have the obligation to keep accounting records and the obligation to submit an annual financial report to the Central Election Commission of Bosnia and Herzegovina. For that purpose, the Audit Service of Political Parties has been established, whose task is to review and control the submitted financial reports and audit political parties' financing. In case of non-compliance with the provisions of the law, the Central Election Commission may impose a fine on a political party in the range of KM 500.00 to 10,000.00 M.

Smjernice

Konrad Adenauer Stiftung je 2010. godine objavio Priručnik za predizbornu kampanju,  u kojem je posebno poglavlje posvećeno finansijama tokom predizborne kampanje i u okviru kojeg su obrađena pitanja poput planiranja finansija, finansijske komisije, uspješnog pribavljanja donacija i sponzorstva.

Međunarodna Fondacija za izborne sisteme (IFES) je 2018. godine objavila izvještaj pod nazivom Istraživanje i zloupotreba državnih resursa, Bosna i Hercegovina,  u okviru kojeg je posebna pažnja posvećena i oblasti finansiranja političkih kampanja. Izvještaj obuhvata detaljnu analizu ove, ali i drugih oblasti podložnih za zloupotrebu državnih resursa, te daje jasne preporuke za prevazilaženje brojnih slabosti postojećeg sistema.

Centralna izborna komisija je razvila aplikaciju za elektronsko podnošenje finansijskih izvještaja političkih partija, koja služi za upravljanje podacima o finansiranju političkih partija, te objavila Korisničko uputstvo za podnošenje finansijskih izvještaja putem aplikacije “FI CIK BiH”, kao i uputstvo za dodjelu šifre za pristup aplikaciji FI CIK BiH za elektronsko podnošenje finansijskih izvještaja.  

Međunarodne norme

Otvoreni pristupi donošenju politika omogućuju vladama da postignu bolje informisane i bolje osmišljene ishode politika putem saradničkih pristupa koji se oslanjaju na različite perspektive i stručno znanje. Primjenjuju se različiti digitalni alati i analitičke tehnike kako bi se politike više temeljile na dokazima i podacima. Modeli angažmana mogu uključivati tijelo predstavnika građana, crowdsourcing političkih ideja ili korištenje zajedničkih obavještajnih podataka kako bi se iskoristilo znanje i stručnost raznolike javnosti.

Upotrebom otvorenih podataka i angažmanom građana mogu se donijeti bolje informisane i inkluzivne odluke te se u postupku donošenja politika i u odlukama o politikama koje iz njega proizlaze može primijeniti više inovacija. Kako bi se maksimalno iskoristile prednosti otvorenog formulisanja politika, lokalne vlasti bi mogle osnovati tim za otvorenu izradu politika koji objavljuje podatke koji se upotrebljavaju za informisanje i formulisanje odluka o politikama te obučava javne dužnosnike u radu s podacima za informisanje procesa izrade politika.

Premda ne postoje posebni otvoreni standardi za donošenje politika, sljedeći referentni materijali mogu biti od koristi:

• Dodatni protokol uz Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi o pravu na učešće u poslovima lokalnih vlasti (CETS br. 207) pruža međunarodnopravne garancije za to pravo, uključujući uspostavljanje mjera za osiguravanje učešća građana.
• Smjernice Vijeća Evrope za učešće građana u donošenju odluka o politikama utvrđuju standarde za saradnju s građanima i civilnim društvom.
• Preporuka Odbora ministara Vijeća Evrope o učešću građana u lokalnom javnom životu.
• Rezolucija Kongresa Vijeća Evrope i Preporuka o transparentnosti i otvorenoj vlasti pružaju standarde i mehanizme za povećanje transparentnosti i promociju uključenosti i učešća građana u lokalnom javnom životu.
• Kodeks dobre prakse za učešće građana u postupku donošenja odluka, koji je donijela Konferencija međunarodnih nevladinih organizacija Vijeća Evrope.
• Učešće građana u postupcima donošenja odluka. Pregled normi i praksi u državama članicama Vijeća Evrope, Evropski centar za neprofitno pravo (ECNL) Evropskog odbora za demokratiju i upravljanje.
• Preporuka OECD-a o otvorenoj vladi pomaže u osmišljavanju i provedbi uspješnih strategija i inicijativa otvorene uprave.
• Vodeći principi OECD-a podržavaju razvoj kulture otvorenosti.
• Naglasak OECD-a na građane: U saradnji s javnošću za bolje politike i usluge istražuje se kako primijeniti otvoreno donošenje politika u praksi.
• OECD-ov Opservatorij za inovacije u javnom sektoru navodi korisne alate i resurse.
• Vodič za partnerstva i paket instrumenata za otvorenu vlast pružaju širok raspon podrške.
• Osnovni dokument OECD-a o javnim konsultacijama definira savjetovanje i pruža sažetak alata za konsultacije.
• I Australija i Ujedinjeno Kraljevstvo izradili su korisne skupove alata.
• Royal Society of the Arts, Ujedinjeno Kraljevstvo i Forum za etičku umjetnu inteligenciju bavili su se nekim od izazova povezanih s umjetnom inteligencijom koje nova tehnologija predstavlja u dokumentu pod naslovom Priručnik o demokratizaciji odluka o tehnologiji. 

Domaći kontekst

U posljednjih 20tak godina međunarodna zajednica je uložila značajna finansijska sredstva za projekte unapređenje participativne demokratije. Evidentna je intencija institucija od lokalnog do državnog nivoa u Bosni i Hercegovini na uključivanju zainteresovane javnosti u kreiranje javnih politika, posebno kroz radne grupe, javne rasprave, online alate ili druge participativne mehanizme. Sve veći broj organa javne uprave ili nivoa vlasti prepoznaje značaj uključivanja zainteresovane javnosti u donošenje javnih politika. Tako je na primjer, Kanton Sarajevo za potrebe izrade Strategije razvoja 2021 – 2027 godine uspostavio Kantonalni odbor za razvoj čiji sastav, pored predstavnika institucija, čine i predstavnici organizacija civilnog društva, akademske i stručne zajednice.  Sudjelovanje u kreiranju politika je posebno značajno na lokalnom nivou, gdje se donose i provode odluke koje imaju direktan uticaj na svakodnevne živote građana. Treba istaknuti i inicijativu mreže organizacija civilnog društva Koalicija raditi i uspjeti zajedno koja je od 2001. do 2008. godine provela široku kampanju uspostavljanja saradnje civilnog društva sa lokalnim organima vlasti, što je rezultiralo potpisivanjem blizu 100 Sporazuma između općinskog načelnika, općinskog vijeća i udruženja i fondacija . Ovim sporazumima se uređuje oblast dijaloga,  saradnje i u konačnici partnerstva  između ova dva sektora društva. Kao rezultat istih zagovaračkih aktivnosti, 2007. godine je potpisan prvi Sporazuma o saradnji između Vijeća ministara Bosne i Hercegovine i nevladinih organizacija. Iako ovi sporazumi nisu imali direktni efekt, predstavljali su značajan prvi korak u kreiranju povjerenja između vladinog i nevladinog sektora. U Bosni i Hercegovini se sve više razvija kultura participativne demokratije i uspostavljanja pravnih i institucionalnih mehanizama saradnje vladinog i nevladinog sektora. Razvoj participativne demokratije odražava vrlo složenu ustavnu strukturu Bosne i Hercegovine i podjelu nadležnosti između različitih nivoa vlasti. Pa je tako pravni i institucionalni okvir za participativnu demokratiju decentraliziran i fragmentiran, te su primjeri iz prakse različiti, od vrlo uspješnih do neuspješnih.

Zakonodavstvo

Uključivanje građana u kreiranje javnih politika je definirano propisima na različitim nivoima vlasti. Tako je na državnom i entitetskom nivou, kao i Brčko Distriktu Bosne i Hercegovine ovo pitanje uređeno podzakonskim aktima kojima je propisano sudjelovanje javnosti u postupku kreiranja zakona, podzakonskih akata i drugih strateških politika. Uključivanje građana u procese odlučivanja na lokalnom nivou je definisano entitetskim zakonima o lokalnoj samoupravi, ali i Statutima i drugim aktima općina i gradova. Zakonom o principima lokalne samouprave Federacije Bosne i Hercegovine  i Zakonom o lokalnoj samoupravi Republike Srpske  su propisani mehanizmi direktnog učešća građana u odlučivanju u lokalnoj samoupravi. U oba zakona se navodi da su oblici sudjelovanja građana u odlučivanju kroz referendum, zborove građana, građanske inicijative, mjesne zajedničke, kao i druge oblike sudjelovanja u skladu sa zakonom. Oba zakona predviđaju direktno sudjelovanje građana kroz mjesne zajednice, ali je ovaj institut participacije zapostavljen i nedovoljno iskorišten. Pored zakonom predviđenih, značajan broj lokalnih organa koristi i druge moderne i inovativne mehanizme participacije građana u odlučivanju i kreiranju politika značajnih za razvoj lokalnih zajednica.

Smjernice

U Bosni i Hercegovini je izrađen značajan broj analiza i priručnika u okviru kojih se posebno ističe važnost sudjelovanja javnosti u kreiranju javnih politika. Još 2007. godine Udruženje građana za razvoj lokalne inicijative ALDI je izradilo Priručnik za analizu javnih politika: Uvod u proces kreiranja javnih politika na lokalnom nivou u kojem se posebna pažnja stavlja na sudjelovanje građana, organizacija civilnog društva, medija i istraživačkih grupa u kreiranju javnih politika.  2017. godine Centar Civilnih Inicijativa je objavio Analizu Učešće javnosti u procesu programiranja rada u institucijama vlasti u Bosni i Hercegovini (Građani u središtu donošenja odluka) . U ovoj analizi je dat pregled trenutnog stanja sudjelovanja javnosti u kreiranju javnih politika na svim nivoima vlasti, uz primjere dobre prakse i preporuke za unapređenja. Treba istaknuti da je 2017. godine potpisan novi Sporazum o saradnji između Vijeća ministara Bosne i Hercegovine i nevladinih organizacija u Bosni i Hercegovini kojim se, između ostalih, navodi da će se nastaviti aktivnosti na uključivanju građana i nevladinih organizacija u sve faze kreiranja i primjene javnih politika iz nadležnosti Vijeća ministara Bosne i Hercegovine.  Jedan od rezultata ovog Sporazuma je i uspostavljanje Savjetodavnog tijela Vijeća ministara za saradnju sa civilnim društvom kojeg čine predstavnici pet organizacija civilnog društva. Iako je ovaj Sporazum potpisan za državni nivo, može poslužiti kao primjer i smjernica kako strateški pristupiti razvoju participativnih mehanizama saradnje vladinog i nevladinog sektora.

Međunarodne norme

Participativna izrada budžeta započela je krajem osamdesetih u Porto Alegreu u Brazilu i proširila se širom svijeta. Kako bi se osiguralo da participativna izrada budžeta bude inkluzivna i obuhvati različite grupe, uključujući manjine i marginalizirane grupe, potrebno je organizirati informativne događaje putem interneta ili uživo te pružiti podršku građanima i različitim grupama i akterima u pripremi prijedloga za razmatranje. Uvođenje rodno osjetljivog participativnog budžeta može povećati obuhvat i dostupnost te se može planirati u bliskoj saradnji s lokalnim grupama građana s naglaskom na inkluziju.

Iako ne postoje posebni standardi za provedbu participativnog budžeta, kao važni referentni materijali mogu poslužiti sljedeći dokumenti:

• Dodatni protokol uz Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi o pravu na učešće u poslovima lokalnih vlasti (CETS br. 207) pruža međunarodnopravne garancije za to pravo, uključujući provedbu mjera kojima bi se olakšalo njegovo ostvarivanje.
• Rezolucija Kongresa Vijeća Evrope o rodno osviještenom budžetiranju preporučuje uvođenje metoda rodnog budžeta u godišnje budžete na lokalnom i regionalnom nivou.
• Sažetak politika OECD-a br. 22 navodi niz preporuka o politikama u vezi načina na koji ključni akteri mogu doprinijeti uspješnoj participativnoj izradi budžeta.
• Knjiga participativnog budžetiranja Svjetske banke pruža pregled temeljnih principa, analizira trenutačnu praksu i uključuje sedam detaljnih studija slučaja.
• U 72 najčešća pitanja UN Habitat-a o participativnom budžetiranju istražuju se načini provedbe participativne izrade budžeta.
• Svjetski atlas participativnog budžetiranja predstavlja najširu zbirku podataka o stanju ovih procesa širom svijeta.
• Odjel za participativno budžetiranje Ujedinjenog Kraljevstva ima koristan popis resursa i alata.
• Upitnik podnacionalnog istraživanja otvorenog budžeta Međunarodnog partnerstva za budžet utvrđuje niz parametara za mjerenje otvorenosti budžeta lokalnih vlasti.
• Princip učešća javnosti u fiskalnoj politici Globalne inicijative za fiskalnu transparentnost.

Domaći kontekst

Participativno budžetiranje nije izričito regulisano propisima u Bosni i Hercegovini, već se uklapa u širi koncept sudjelovanja građana u kreiranju javnih politika koje je definisano zakonskim i podzakonskim propisima, ovisno o kojem se nivou vlasti radi. Značajan broj lokalnih organa vlasti ima objavljene budžete na svojim web stranicama, dok u posljednje vrijeme sve više lokalnih organa vlasti objavljuje i „Budžete za građane“. Upravo je budžetska transparentnost i promocija razumijevanja budžetskog procesa jedan od bitnih uslova za sudjelovanje građana u procesu izrade budžeta, podizanje znanja i kapaciteta za davanje ideja i sugestija za budžetsko finansiranje. Oko 50% lokalnih organa vlasti u Bosni i Hercegovini direktno ili kroz mjesne zajednice organizuje neku vrstu konsultacija sa zainteresiranom javnošću o nacrtima budžeta.  Javne rasprave o nacrtu budžeta su najčešći oblik participacije gdje građani mogu dati svoje ideje, sugestije i prijedloge za unapređenje budžeta. Međutim, u Bosni i Hercegovini nedostaje proaktivniji i inkluzivniji pristup prema kojem bi zainteresovanoj javnosti bilo omogućeno davanje ideja i prijedloga u fazi programiranja i planiranja budžeta. Tek je nekoliko primjera lokalnih organa vlasti koji su omogućavali javnosti da prije izrade nacrta budžeta dostave svoje prijedloge, ideje, sugestije i projekte koji bi trebali biti finansirani kroz budžet lokalnog organa vlasti.

Zakonodavstvo

Kada je u pitanju lokalni nivo, participativno budžetiranje se dovodi u vezu sa odredbama zakona o lokalnoj samoupravi Republike Srpske i Zakona o principima lokalne samouprave Federacije Bosne i Hercegovine kojima su propisani oblici neposrednog sudjelovanja građana u donošenju odluka u lokalnoj samoupravi. Članom 111. stav 4) Zakona o lokalnoj samoupravi Republike Srpske je izričito propisano da lokalni organi vlasti provode javnu raspravu o nacrtu statuta, nacrtu odluke o budžetu i drugim aktima utvrđenim zakonom. S druge strane, Zakon o principima lokalne samouprave Federacije Bosne i Hercegovine nije izričito propisao ovakvu odredbu, ali je propisano da se kroz mjesne zajednice organizuju javne rasprave o različitim pitanjima od interesa za rad lokalnog organa vlasti. Dakle, građani i šira zainteresovana javnost ima mogućosti da kroz javne rasprave daje svoje prijedloge, sugestije, ideje i projekte koji će biti uvršteni u budžet.

Smjernice

Još 2007. godine Centar Civilnih Inicijativa objavio je vodič „Mala škola budžeta“ koji je bio namijenjen široj javnosti, odnosno onima koji na direktan ili indirektan način sudjeluju u izradi budžeta u Federaciji Bosne i Hercegovine. Centar za zastupanje građanski interesa je 2021. godine objavio Vodič za unapređenje budžetske transparentnosti. Iako je Vodič namijenjen institucijama Bosne i Hercegovine, njegova primjena može biti i na lokalnom nivou. Posebno u djelu koji se odnosi na sistemsko rješavanje učešća građana u budžetskom procesu i doprinosom koji građani mogu dati fazi pripreme, usvajanja i izvršenja budžeta. Većina dostupnih priručnika i smjernica u vezi sudjelovanja javnosti u izradi budžeta su izrađene od strane organizacija civilnoga društva.

Međunarodne norme

Različiti oblici konsultacija kreću se od informisanja i konsultacija sa građanima do crowdsourcing-a ideja za politike, deliberativne diskusije i skupštine na kojima građani mogu izraditi moguća politička rješenja za donošenje odluka i saradnju u kojoj socijalna preduzeća, organizacije civilnog društva ili stručne grupe učestvuju u osmišljavanju ili pružanju usluga.

Kako bi se unaprijedila inkluzija i efikasnost javnih konsultacija, svako lokalno tijelo trebalo bi nastojati da ima jedinicu koja preuzima odgovornost za koordinaciju smjernica i postupaka za provedbu javnih konsultacija te za osiguravanje njihove usklađenosti s važećim zakonodavstvom. Takav odjel bi također mogao obučavati službenike u različitim odjelima za vođenje javnih konsultacija. U slučaju manjih lokalnih tijela s ograničenim resursima, jedinica u nadležnom ministarstvu višeg nivoa, poput ministarstva regionalnog razvoja, mogla bi osigurati takvo osposobljavanje i podršku za koordinaciju i ažuriranje smjernica i postupaka za javne konsultacije na lokalnom nivou.

Iako ne postoje posebni standardi za provedbu javnih konsultacija, sljedeći referentni materijali su od koristi:

• Dodatni protokol uz Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi o pravu učešća u poslovima lokalnih vlasti (CETS br. 207) pruža međunarodnopravne garancije za to pravo, uključujući uspostavljanje mjera za osiguravanje učešća građana, kao što su konsultativni postupci i lokalni referendumi.
• Osnovni dokument OECD-a o javnim konsultacijama definira konsultacije i nudi sažetak alata za konsultacije.
• Smjernice Vijeća Evrope za učešće građana u donošenju odluka o politikama utvrđuju različite vrste učešća građana u donošenju odluka.
• Preporuka Odbora ministara Vijeća Evrope o učešću građana u lokalnom javnom životu.
• Preporuka Vijeća OECD-a o otvorenoj vladi podržava inicijative za osmišljavanje i pružanje javnih politika i usluga na otvoren i inkluzivan način.
• Uključivanje: Smjernice o konsultacijama za tijela javnog sektora utvrđuju dobre prakse u Republici Irskoj.

Domaći kontekst

Najsveobuhvatniji pristup provođenju javnih konsultacija je u Bosni i Hercegovini na državnom nivou gdje su usvojena Pravila za konsultacije u izradi pravnih propisa Vijeća ministara Bosne i Hercegovine i uspostavljena online platforma za provođenje javnih konsultacija. Niti jedan propis ili drugi akt (strategija, akcijski plan) ne može biti razmatran na sjednici Vijeća ministara Bosne i Hercegovine ukoliko za isti nisu provedene javne konsultacije. Iako na nivou entiteta i Brčko distrikta Bosne i Hercegovine postoje propisi kojima je regulisana provedba javnih konsultacija, njihov uticaj je ograničen i provođenje javnih konsultacija isključivo zavisi od spremnosti i odluke nadležne javne institucije da provede konsultacije sa javnošću. Evropska komisija u Izvještaju o Bosni i Hercegovini za 2021. godinu navodi da je pravni okvir za javne konsultacije neujednačen i da je potrebno osigurati svrsishodno i sistemsko provođenje javnih konsultacija. Strateškim okvirom za reformu javne uprave u Bosni i Hercegovini 2018 -2022 predviđene su aktivnosti na inkluzivnijem pristupu i uključivanju  javnosti u fazi kreiranja, provedbe i praćenja strateških planova, javnih politika i propisa. Na lokalnom nivou ne postoji zakonska obaveza provođenja javnih konsultacija, ali postoje primjeri lokalnih organa vlasti koje provode konsultacije sa zainteresovanom javnošću po pojedinim pitanjima iz njihove nadležnosti

Zakonodavstvo

Obaveza provođenja javnih konsultacija uređena je na državnom nivou, entitetskim nivoima i nivou Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine.  Utvrđen je pravni okvir za javne konsultacije, ali se na državnom nivou  javne konsultacije provode sistemski i centralizirano putem web platforme za javne konsultacije https://ekonsultacije.gov.ba. Pravilima za konsultacije u izradi pravnih propisa Vijeća ministara Bosne i Hercegovine je propisana obaveza svih institucija Bosne i Hercegovine da u izradi pravnih propisa i drugih akata provode javne konsultacije sa zainteresovanom javnošću. U cilju osiguranja provedbe javnih konsultacija, članom 22. i 25 Pravila je propisana obaveza institucija da uz materijal koji dostavljaju Vijeću ministara Bosne i Hercegovine na razmatranje moraju dostaviti Izjavu da su provedene javne konsultacije i obrazloženje o eventualnim dodatnim konsultacijama, kao i Izvještaj sa održanih konsultacija. Ukoliko ova Izjava i Izvještaj nisu dio materijala, Generalni sekretar Vijeća ministara Bosne i Hercegovine vratit će nacrt ili prijedlog propisa ili bilo kojeg drugog akta instituciji Bosne i Hercegovine, te odrediti rok za provođenje javnih konsultacija. Na lokalnom nivou nisu usvojeni propisi kojima je izričito regulisana procedura provođenja javnih konsultacija sa zainteresovanom javnošću. Iako nije zakonska obaveza, postoje primjeri lokalnih organa vlasti koji provode javne konsultacije sa zainteresovanom javnošću po različitim pitanjima iz njihove nadležnosti.

Smjernice

Javne konsultacije predstavljaju organizovan i sistemski pristup uključivanja zainteresovane javnosti u procese kreiranja, donošenja i implementacije javnih politika. Još 2010. godine objavljen je sveobuhvatan Priručnik za razvoj javnih politika za državne službenike u Bosni i Hercegovini kojima se u praktičnom smislu svim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini, između ostaloga, daju smjernice za javne metoda konsultiru izradi javnih politika. U Novembru 2017. godine, ministri zemalja Zapadnog Balkana zaduženih za reformu javne uprave su podržali Preporuke za učešće javnosti u procesu donošenja odluka na Zapadnom Balkanu u kojima se navodi niz koraka koje zemlje trebaju poduzeti kako bi osigurali najveći stepen sudjelovanja građana u javnim konsultacijama. Akcijskim planom Vijeća ministara Bosne i Hercegovine za implementaciju inicijative „Partnerstvo za otvorenu vlast“ 2019 - 2021 predviđeno je unapređenje procesa javnih konsultacija kroz podizanje kapaciteta organizacija civilnog društva da se uključe u procese javnih konsultacija.

Međunarodne norme

Važno je da se službeni odgovor dostavi brzo te da se navedu jasni i dobro obrazloženi razlozi za odluke koje su donesene ili nisu donesene kao odgovor na peticiju građana.

Kako bi peticije građana postale sredstvo koje se odnosi na širu javnost, lokalne vlasti i organizacije civilnog društva trebale bi podići svijest o prirodi peticija i postupcima za prikupljanje potpisa i njihovo podnošenje u lokalnim samoupravama. Trebalo bi pojasniti i status elektronskih potpisa kako bi se osigurala potpuna transparentnost uslova koje peticija građana mora ispuniti kako bi dobila službeni odgovor.

Sljedeće međunarodne konvencije i norme odnose se na peticije građana:

• Dodatni protokol uz Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi o pravu na učešće u poslovima lokalnih vlasti (CETS br. 207) pruža međunarodnopravnu osnovu za to pravo, uključujući uspostavljanje mjera za osiguravanje učešća građana, kao što su peticije građana.
• OECD-ova Obećanja i problemi e-demokratije pružaju informacije o vrijednosti i izazovima uspostavljanja internetske platforme za podnošenje peticija građana.

Domaći kontekst

Građanska inicijativa ili peticija je u Bosni i Hercegovini prepoznata u relevantnim zakonskim ili podzakonskim aktima, ovisno o kojem se nivou vlasti radi. Ustavom Bosne i Hercegovine nije izričito predviđena odredba o građanskoj peticiji, ali je ista prepoznata ustavima Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske i pojedinim ustavima kantona. Iako ne postoje zvanični podaci ili istraživanja o efektima građanskih peticija, ovaj mehanizam se najviše koristi na lokalnom nivou gdje je zakonom propisana obaveza razmatranja peticija u lokalnim organima vlasti ukoliko su ispunjeni svi potrebni uslovi. Obzirom da u Bosni i Hercegovini još uvijek nije implementiran elektronski potpis, tako i ne postoje elektronski alati za zakonito podnošenje građanskih incijativa, uz izuzetak neformalnih aplikacija ili web stranica koje nemaju stvarni učinak.

Zakonodavstvo

Poslovnicima o radu predstavničkog doma Parlamenta Bosne i Hercegovine i Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine omogućeno je građanima podnošenje inicijative za izmjene ili dopune zakona. S druge strane, članom 32. Ustava Republike Srpske je predviđeno pravo građana da podnose predstavke, peticije i prijedloge i da na iste dobiju odgovore.

S tim u vezi u Republici Srpskoj je usvojen Zakon o referendumu i građanskoj inicijativi.  U poglavlju IV. ovog Zakona su propisane procedure i koraci koje potrebno poduzeti u cilju ostvarivanja  građanske inicijative. U tu svrhu potrebno je formirati inicijativni odbor od najmanje tri člana koji imaju biračko pravo. Članom 42. Zakona je definisano da ako se traži promjena Ustava, zakona, drugih propisa ili općih akata iz nadležnosti Narodne skupštine Republike Srpske, lista potpisnika inicijative mora da sadrži najmanje 3.000 potpisa građana. Ukoliko se građanskom inicijativom traži promjena propisa i općih akata iz nadležnosti skupštine opštine ili grada, lista potpisnika inicijative mora da sadrži potreban broj potpisa građana upisanih u birački spisak opštine, odnosno grada, utvrđen statutom u skladu sa propisima lokalnih organa vlasti. Zakon dalje propisuje da nadležni organ provjerava liste potpisnika, prijavu, broj potpisa i druge formalne detalje. Ako građani, odnosno inicijativni odbor, ocijene da nadležni organ nije pravilno razmotrio formalne uslove za podnošenje inicijative, može podnijeti žalbu Vrhovnom sudu Republike Srpske u roku od 15 dana od dana prijema pismenog obavještenja nadležnog organa. Vrhovni sud odlučuje o žalbi u roku od 30 dana, a odluka suda je konačna. Kada se lista potpisnika i inicijativa sačini po utvrđenim pravilima i procedurama, nadležni organ je dužan postupiti u skladu sa rokovima utvrđenim zakonom, statutom ili poslovnikom. Građanska inicijativa se podnosi na obrascu propisanom Zakonom o referendumu i građanskoj inicijativi Republike Srpske.

Tako je Statutom Grada Banja Luka propisano da građanska inicijativa mora sadržavati najmanje 1.000 potpisa građana upisanih u birački spisak Grada. Građanska inicijativa se podnosi na obrascu propisanom Zakonom o referendumu i građanskoj inicijativi Republike Srpske. Skupština grada je dužna da odluči o podnesenoj građanskoj inicijativi najkasnije u roku od 60 dana od dana prijema inicijative.

S tim u vezi, članom 106. Zakona o lokalnoj samoupravi Republike Srpske je propisano da je građanska inicijativa jedan od oblika neposrednog sudjelovanja u lokalnoj samoupravi. Građani mogu podnijeti prijedlog za izmjene ili dopune statuta, donošenje novog ili izmjene i dopune postojećih propisa, raspisivanje referenduma, inicijativu za osnivanje mjesne zajednice, inicijativu za uspostavljanje saradnje radi izvršavanja poslova od zajedničkog interesa, ostvarivanja zajedničkih ciljeva razvoja, a u interesu građana i privrednih subjekata na njihovom području. Članom 111. stav (3) je propisano da se broj građana koji podnose inicijativu utvrđuje  statutom, s tim da ne može biti manji od 5% birača upisanih u birački spisak za područje lokalne samouprave.

Kada su u pitanju inicijative koje podnose građani na lokalnom nivou u Federaciji Bosne i Hercegovine, članom 43. Zakona o principima lokalne samouprave Federacije Bosne i Hercegovine je propisano da svoje prijedloge građani ponose putem građanske inicijative, udruženja građana, nevladinih organizacija, kao i na druge načine utvrđene statutom. Dodatno je članom 45. Zakona utvrđeno da građani imaju pravo podnositi inicijative lokalnom organu vlasti, a da skupštinsko vijeće ovakvu inicijativu mora raspravljati ako ga potpisom podrži određeni broj građana. Broj potpisa građana ne može biti veći od 5%  upisanih u birački spisak jedinice lokalne samouprave, a što se detaljnije utvrđuje statutom.

Dobre prakse

Postupci i uslovi za podnošenje građanskih inicijativa su detaljnije propisani statutima općina ili gradova. Tako je članom 94. Statuta Općine Čitluk propisano da građani mogu podnositi inicijativu za donošenje određenog akta ili rješavanja nekog pitanja iz nadležnosti Općine. Inicijativa mora biti obrazložena, uključivati prijedlog osiguranja finansijskih sredstava ukoliko su potrebna, te je mora potpisati najmanje 100 birača upisanih u centralni spisak birača. Općinsko vijeće mora na prvoj narednoj sjednici donijeti odluku po inicijativi, a najkasnije u roku od 60 dana. Postoji tek nekoliko dostupnih priručnika ili preporuka za provođenje građanskih inicijativa, a što je rezultat rada organizacija civilnog društva. Tako je 2016. godine objavljen analiza Građanska inicijativa – Neposredno učešće građanki i građana u demokratskom razvoju lokalnih zajednica. Ovaj dokument sadrži i niz preporuka za unapređenje građanskih inicijativa u lokalnim zajednicama. Krajem 2017. godine objavljen je  Priručnik o građanskim inicijativama nastao nakon provođenja dvije građanske inicijative „Bitka za sutjesku“ i „Građanska inicijativa za Borik“. Cilj ovog Priručnika je dati pregled svih propisa i procedura u Bosni i Hercegovini za provođenje građanskih inicijativa uz objašnjenje svih koraka u cilju efikasne provedbe građanske inicijative. Udruženje „Oštra Nula“ objavila je vodič Kratak uvod u formalne i neformalne mogućnosti djelovanja građana u okviru kojeg je pored ostalih oblika neposrednog sudjelovanja građana,  objašnjena i procedura za podnošenje građanske inicijative.

Međunarodne norme

Za mito su relevantne sljedeće međunarodne konvencije i norme:

• Konvencija OECD-a o borbi protiv podmićivanja stranih javnih dužnosnika u međunarodnim poslovnim transakcijama uspostavlja pravno obavezujuće standarde za kriminalizaciju podmićivanja stranih javnih dužnosnika u međunarodnim poslovnim transakcijama. To je prvi i jedini međunarodni instrument za borbu protiv korupcije usmjeren na „aspekt ponude“ u transakcijama mita.
• Međunarodni standard za borbu protiv mita 37001 utvrđuje niz mjera za pomoć organizacijama u sprečavanju, otkrivanju i suzbijanju mita.
• Smjernice OECD-a za dobre prakse u oblasti unutrašnjih kontrola, etike i usklađenosti podržavaju Konvenciju o suzbijanju mita.

Domaći kontekst

U Bosni i Hercegovini, korupcija je široko rasprostranjena i sistemski narušava bilo kakve reformske procese koji bi imali za cilj uspostavu funkcionalne pravne države. Visok stupanj korumpiranosti nanosi ogromnu moralnu i materijalnu štetu društvu. “Građani i privredni subjekti se suočavaju sa nefleksibilnim pravnim sistemom i značajnom korupcijom… Oko 10% firmi navodi da su u prethodnoj godini morali podmititi javne zvaničnike, između jedne i dvije trećine građana vjeruje da je veza neophodna da bi se dobio posao, da bi se upisalo u školu ili dobilo službene isprave.” Veliki problem predstavlja činjenica što u Bosni i Hercegovini de facto postoje četiri autonomna krivičnopravna sistema, što za posljedicu ima prvenstveno unutarnju neusklađenost propisa, a potom i neusklađenost sa međunarodnim standardima. Dok je Krivični zakon Bosne i Hercegovine relativno dobro usklađen sa međunarodnim standardima, entitetski krivični zakoni, kao i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine zaostaju u procesu usklađivanja, te nisu provedene čak ni obvezujuće preporuke GRECO-a. Veoma značajna je i činjenica da u krivičnim zakonima podmićivanje (mito) nije posebno predviđeno u privatnom sektoru, što je također jedna od obvezujućih preporuka GRECO.

Pored institucionalnog i pravnog okvira, koji imaju značajne slabosti, veliki problem predstavljaju neprovedba zakona i blaga kaznena politika, koja nedovoljno utječe na prevenciju korupcije.

Zakonodavstvo

Krivični zakoni u Bosni i Hercegovini zasebno inkriminiraju dva djela koja potpadaju pod pojam podmićivanja. Krivično djelo primanja dara i drugih oblika koristi (Krivični zakon Federacije Bosne i Hercegovine i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine) ¹, odnosno krivično djelo primanja mita (Krivični zakon Republike Srpske) ² podrazumijeva djelo iznude neke koristi, koja predstavlja radnju korupcije koja je učinjena u vezi sa vršenjem ili neizvršavanjem određene službene radnje

Ovo krivično djelo ispoljava se u tri oblika:

 a) pravo pasivno podmićivanje kod kojeg se radnja izvršenja ogleda u zahtijevanju ili primanju poklona, kakve druge koristi ili primanju obećanja poklona ili kakve druge koristi, a s ciljem izvršenja neke radnje u okviru svojih službenih ovlaštenja, koju radnju službena ili odgovorna osoba inače ne bi smjela izvršiti, odnosno s ciljem neizvršenja neke radnju koju bi inače morala izvršiti;

 b) nepravo pasivno podmićivanje – situaciju kada službena ili odgovorna osoba zahtijeva ili primi mito ili obećanje mita, kako bi postupala u granicama svojih službenih ovlaštenja i preduzimala zakonite radnje koje spadaju u njene redovne poslove, odnosno kako ne bi preduzimala radnje za koje svakako zakonom nije ni ovlaštena;

c) naknadno pasivno podmićivanje – zahtijevanje ili primanje mita nakon izvršene ili neizvršene (zakonite ili nezakonite) službene radnje. Kazne za navedeno krivično djelo propisane su u različitim rasponima u krivičnim zakonima u BiH.

Drugi oblik korupcije, funkcionalno povezan sa prethodno navedenim krivičnim djelom, je krivično djelo davanje dara i drugih oblika koristi koje je regulisano kroz sva četiri krivična zakona u Bosni i Hercegovini. Ovo djelo podrazumijeva navođenje službene ili druge odgovorne osobe na povredu zakonitog vršenja službe. I ovo, kao i prethodno navedeno krivično djelo, ispoljava se u tri oblika i to:

 a) pravo aktivno podmićivanje – koje podrazumijeva učinjenje ili obećanje poklona ili neke druge koristi službenoj ili odgovornoj osobi, s ciljem da ista u granicama svojih ovlaštenja obavi radnju koju inače ne bi smjela obaviti, odnosno da ne obavi radnju koju je inače dužno izvršiti;

b) nepravo aktivno podmićivanje, odnosno činjenje ili obećanje poklona ili neke druge koristi službenoj ili odgovornoj osobi, kako bi ista u okviru svojih ovlaštenja izvršila radnju koju je i inače dužna izvršiti, odnosno kako ne bi izvršila radnju koju i inače ne bi smjela izvršiti;

c) posredovanje u davanju mita – što zapravo predstavlja samostalno krivično djelo koje može biti izvršeno kroz različite radnje (upoznavanjem davatelja i primatelja mita i sl.).

Kazne za krivično djelo davanja dara i drugih oblika koristi, odnosno davanje mita su, kao i za prethodno krivično djelo, propisane u različitim rasponima u krivičnim zakonima u Bosni i Hercegovini. U svim krivičnim zakonima, osim Republike Srpske, za određeni oblik ovog krivičnog djela, pored kazne zatvora, predviđena je alternativno i novčana kazna.

 

Međunarodne norme

• Konvencija Ujedinjenih nacija protiv korupcije jedini je pravno obavezujući univerzalni instrument za borbu protiv korupcije.
• Konvencija je podržana kroz Tehnički vodič. 
• Cilj Krivičnopravne konvencije Vijeća Evrope o korupciji (ETS br. 173) jeste koordinirati kriminalizaciju korupcijskih praksi i poboljšati međunarodnu saradnju u procesuiranju krivičnih djela.
• Građanskopravnom konvencijom Vijeća Evrope o korupciji (ETS br. 174) utvrđuju se zajednička međunarodna pravila za efikasna pravna sredstva za osobe pogođene korupcijom.
• Cilj Konvencije Evropske unije za borbu protiv korupcije kojom su obuhvaćeni dužnosnici jeste borba protiv korupcije koja uključuje dužnosnike iz EU-a ili njenih država članica.
• U Preporuci OECD-a o javnom integritetu naglasak se prebacuje s ad hoc politika integriteta na pristup koji zavisi od ponašanja i konteksta te je zasnovan na riziku, sa naglaskom na njegovanje kulture integriteta u cijelom društvu.

Sukob interesa obuhvaćen je i sljedećim međunarodnim standardima i smjernicama:

• Preporuka Odbora ministara Vijeća Evrope o kodeksu ponašanja za javne dužnosnike i Evropski kodeks ponašanja za sva lica koja učestvuju u lokalnoj i regionalnoj samoupravi obuhvataju opća pitanja koja se obično smatraju potrebnima za izbjegavanje takvih sukoba.
• Rezolucija Kongresa Vijeća Evrope i Preporuka o sukobima interesa na lokalnom i regionalnom nivou predlažu niz mjera za ublažavanje rizika od sukoba interesa i osiguravanje njegove identifikacije u ranoj fazi.
• Smjernice OECD-a za rješavanje sukoba interesa u javnim službama utvrđuju principe i standarde za izradi politika.
• Rezolucija i Preporuka Kongresa Vijeća Evrope o povećanju transparentnosti javnih nabavki na lokalnom i regionalnom nivou te kontrolni popis OECD-a za jačanje integriteta u javnim nabavkama pružaju smjernice za povećanje transparentnosti i promociju integriteta u javnim nabavkama.

 

Domaći kontekst

Sukob interesa predstavlja veoma rasprostranjen koruptivni rizik u Bosni i Hercegovini. Prema pozitivnim propisima, sukob interesa podrazumijeva slučajeve kada se izabrani zvaničnici, nositelji izvršnih funkcija i savjetnici nađu u takvoj situaciji u kojoj njihov privatni interes utiče ili može uticati na zakonitost, otvorenost, objektivnost ili nepristranost u obavljanju javnih funkcija. Pravni okvir o sukobu interesa donesen je s ciljem sprečavanja ili sankcioniranja situacija u kojima javni zvaničnici kroz obavljanje svoje funkcije mogu ostvariti korist sebi ili osobama sa kojima su povezani rodbinskim ili drugim vezama.

Kako je ranije navedeno u okviru Poglavlja 1, u Bosni i Hercegovini potrebno je razlikovati dva segmenta. S jedne strane postojanje sukoba interesa izabranih ili imenovanih zvaničnika, što je uvijek u većem fokusu pažnje javnosti. S druge strane, postojanje sukoba interesa javnih službenika ili zaposlenika u organima uprave.

Transparency International BiH je krajem 2020. godine objavio Registar javnih funkcionera, koji trenutačno obuhvata podatke o 763 nosioca funkcija. Prema navodima Transparency International BiH, 61 funkcioner na državnom, entitetskom i kantonalnom nivou trenutno obavlja dodatne funkcije u institucijama, javnim ustanovama i javnim preduzećima, a mnogi od njih su cijeli ili dio mandata u direktnom sukobu interesa. Dakle, Registar pokazuje da brojni javni funkcioneri obavljaju po dvije ili tri funkcije u javnom sektoru gdje se njihovi privatni interesi često prepliću sa javnim.

Zakonodavstvo

Pitanje sukoba interesa državnih službenika i zaposlenika u organima javne uprave u Bosni i Hercegovini regulisano je zakonima o državnoj službi na državnom i entitetskom i nivou Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine. Zakoni propisuju nespojivosti sa dužnostima državnih službenika, na način da su taksativno pobrojane funkcije, aktivnosti ili položaji koji dovode do sukoba interesa sa službenim dužnostima državnih službenika. Za razliku od državnog i zakona o državnoj službi Federacije BiH, zakon Republike Srpske i zakon Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine sadrže posebne odredbe kojima je definiran sukob interesa, te postupanje u slučaju postojanja sukoba interesa.

Pitanje sukoba interesa izabranih zvaničnika, nositelja izvršnih funkcija i savjetnika regulisano je kroz četiri zakona - Zakon o sukobu interesa u institucijama vlasti Bosne i Hercegovine, Zakon o sukobu interesa u organima vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine, Zakon o sprečavanju sukoba interesa u organima vlasti Republike Srpske, te Zakon o sukobu interesa u institucijama Brčko distrikta Bosne i Hercegovine.  Zakoni su doneseni s ciljem sprečavanja i/ili sankcionisanja situacija u kojima javni zvaničnici kroz obavljanje svoje funkcije mogu ostvariti korist sebi ili osobama sa kojima su povezani rodbinskim ili drugim vezama. Centralna izborna komisija BiH je nadležna za primjenu zakona na nivou Bosne i Hercegovine, Federacije Bosne i Hercegovine i Brčko distrikta Bosne i Hercegovine, dok u Republici Srpskoj postoji posebna Komisija za sprečavanje sukoba interesa u organima vlasti Republike Srpske, kao prvostepeni organ, koju obrazuje Narodna skupština Republike Srpske i Komisija za žalbe, kao drugostepeni organ.  Za kršenje zakona predviđene su sankcije – mjere zabrane kandidovanja na bilo koju izabranu dužnost u periodu od četiri godine, te novčane kazne u rasponu od 1.000 do 10.000 KM.

Međunarodne norme

Kao jedna vrsta korupcije, pronevjera je obuhvaćena sljedećim međunarodnim standardima i smjernicama:

• Konvencija Ujedinjenih nacija protiv korupcije jedini je pravno obavezujući univerzalni instrument za borbu protiv korupcije.
• Konvencija je podržana kroz Tehnički vodič.
• Cilj Krivičnopravne konvencije Vijeća Evrope o korupciji (ETS br. 173) jeste koordinirati kriminalizaciju korupcijskih praksi i poboljšati međunarodnu saradnju u procesuiranju krivičnih djela.
• Građanskopravnom konvencijom Vijeća Evrope o korupciji (ETS br. 174) utvrđuju se zajednička međunarodna pravila za efikasna pravna sredstva za osobe pogođene korupcijom.
• Cilj Konvencije Evropske unije za borbu protiv korupcije kojom su obuhvaćeni dužnosnici jeste borba protiv korupcije koja uključuje dužnosnike iz EU-a ili njenih država članica.

Domaći kontekst

U Bosni i Hercegovini pronevjera je jedno od krivičnih djela korupcije, primanja mita i krivičnih djela protiv službene i druge odgovorne dužnosti. Za razliku od nekih drugih krivičnih djela iz ove skupine, pronevjera je krivično djelo koje je, uvjetno rečeno, „lakše“ dokazivo, u odnosu na krivična djela „visoke korupcije“ (eng. white collar corruption), odnosno krivična djela počinjena od visoki politički zvaničnika.

Zakonodavstvo

Pronevjera u službi iz člana 221. Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine, člana 384. Krivičnog zakona Federacije Bosne i Hercegovine, odnosno Pronevjera iz člana 348. Krivičnog zakona Republike Srpske i člana 378. Krivičnog zakona Brčko distrikta Bosne i Hercegovine podrazumijeva prisvajanje novca, vrijednosnih ili drugih pokretnih stvari od strane osobe kojoj su povjerene u službi ili uopće na radu u javnim institucijama na svim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini, a u namjeri pribavljanja sebi ili drugome protupravne imovinske koristi.  Dakle, radnja djela sastoji se u protupravnom prisvajanju novca, vrijednosnih papira ili drugih pokretnih stvari, a posljedica djela  sastoji  se u pribavljanju sebi ili drugom kakve koristi, ili u nanošenju kakve štete drugome, ili težoj povredi prava drugog. Počinitelj krivičnog djela može biti samo službena ili odgovorna osoba, a u pogledu krivice potreban je umišljaj. Za ovo krivično djelo propisana sankcija je kazna zatvora u rasponu od šest mjeseci do pet godina, odnosno za teži oblik djela kazna zatvora u rasponu od jedne do deset godina.

Međunarodne norme

Kao jedna vrsta korupcije, prevara je obuhvaćena sljedećim međunarodnim standardima i smjernicama:

• Konvencija Ujedinjenih nacija protiv korupcije jedini je pravno obavezujući univerzalni instrument za borbu protiv korupcije.
• Konvencija je podržana kroz Tehnički vodič.
• Cilj Krivičnopravne konvencije Vijeća Evrope o korupciji (ETS br. 173) jeste koordinirati kriminalizaciju korupcijskih praksi i poboljšati međunarodnu saradnju u procesuiranju krivičnih djela.
• Građanskopravnom konvencijom Vijeća Evrope o korupciji (ETS br. 174) utvrđuju se zajednička međunarodna pravila za efikasna pravna sredstva za osobe pogođene korupcijom.
• Cilj Konvencije Evropske unije za borbu protiv korupcije kojom su obuhvaćeni dužnosnici jeste borba protiv korupcije koja uključuje dužnosnike iz EU-a ili njenih država članica.

Domaći kontekst

U Bosni i Hercegovini se prakticiraju svi pojavni oblici korupcije. Prevara (u službi) povezuje se često sa zloupotrebom položaja ili ovlaštenja, te falsificiranjem isprava, te se nerijetko procesuira kao sticaj krivičnih djela.

Zakonodavstvo

Jedno od koruptivnih krivičnih djela u Bosni i Hercegovini jeste i prevara u službi iz člana 222. Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine, člana 385. Krivičnog zakona Federacije Bosne i Hercegovine i člana 379. Krivičnog zakona Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, odnosno člana 317. Krivičnog zakona Republike Srpske. Ovo krivično djelo zapravo je poseban vid prijevare, koju čini službena ili odgovorna osoba, u namjeri da sebi ili drugome pribavi protupravnu imovinsku korist, tako što podnosi lažne obračune ili dovodi u zabludu ovlaštenu osobu s ciljem izvršenja nezakonite isplate. Razlika između ovog krivičnog djela i običnog djela prijevare ogleda se u tome što je kod ovog krivičnog djela fokus na povredi zakonitog vršenja službene dužnosti. Dakle radnja izvršenja djela sastoji se u dovođenju ovlaštene osobe u zabludu, kako bi se stvorila pogrešna predstava o određenim činjenicama, na temelju čega bi ovlaštena osoba izvršila neku nezakonitu radnju u toku vršenja službe. Za izvršenje ovog krivičnog djela predviđena je kazna zatvora u rasponu od šest mjeseci do deset godina, ovisno o visini protupravno pribavljene imovinske koristi.

 

Međunarodne norme

Kao jedna vrsta korupcije, nepotizam je obuhvaćen sljedećim međunarodnim standardima i smjernicama:

• Konvencija Ujedinjenih nacija protiv korupcije jedini je pravno obavezujući univerzalni instrument za borbu protiv korupcije.
• Konvencija je podržana kroz Tehnički vodič.
• Cilj Krivičnopravne konvencije Vijeća Evrope o korupciji (ETS br. 173) jeste koordinirati kriminalizaciju korupcijskih praksi i poboljšati međunarodnu saradnju u procesuiranju krivičnih djela.
• Građanskopravnom konvencijom Vijeća Evrope o korupciji (ETS br. 174) utvrđuju se zajednička međunarodna pravila za efikasna pravna sredstva za osobe pogođene korupcijom.
• Rezolucija i Preporuka Kongresa Vijeća Evrope o borbi protiv nepotizma unutar lokalnih i regionalnih vlasti utvrđuju standarde dobre prakse i predstavljaju strategije za sprečavanje korupcije u postupcima zapošljavanja evropskih lokalnih i regionalnih vlasti.
• Cilj Konvencije Evropske unije za borbu protiv korupcije kojom su obuhvaćeni dužnosnici jeste borba protiv korupcije koja uključuje dužnosnike iz EU-a ili njenih država članica.

Domaći kontekst

Nepotizam je u Bosni i Hercegovini već dugi niz godina svakodnevna pojava, ali kao takav nije kriminaliziran krivičnim zakonodavstvom. Nepotizam, mito i korupcija doslovno su postali stil života u Bosni i Hercegovini, a postojeći zakonodavni okvir savršeno odgovara onima koji nepotizam upražnjavaju. "Političke stranke nastoje na sve moguće načine zadržati kontrolu nad zapošljavanjem u javnim institucijama, javnim preduzećima i slično, te zato nisu spremne da unapređuju zakone.“ S druge strane, prisustvo političkog utjecaja u pravosudnim organima u velikoj mjeri doprinosi nekažnjivosti zloupotreba, samovolje i anarhije, te zatvaranju očiju pred očiglednim zloupotrebama u stavljanju privatnih interesa ispred interesa građana Bosne i Hercegovine.

Zakonodavstvo

U krivičnim zakonima u Bosni i Hercegovini ne postoji krivično djelo nepotizma. Obzirom da se nepotizam prvenstveno odnosi na zapošljavanje bliskih srodnika u organima javnog sektora, relevantne i primjenjive bi mogle biti odredbe zakona o državnoj službi u organima uprave različitih nivoa vlasti u Bosni i Hercegovini, ukoliko bi u okviru odredbi o nespojivosti sa dužnostima državnih službenika, odnosno o sukobu interesa, uključivale odredbe o zabrani rada pod rukovodstvom bliskog srodnika. S druge strane, zakoni o sukobu interesa na indirektan način definiraju i nepotizam, propisujući da sukob interesa postoji u situacijama u kojima izabrani zvaničnik, nositelj izvršne funkcije ili savjetnik ima neki privatni interes koji je takav da može utjecati na nepristrasno i objektivno vršenje njegove funkcije, pri čemu privatni interes podrazumijeva bilo kakvu prednost za njega ili njegovu porodicu ili druge osobe/organizacije sa kojima je imao ili ima poslovne, političke i druge veze. Izabrani zvaničnici, nosioci izvršnih funkcija i savjetnici u obavljanju javne funkcije ne smiju svoj privatni interes stavljati iznad javnog interesa.

Veliki iskorak u ovom pogledu napravio je Kanton Sarajevo. Naime, u aprilu 2021. godine Skupština Kantona Sarajevo usvojila je nacrt Zakona o sprečavanju nepotizma i stranačkog zapošljavanja u organima javnog sektora u Kantonu Sarajevo. Zakonom se sprječava rad pod rukovodstvom bliskog srodnika i drugi slučajevi sukoba interesa, te se zabranjuje nepotizam i stranačko zapošljavanje u organima uprave, javnim preduzećima, javnim ustanovama i pravnim subjektima čiji osnivač je Kanton Sarajevo. Zakon je izrađen na temelju sveobuhvatne analize međunarodnih i pravnih akata država članica EU, koji se odnose na sprečavanje nepotizma i stranačkog zapošljavanja u organima javnog sektora. Ovakav potez predstavlja značajan korak Vlade Kantona Sarajevo ka transparentnosti i otvorenosti u radu.

Međunarodne norme

Kao jedna vrsta korupcije, zloupotreba administrativnih resursa u izbornim kampanjama obuhvaćena je sljedećim međunarodnim standardima i smjernicama:

• Međunarodni pakt Ujedinjenih nacija o građanskim i političkim pravima (članovi 19., 21., 22. i 25.), dodatno razrađen u stavu 25. Opće napomene br. 25. Odbora za ljudska prava.
• Evropska konvencija o ljudskim pravima Vijeća Evrope (ETS br. 5), posebno članovi 10. i 11. i član 3. Protokola br. 1 uz Konvenciju (ETS br. 9).
• Konvencija Ujedinjenih nacija protiv korupcije posebno članovi 7., 17. i 19.
• Krivičnopravna konvencija Vijeća Evrope o korupciji (ETS br. 173).
• Građanskopravna konvencija Vijeća Evrope o korupciji (ETS br. 174).

Zloupotreba administrativnih resursa tokom izbornih postupaka obuhvaćena je sljedećim međunarodnim standardima i smjernicama:

• Venecijanska komisija Vijeća Evrope i Zajedničke smjernice OSCE-a/ODIHR-a za sprečavanje i odgovor na zloupotrebu administrativnih resursa tokom izbornih procesa navode niz mjera i zakona koje treba donijeti u tom pogledu.
• Izvještaj Venecijanske komisije Vijeća Evrope o zloupotrebi administrativnih resursa tokom izbornih procesa.
• Rezolucija Kongresa Vijeća Evrope o zloupotrebi administrativnih resursa tokom izbornih procesa: Uloga lokalnih i regionalnih izabranih predstavnika i javnih dužnosnika te njeno obrazloženje.
• Rezolucija Kongresa Vijeća Evrope o sprečavanju korupcije i promociji javne etike na lokalnom i regionalnom nivou te njezino obrazloženje.
• Kontrolna lista Kongresa Vijeća Evrope za usklađenost s međunarodnim standardima i dobrom praksom za sprečavanje zloupotrebe administrativnih resursa tokom izbornih postupaka na lokalnom i regionalnom nivou.
• Brošura Kongresa Vijeća Evrope o administrativnim resursima i poštenim izborima pruža praktične primjere i smjernice. 

Domaći kontekst

The complicated political and electoral structure in Bosnia and Herzegovina, created by the Dayton Peace Agreement in 1995, still represents a fertile ground for various abuses, including the misuse of public resources in election campaigns. Due to ethnic divisions, the electorate is pre-divided and determined. After the election, "politicians can ‘return’ the services received during the campaign by providing benefits and employment in the civil service, favouring procurement contracts and making other contributions to their supporters".

"The misuse of public resources in the election campaign is also the use of public media services, which are public companies financed from the budget, and which the ruling parties use for propaganda purposes, not only through paid advertising, but, more dangerously, through control over the editorial policy of public services, which consequently represent the ruling party and its officials in a positive light."

A striking example of misuse of official resources for political purposes is the case of the Director of the Clinical Centre of the University of Sarajevo visiting the Clinical Centre Tuzla in an official car registered to the Cabinet of the Bosniak member of the Presidency of Bosnia and Herzegovina – her husband Bakir Izetbegović.

Another example of the misuse of official resources in election campaigns is the case of using the helicopter service of the Government of the Republika Srpska to visit pre-election rallies. Thus, the member of the Presidency of Bosnia and Herzegovina, Milorad Dodik, has appeared at at least seven SNSD election rallies since the beginning of the election campaign, whose place and time coincide with the destinations of helicopter flights "AV 119" (AW 119), which is owned by the Republika Srpska Government.

Zakonodavstvo

Pravni okvir u Bosni i Hercegovini ne identificira na odgovarajući način zloupotrebu administrativnih resursa u izbornim kampanjama, jer u pozitivnim propisima ne postoje odredbe koje regulišu postupanje državnih službenika, upotrebu državnih, odnosno administrativnih i drugih resursa tokom izbornog perioda.

Iako zakoni o državnoj službi  propisuju profesionalnu nepristrasnost državnih službenika na način da se državnim službenicima zabranjuje članstvo u političkim strankama i rad prema instrukcijama političkih stranaka, ne postoje posebne odredbe koje reguliraju „mogućnost državnih službenika da učestvuju u aktivnostima kampanje ili da učestvuju u političkom radu, bilo tokom ili poslije radnih sati“.

Članom 7.2 Izbornog zakona BiH propisano je da su nadležni općinski organi dužni osigurati ravnopravan tretman stranaka i kandidata u njihovim zahtjevima da „javna mjesta i javne objekte koriste u svrhu kampanje, uključujući održavanje skupova, izlaganje oglasa, plakata i postera“. Stavom (3) ovog člana propisano je da „nadležni organi neće dozvoliti političkim strankama, koalicijama, listama nezavisnih kandidata i nezavisnim kandidatima da postavljaju oglase, plakate, postere, odnosno da pišu svoja imena ili slogane koji su u vezi sa izbornom kampanjom, unutar ili na zgradama u kojima su smješteni organi vlasti na svim nivoima, javna preduzeća, javne ustanove i mjesne zajednice, na vjerskim objektima, na javnim putevima i javnim površinama, osim na mjestima predviđenim za plakatiranje i oglašavanje“.

Iako član 7.3 taksativno nabraja što nije dozvoljeno kandidatima i pristalicama političkih stranaka, listi nezavisnih kandidata, listi pripadnika nacionalnih manjina i koalicija, kao i nezavisnim kandidatima i njihovim pristalicama, te zaposlenima ili na drugi način angažiranim u izbornoj administraciji, nigdje se ne spominje upotreba službenih vozila (pa čak i helikoptera) u političke svrhe, a što je vrlo česta pojava u Bosni i Hercegovine.

Zakon o finansiranju političkih partija BiH izričito zabranjuje finansiranje političkih stranaka od strane javnih preduzeća, ali i privatnih preduzeća koja su s organima izvršne vlasti na svim upravnim nivoima u Bosni i Hercegovini sklopila ugovor o javnoj nabavci, ako vrijednost ugovora u jednoj 

Međunarodne norme

Kao jedna vrsta korupcije, iznuda je obuhvaćena sljedećim međunarodnim standardima i smjernicama:

• Konvencija Ujedinjenih nacija protiv korupcije jedini je pravno obavezujući univerzalni instrument za borbu protiv korupcije.
• Konvencija je podržana kroz Tehnički vodič.
• Cilj Krivičnopravne konvencije Vijeća Evrope o korupciji (ETS br. 173) jeste koordinirati kriminalizaciju korupcijskih praksi i poboljšati međunarodnu saradnju u procesuiranju krivičnih djela.
• Građanskopravnom konvencijom Vijeća Evrope o korupciji (ETS br. 174) utvrđuju se zajednička međunarodna pravila za efikasna pravna sredstva za osobe pogođene korupcijom.
• Cilj Konvencije Evropske unije za borbu protiv korupcije kojom su obuhvaćeni dužnosnici jeste borba protiv korupcije koja uključuje dužnosnike iz EU-a ili njenih država članica.

Domaći kontekst

Globalni barometar korupcije za 2013. godinu pokazao je da „je 28% ispitanika izjavilo da je dalo mito u vezi sa ostvarivanjem neke od javnih usluga, pri čemu prednjače zdravstvo i policija. Većina ovih ispitanika, 41% izjavilo je da je mito dalo kako bi ubrzali proces dobivanja usluga, 30% je mito dalo u znak zahvalnosti ili kao poklon, 18% jer nisu mogli drugačije da dobiju uslugu, a 11% kako bi dobili jeftiniju uslugu.“

Prema istraživanju Transparency International BiH iz 2015. godine, četvrtina građana je navela da su bili u prilici da im neko traži mito. Rezultati istraživanja pokazali su da „su profesije koje najviše dolaze u dodir sa davanjem mita doktori, političari i policajci“. Više od 800 građana je kontaktiralo besplatnu telefonsku liniju za prijavu korupcije 0800 55555 kojom upravlja Transparency International BIH, tražeći pravni savjet, pri čemu se ubjedljivo najveći broj prijavljenih slučajeva, kao i prethodnih godina, odnosio na sektor državne uprave – građani su uglavnom prijavljivali koruptivne prakse zapošljavanja.

Zakonodavstvo

Iznuda je kao krivično djelo propisana  entitetskim krivičnim zakonima i Krivičnim zakonom Brčko Distrikta BiH na način da će onaj tko, s ciljem da sebi ili drugom pribavi protupravnu imovinsku korist silom ili ozbiljnom prijetnjom prisili drugog da što učini ili ne učini na štetu svoje ili tuđe imovine, biti kažnjen kaznom zatvora između tri mjeseca i pet godina, odnosno jedne i pet godina.

Međunarodne norme

Kao jedna vrsta korupcije, klijentelizam je obuhvaćen sljedećim međunarodnim standardima i smjernicama:

• Konvencija Ujedinjenih nacija protiv korupcije jedini je pravno obavezujući univerzalni instrument za borbu protiv korupcije.
• Konvencija je podržana kroz Tehnički vodič.
• Cilj Krivičnopravne konvencije Vijeća Evrope o korupciji (ETS br. 173) jeste koordinirati kriminalizaciju korupcijskih praksi i poboljšati međunarodnu saradnju u procesuiranju krivičnih djela.
• Građanskopravnom konvencijom Vijeća Evrope o korupciji (ETS br. 174) utvrđuju se zajednička međunarodna pravila za efikasna pravna sredstva za osobe pogođene korupcijom.
• Rezolucija i Preporuka Kongresa Vijeća Evrope o borbi protiv nepotizma unutar lokalnih i regionalnih vlasti utvrđuju standarde dobre prakse i predstavljaju strategije za sprečavanje korupcije u postupcima zapošljavanja evropskih lokalnih i regionalnih vlasti.
• Cilj Konvencije Evropske unije za borbu protiv korupcije kojom su obuhvaćeni dužnosnici jeste borba protiv korupcije koja uključuje dužnosnike iz EU-a ili njenih država članica.

Domaći kontekst

Bosna i Hercegovina često se naziva „zarobljenom“ državom, u kojoj sistemska korupcija kontrolira sve sfere državnog uređenja, političkog i društvenog života. Tako je i klijentelizam, kao jedan od pojavnih oblika korupcije, veoma prisutan u Bosni i Hercegovini. „Glavni akteri političkog klijentelizma ljudi iz vrha političkih stranaka, poslovnog svijeta i pojedinci koji u isto vrijeme zauzimaju političke funkcije i mjesta u javnim preduzećima ili privatnim kompanijama.“ Klijentelizam podrazumijeva razmjenu resursa, kao što su novac, pozicije, zaposlenje, zakoni i propisi, informacije, i drugi nefinansijski resursi, radi zadovoljenja privatnih interesa.

Bosna i Hercegovina je „dominantno klijentelističko društvo...bez pripadnosti političkoj partiji nije moguće doći do zaposlenja, baviti se uspješno biznisom, a nerijetko i sam pristup pravdi zavisi od pripadnosti političkoj partiji“. „Potpuno podređen interesima kartela za ostankom na vlasti i sticanjem lične koristi, javni sektor kao takav počiva na klijentelizmu i kronizmu, putem kojih je osigurana potpuno efektivna kontrola nad njim“.

U ukupnom poretku indeksa mjerenja klijentelizma u medijima u Jugoistočnoj Evropi, Bosna i Hercegovina zajedno sa Rumunijom zauzima najniže mjesto sa indeksom -0,67.

Zakonodavstvo

Svi prethodno navedeni propisi navedeni u ovom Priručniku (zakoni o državnim službama, Izborni zakon, zakoni o sprečavanju sukoba interesa, zakoni o finansiranju političkih partija, etički kodeksi) sadrže – iako ne eksplicitno - odredbe koje bi trebale prevenirati pojavu i širenje klijentelizma. Međutim, propisi se samo formalno provode. To je najočiglednije u sferi zapošljavanja u javnom sektoru. „Odgovorne poslove dobijaju politički podobni, konkursi za posao u javnom sektoru samo su farsa, a dobivanje posla se dogovara unutar partija i mimo institucija - najčešće u kafanama“.

Međunarodne norme

Pokroviteljstvo je, kao jedna vrsta korupcije, obuhvaćeno sljedećim međunarodnim standardima i smjernicama:

• Konvencija Ujedinjenih nacija protiv korupcije jedini je pravno obavezujući univerzalni instrument za borbu protiv korupcije.
• Konvencija je podržana kroz Tehnički vodič.
• Cilj Krivičnopravne konvencije Vijeća Evrope o korupciji (ETS br. 173) jeste koordinirati kriminalizaciju korupcijskih praksi i poboljšati međunarodnu saradnju u procesuiranju krivičnih djela.
• Građanskopravnom konvencijom Vijeća Evrope o korupciji (ETS br. 174) utvrđuju se zajednička međunarodna pravila za efikasna pravna sredstva za osobe pogođene korupcijom.
• Rezolucija i Preporuka Kongresa Vijeća Evrope o borbi protiv nepotizma unutar lokalnih i regionalnih vlasti utvrđuju standarde dobre prakse i predstavljaju strategije za sprečavanje korupcije u postupcima zapošljavanja evropskih lokalnih i regionalnih vlasti.
• Cilj Konvencije Evropske unije za borbu protiv korupcije kojom su obuhvaćeni dužnosnici jeste borba protiv korupcije koja uključuje dužnosnike iz EU-a ili njenih država članica.

Budući da je zloupotreba administrativnih resursa tokom izbornih postupaka najrašireniji način korištenja pokroviteljstva kao oblika korupcije, relevantni su sljedeći međunarodni standardi:

• Rezolucija Kongresa Vijeća Evrope o zloupotrebi administrativnih resursa tokom izbornih procesa: Uloga lokalnih i regionalnih izabranih predstavnika i javnih dužnosnika pruža međunarodne standarde i najbolje prakse za borbu protiv zloupotrebe administrativnih resursa.
• Zajedničkim smjernicama Venecijanske komisije i OSCE-a/ODIHR-a za sprečavanje i odgovor na zloupotrebu administrativnih resursa tokom izbornih procesa  nastoji se pomoći donositeljima odluka u donošenju zakona i pokretanju konkretnih mjera za sprečavanje zloupotrebe administrativnih resursa.

Domaći kontekst

Patronaža je, pored nepotizma, jedan od najčešćih oblika sukoba interesa u Bosni i Hercegovini. Nepotizam, klijentelizam i patronaža kao „posebna pojava gdje se osoba bira za zaposlenje ili unaprijedi na bolje plaćeno radno mjesto zbog podobne političke pripadnosti ili političkih veza“ čine neraskidivu vezu koruptivnog lanca praksi u zapošljavanju u javnom sektoru u BiH. Ovo naročito dolazi do izražaja na lokalnim nivoima vlasti, jer su lokalne zajednice malobrojne i često se dešava da su „nosioci funkcija, kao i službenici koji obavljaju poslove u lokalnim zajednicama, povezani rodbinskim, prijateljskim i poslovnim vezama. U takvim okolnostima, privatni interesi pojedinaca i grupa nerijetko preovlađuju nad javnim interesom i dovode do pojave nepotizma, kronizma i sukoba interesa, koji zbog neadekvatnih mehanizama za njihovo sprečavanje neminovno otvaraju vrata za razvoj korupcije. Ovo je naročito prisutno i u oblasti radnih odnosa u jedinicama lokalne samuprave, gdje su, zbog nedostataka u propisima koji regulišu ovu oblast, te neadekvatnog mehanizma za sprečavanje sukoba interesa, prisutne brojne zloupotrebe, kako u procesu zapošljavanja, tako i napredovanja i statusa službenika, a što uzrokuje pojavu nepotizma, te trgovine političkim i drugim uticajima“.

Zakonodavstvo

Zakoni o državnoj službi svih nivoa vlasti u Bosni i Hercegovini sadrže odredbe o načinu zapošljavanja u organe uprave, kao i pozicije i aktivnosti nespojive sa dužnostima državnih službenika. Pored toga, etički kodeksi sadrže odredbe o sprečavanju sukoba interesa i sprečavanju zloupotrebe položaja, koje se primjenjuju ne samo na državne službenike, već i na sve zaposlenike u organima uprave.

Međutim, nekoherentan unutarnji sistem i unutrašnja neusklađenost propisa u pojedinim slučajevima otvoreno legaliziraju korupciju i njene pojavne oblike. Tako npr. prema Zakonu o državnoj službi Federacije BiH, koji se primjenjuje i na lokalni nivo vlasti u Federaciji BiH (dakle općinske i gradske organe), državnog službenika postavlja rukovodilac organa državne službe, uz prethodno pribavljeno mišljenje Agencije za državnu službu Federacije BiH, „sa liste uspješnih kandidata koji su prošli javni konkurs“. Ovakva odredba otvara prostor za neograničenu samovolju rukovodioca organa uprave – koji su politički imenovane osobe, da u organima i institucijama na čijem su čelu dovedu i zaposle njima bliske i podobne osobe, da nagrade one koji su njihovim političkim partijama na izborima donijeli glasove. Čak i u slučajevima gdje je propisano da rukovodilac organa postavlja prvog sa liste uspješnih kandidata nakon provedene konkursne procedure, zakon se formalno zadovoljava, a praksa pokazuje da na javnim konkursima „uglavnom budu najbolji savjetnici izabranih funkcionera, stranački aktivisti i članovi porodica političara i rukovodećih državnih službenika.“

Nepotizam, klijentelizam i patronaža naročito dolaze do izražaja kod zapošljavanja u preduzeća, ustanove i organizacije sa javnim ovlaštenjima, jer zakoni o javnim preduzećima, kao i propisi o ustanovama i organizacijama sa javnim ovlaštenjima ne sadrže u svojim odredbama institut javnog konkursa prilikom zapošljavanja radnika.