Kosovo

*

Sva pozivanja na Kosovo, bilo da se radi o teritoriji, institucijama ili stanovništvu, u ovom tekstu shvataće se u potpunoj saglasnosti sa Rezolucijom 1244 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija i ne dovodeći u pitanje status Kosova.

Međunarodni standardi

Dobro koncipirani etički kodeksi i kodeksi ponašanja pomoći će da se ispune sve veća očekivanja javnosti, privrednika i civilnog društva u pogledu veće transparentnosti i integriteta vlasti i staviće težište aktivnosti vlasti na to da se obezbede visoki etički standardi među javnim funkcionerima i izabranim predstavnicima. Kao takvi, etički kodeksi i kodeksi ponašanja mogu predstavljati podršku razvoju poverenja između javnosti i institucija vlasti i funkcionera. Važno je da postoje kodeksi ponašanja i za državne službenike i za izabrane funkcionere, kao i da se obezbede obuka i usmeravanje da bi se osiguralo to da svi funkcioneri u potpunosti razumeju značenje pravila kodeksa. Treba jasno propisati disciplinske mere i sankcije i treba ih dosledno primenjivati u slučaju nepovinovanja odredbama kodeksa.

Sledeće međunarodne konvencije i standardi odnose se na etičke kodekse i kodekse profesionalnog ponašanja:

• Preporuka Komiteta ministara Saveta Evrope o kodeksima ponašanja javnih funkcionera i o Evropskom kodeksu ponašanja za sva lica uključena u lokalno i regionalno upravljanje predstavljaju referentne tekstove za lokalne i regionalne vlasti u Evropi kada je reč o obezbeđivanju političkog integriteta.
• Smernice Komiteta ministara Saveta Evrope o javnoj etici sadrže u jednom jedinom dokumentu prečišćena osnovna načela, standarde i preporuke Saveta Evrope u toj oblasti, tako da su obuhvaćene sve kategorije javnih funkcionera, bilo da su izabrani, imenovani ili zaposleni. Smernice se dopunjuju Vodičem javne etike: Praktični koraci za primenu javne etike u javnim organizacijama. Taj vodič je živi dokument koji sadrži studije slučaja i primere iz država članica Saveta Evrope.
• Preporuka OECD o javnom integritetu prebacuje težište sa ad hok politike integriteta na bihevioralni i kontekstualni pristup zasnovan na riziku, gde se naglasak stavlja na negovanje kulture integriteta u celom društvu.
• Dokument Organizacije Transparency International o primeni delotvornih etičkih standarda u vlasti i državnoj službi sadrži praktične mehanizme za institucionalizaciju visokih standarda etničkog integriteta za izabrane funkcionere i državne službenike.

Domaći kontekst

U ovom trenutku Kosovo* nema jedinstveni etički kodeks i kodeks ponašanja koji bi uređivao ponašanje  javnih funkcionera. Bez obzira na to, postoji pravni okvir koji se sastoji od Zakona o državnoj službi i Pravilnika o kodeksu ponašanja državnih službenika čija je svrha da se uredi to ponašanje. S obzirom na važnost tih kodeksa, svaka institucija i javni organ na Kosovu* doneo je sopstveni etički kodeks i kodeks ponašanja. Poštovanje ovih kodeksa je veoma važno da bi građani dobijali javne usluge na najbolji mogući način, i da bi se povećala transparentnost i odgovornost javne uprave na Kosovu*. Pored toga, ti kodeksi sami po sebi povećavaju profesionalnost javne uprave i grade poverenje građana u rad javne uprave. Osim toga, pravni okvir na Kosovu* predviđa da Agencija za borbu protiv korupcije učestvuje i ima savetodavnu ulogu u izradi etičkih kodeksa u javnom i privatnom sektoru.

Zakonodavstvo

Poglavlje VII Zakona o državnoj službi Kosova* definiše Principe i uslove profesionalnog ponašanja državnih službenika. Međutim, s obzirom na važnost profesionalnog ponašanja i etike u javnoj upravi, Kosovo* je donelo Pravilnik o kodeksu ponašanja državnih službenika. Cilj ovog pravilnika je da se utvrde pravila ponašanja za sve državne službenike na Kosovu* i da se  podigne nivo javne svesti o tome kako bi državni službenici trebalo da se ponašaju u obavljanja svojih dužnosti. Ovim pravilnikom utvrđuju se temeljni principi koje državni službenici treba da poštuju prilikom pružanja javnih usluga. Naime, moraju da se pridržavaju principa zakonitosti, nediskriminacije, obaveze da odgovore na zahteve, delotvornosti i efikasnosti, odgovornosti, nepristrasnosti i profesionalne nezavisnosti, transparentnost, izbegavanja sukoba interesa i jednakih šansi za sve zajednice i rodove. Kršenje pravila i principa utvrđenih u ovom pravilniku bi imalo za rezultat disciplinske mere protiv javnog funkcionera u skladu sa važećom zakonskom regulativom.

Smernice

Pored zakona o državnoj službi i Pravilnika o kodeksu ponašanja državnih službenika, javni organi i institucije Kosova*su doneli sopstvene kodekse ili pravilnike ponašanja i etike. Na primer, Skupština Kosova* je donela Kodeks ponašanja skupštinskih poslanika. I Sudski savet Kosova* je usvojio Kodeks profesionalne etike za sudije koji ima za cilj uređivanje pravila i ponašanja sudija na Kosovu*. I Ustavni sud je doneo Kodeks ponašanja za sudije sa principima za usmeravanje i uređivanje njihovog ponašanja. Savet tužilaca je doneo Kodeks etike i profesionalnog ponašanja za tužioce. Na lokalnom nivou vlasti, svaka opština je donela etički kodeks kojim se uređuje ponašanje i vladanje njihovih službenika. Uprkos solidnom pravnom okviru koji uređuje ponašanje državnih službenika, nema podataka o tome kako se on zapravo primenjuje ni o institucionalnim mehanizmima kojima se obezbeđuje njegova implementacija.

Na osnovu Zakona o disciplinskoj odgovornosti sudija i tužilaca, kada sudija ili tužilac ne postupa u skladu sa Kodeksom ponašanja, to se smatra povredom sudijske dužnosti. U tim situacijama, sudija čini disciplinski prekršaj. Disciplinski postupak se vodi pred Sudskim savetom Kosova* ili Savetom tužilaca Kosova*.

Međunarodni standardi

Da bi se obezbedilo poverenje u mehanizme, lokalne vlasti treba da se postaraju da razmotre i reše svaku pritužbu bez odlaganja i sveobuhvatno. Mehanizmi za podnošenje pritužbi mogu postati pristupačniji ako se primeni pristup „sve na jednom mestu“, tako da građani više ne budu primorani da traže pomoć po različitim kancelarijama i posećuju razne veb-sajtove.

Ako se vlast opredeli za pristup koji je u većoj meri proaktivan kako bi sprečila ponavljanje sličnih uzroka pritužbi, onda ti žalbeni mehanizmi mogu da joj pomognu da identifikuje nove pristupe pružanju usluga i da poveća učestvovanje građana. Da bi se to postiglo, valjalo bi žalbene mehanizme kombinovati sa periodičnim procenama pružanja usluga, uključujući korišćenje anketa javnog mnjenja i razmenu iskustava i instrumenata s drugim lokalnim vlastima kako bi se podstakla šira primena dobre prakse i kako bi se oprobali i testirali razni instrumenti i alati.

Ne postoje konkretni međunarodni standardi za mehanizme za podnošenje pritužbi kada je reč o javnim uslugama. Međutim, mehanizmi i postupci za odgovaranje na pritužbe inkorporirani su u međunarodno pravno jemstvo prava na učestvovanje u poslovima lokalne vlasti i o tome postoji nekoliko izuzetno korisnih smernica i priručnika organizacija civilnog društva. Vidi, na primer:

• Dodatni protokol uz Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi o pravu na učestvovanje u poslovima lokalnih vlasti (CETS No. 207) sadrži međunarodno pravno jemstvo tog prava, uključujući pravo na uspostavljanje mehanizama i procedura za rešavanje pritužbi, žalbi i sugestija građana.
• Žalbeni mehanizmi organizacije Transparency International: Referentni vodič kroz dobru praksu utvrđuje rukovodeća načela i primere dobre prakse za uspostavljanje i primenu žalbenih mehanizama koji predstavljaju bezbedan kanal preko kojih građani mogu da uzbune neku javnu ili privatnu instituciju ukazujući na rizike od korupcije ili slučajeve korupcije.
• Priručnik za žalbeni mehanizam Danskog saveta za izbeglice opisuje kako treba uspostaviti žalbeni mehanizam i kako upravljati njime.
• Pregled žalbenih mehanizama u NVO zajednici koji je sačinila organizacija World Vision, u kome je dat popis svih mehanizama i alata koje koriste razvojne agencije za dobijanje pritužbi.

Domaći kontekst

Na Kosovu* je pravo na žalbu i korišćenje pravnih lekova ustavno pravo uređeno Ustavom Kosova*. Korišćenje pravnih lekova uređeno je Zakonom o opštem upravnom postupku kojim se građanima Kosova* omogućava da se „ospore” rešenja uprave za koja smatraju da povređuju njihova prava i pravne interese. Međutim, građani su zbog dugačkih sudskih postupka suočeni sa izazovom u ostvarivanju svojih prava i korišćenju tih mehanizama u praksi.

Ustav Kosova* uspostavlja Ombudsmana kao nezavisnu instituciju. Njegova uloga je da prati, brani i štiti prava i slobode pojedinaca od nezakonitih ili nepravilnih postupaka organa javne uprave. Nadležnosti i zaduženja Ombudsmana uređeni su Zakonom o Ombudsmanu. Važnost Ombudsmana je i dalje veoma velika s obzirom na činjenicu da se mnogi građani obraćaju ovoj nezavisnoj instituciji radi zaštite svojih prava i pravnih interesa kada se drugi načini pokažu neuspešnim.

Drugi važan mehanizam koji je na raspolaganju građanima za podnošenje žalbi i rešavanje njihovih problema je Odbor za ljudska prava, rodnu ravnopravnost, nestalalica i peticije u Skupštini Kosova*. U delokrug ovog odbora spada i saradnja sa Ombudsmanom i razmatranje peticija koje su upućene Skupštini. Na ovaj način, svaku peticiju najpre razmatra i analizira ovaj odbor. Najkasnije dve nedelje posle dana prijema peticije, predsednik odbora je dostavlja odboru, istovremeno predlažući vreme i način pravnog rešavanja ili odbacivanja te peticije. Ako odbor smatra da je peticija primerena, u okviru rešavanja te stvari predsednik odbora može da ima ovlašćenje da o njoj govori na plenarnom zasedanju Skupštine.

Zakonodavstvo

Na Kosovu* je korišćenje mehanizama za žalbe uređeno Zakonom o opštem upravnom postupku. Cilj ovog zakona je da se zaštite prava i pravni interesi ljudi kada organa javne uprave pružaju usluge od javnog interesa. Ovaj zakon je primenjiv uvek kada neki javni organ, tokom vršenja svojih javnih ovlašćenja, donese rešenje o pravima, obavezama ili legitimnim interesima nekog lica; zaključi administrativni ugovor, ili vrši svoje nadležnosti putem drugačije upravneradnje.

Zakonom su predviđeni sledeći oblici pravnih lekova: upravna žalba, administrativni prigovor i ponavljanje postupka. U svom Poglavlju 2. ovaj zakon uređuje čitav postupak upravnih žalbi. Utvrđuju se opšta pravila za PODNOŠENJE žalbe na upravna rešenja i uslovi koje žalba mora da ispuni da bi bila dopuštena. U Poglavlju 3. uređuje se administrativni prigovor koji se ulaže protiv nekog realnog akta ili neizvršenjarealnogakta koje je stranka tražila. konačno, Poglavlje 4. se odnosi na ponavljanje postupka, pod određenim uslovima, ukoliko stranka nije uložila žalbu u zakonom utvrđenom roku.

Smernice

Na početku 2021. godine, još uvek nema nikakvih nacionalnih niti lokalnih smernica o mehanizmima za žalbe.Mogući razlog za nepostojanje takvih smernica je to što se Zakonom o opštem upravnom postupku detaljno uređuje podnošenjažalbi i upravljanje njima.

Međunarodni standardi

Mehanizmi za rešavanje pritužbi i žalbi predstavljaju uslugu koja se ostvaruje u direktnom kontaktu i građani je koriste za delotvorno rešavanje svojih pritužbi i/ili žalbi. Osim toga, poslovne organizacije mogu koristiti GRM za ublažavanje rizika po svoje poslovanje i u tom smislu GRM može prerasti u hitan i delotvoran mehanizam za rešavanje sporova kako bi se stvar rešila vansudskim putem.

Delotvorni mehanizmi za rešavanje žalbi i pritužbi mogu poslužiti tome da se identifikuju obrasci korupcije i nesavesnog obavljanja dužnosti i za utvrđivanje sektorske politike za sprečavanje korupcije. Da bi se osigurao veći pristup, važno je podići nivo svesti javnosti o GRM i pružiti besplatne savete građanima o formulisanju žalbi i pritužbi i o tome kako da postupe, odnosno koje korake treba da preduzmu kada traže da se neka njihova žalba reši.

Standarde za žalbene mehanizme uglavnom su utvrdile međunarodne organizacije kao što su Svetska banka, Azijska banka za razvoj (ADB), Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD), Program za razvoj Ujedinjenih nacija (UNDP) i Evropska komisija. Ti standardi su uglavnom vezani za utvrđivanje pravnog okvira za zaštitu prava građana. Predstavljeni su u sledećim vodičima i smernicama:

Domaći kontekst

Mehanizmi sudske zaštite spadaju u instrumente koji se koriste da se osigura da javni organi snose odgovornost prema građanima. Često se nazivaju i „pravni lekovi“ i njima se pribegava u situacijama kada javni organ donese akt koji na bilo koji način negativno utiče na prava građana. Kosovo* nema aktuelni zakon kojim se uređuju mehanizmi pravne zaštite niti postupci tih mehanizama. Međutim, slučajevi u kojima upravni akt javnog organa direktno ili indirektno ugrožava neko lice su predviđeni Zakonom o upravnim sporovima. Ovim zakonom se uređuju nadležnosti, sastav i poslovnik suda koji se koristi prilikom odlučivanja o zakonitosti upravnih akata. Prema članu 18. tužilac u upravnom sporu može da bude fizičko ili pravno lice, Ombudsman i druga udruženja i organizacije koje štite javni interes. U svim tim slučajevima, oštećeni mogu da podnesu žalbu nadležnom sudu, a mogu da traže i vanrednu reviziju pravne odluke pred Vrhovnim sudom Kosova*.

Situacija u 2021. godini u Kosovo* je takva da ne postoji upravni sud koji bi se posebno bavio upravnim sporovima. Međutim, u Osnovnom sudu u Prištini, Odeljenje za upravna pitanja je nadležno za rešavanje upravnih sporova na čitavoj teritoriji Kosova*. Ovo odeljenje sudi u upravnim sporovima i donosi prvostepenu odluku na osnovu tužbi podnesenih protiv pravosnažnih upravnih akata i drugih pitanja utvrđenih Zakonom o upravnim sporovima. S obzirom na činjenicu da postoji samo jedno odeljenje za čitavu teritoriju Kosova*, građanima je teško da reše svoje probleme. Pristup ovom odeljenju nije lak i putovati iz različitih delova Kosova* da bi se podnela žalba mnogim građanima nije uvek racionalno niti izvodljivo. To je dovelo do toga da jedan broj građana ne rešava svoje probleme i ne dobija naknadu za štetu koja im je nanesena.

Zakonodavstvo

Naknadu za štetu uređuje Zakon o upravnim sporovima. Zakonom se uređuje upravni spor pred sudom u slučajevima kada strana podnese tužbu protiv upravnog akta. U ovom zakonu se navodi da se upravni spor pokreće zahtevom ili tužbom. Ovim zakonom se oštećenima daje pravo da traže naknadu štete koja im je učinjena izvršenjem upravnog akta. Pored naknade štete, tužilac ima pravo da zahteva i povraćaj oduzetih stvari.

Smernice

Iako u ovom trenutku nema smernica kojima se uređuju mehanizmi pravne zaštite na Kosovu*, njegove institucije mogu da počnu sa korišćenjem najbolje međunarodne prakse. Prema dokumentu organizacije Transparency International „Žalbeni mehanizmi – referentni vodič za dobru praksu”, delotvorni žalbeni mehanizmi su ključno sredstvo za otkrivanje i sprečavanje korupcije i drugih zloupotreba. Što pre institucije Kosova* zaokruže delotvoran žalbeni mehanizam za podnošenje pritužbi, to je snažniji potencijal za jačanje njihovog kredibiliteta i reputacije.

Međunarodni standardi

Većina uzbunjivača iznese svoju zabrinutost interno ili se obrati regulatornim ili policijskim organima, a ne obraća se neposredno javnosti. Zaštita uzbunjivača i organizaciona kultura koja daje prioritet transparentnosti i dijalogu doprinose podsticanju odgovornosti, izgradnji poverenja u integritet vlasti i ohrabruje da se prijavi nezakonito postupanje i korupcija. Zaštita uzbunjivača može motivisati službenike da prijave štetnu praksu, a da pritom ne strahuju od represalija i osnažuje transparentnost i poverenje unutar organizacije kao i spolja, poverenje građana u to da se etika poštuje i sprovodi i da se malverzacije otkrivaju i uklanjaju.

Prava uzbunjivača mogu biti osnažena tako što će se podsticati jasni procesi i omogućavati bezbedni poverljivi kanali za obelodanjivanje informacija. Treba uvesti i dosledno primenjivati eksplicitne pravne lekove, uključujući kazne, kako bi se stalo na put represiji protiv uzbunjivača. Obuku službenika u odeljenjima za ljudske resurse u lokalnoj vlasti i u vladinim agencijama treba dopuniti tako da se radi na podizanju svesti javnosti jer je to jedini način da građani i državni službenici shvate pozitivne rezultate uzbunjivanja u smislu održavanja konkretne materijalne vrednosti, poverenja u javne vlasti i kvaliteta usluga.

Postoje sledeće međunarodne konvencije i standardi koji se odnose na zaštitu uzbunjivača:

• Stvaranje sveobuhvatnih i delotvornih mehanizama za zaštitu onih koji šire informacije u javnom interesu predstavlja preporuku kako Ujedinjenih nacija i Saveta Evrope, tako i Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD)
• U Rezoluciji Kongresa Saveta Evrope i Preporuci o zaštiti uzbunjivača: Izazovi i mogućnosti za lokalne i regionalne vlasti pozivaju se „lokalne i regionalne vlasti da ustanove i promovišu politiku zaštite uzbunjivača uz uspostavljanje odgovarajućih internih i anonimnih kanala za prijavljivanje i da obezbede da postoje nezavisne institucije koje su određene za to da nadziru i obrađuju obelodanjivanje informacija.” Konvencija Ujedinjenih nacija protiv Korupcije jedini je pravno obavezujući univerzalni instrument borbe protiv korupcije.
• Podršku tom instrumentu predstavlja Tehnički vodič za Konvenciju.
• Direktiva EU o zaštiti lica koja prijave kršenje prava Unije nalaže vladama država članica da ispune minimalne standarde za uspostavljanje kanala za prijavljivanje i da osiguraju pravnu zaštitu uzbunjivača.
• Krivičnopravna konvencija Saveta Evrope o korupciji (ETS No. 173) ima za cilj koordinaciju u pogledu inkriminacije koruptivne prakse i poboljšanje međunarodne saradnje u krivičnom gonjenju tih delikata.
• Građanskopravna konvencija Saveta Evrope o korupciji (ETS No. 174) utvrđuje zajednička međunarodna pravila za delotvorne pravne lekove namenjene licima koja su pogođena korupcijom.

Domaći kontekst

Na Kosovu* pravni okvir kojim se uređuje zaštita uzbunjivača je dobro definisan i velikim delom je u skladu sa međunarodnim standardima. Kosovo* je 2018. godine donelo novi zakon kojim se uređuje zaštita uzbunjivača. Savet Evrope daje stalnu podršku institucijama Kosova* u oblasti uzbunjivanja i izrade novog zakona. Novi zakon o zaštiti uzbunjivača je direktan rezultat Projekta Saveta Evrope za borbu protiv ekonomskog kriminala (PECK II). Njime se proširuje okvir za zaštitu uzbunjivača tako se obuhvata i javni i privatni sektor.  Zakon podrazumeva pristup na tri nivoa kako je to predviđeno standardima Saveta Evrope i donosi jasne procedure za zaštitu uzbunjivača.

Uprkos činjenici da se kosovski* Zakon o zaštiti uzbunjivača smatra najnaprednijim zakonom u regionu, nedostaje njegova valjanaprimena. Iako su u više od 175 javnih institucija određeni službenici koji će rešavati pritužbe uzbunjivača, treba ojačati mehanizme za uzbunjivanje i zahteve u pogledu zaštite. U vezi sa ovim pitanjem, Savet Evrope je u oktobru 2020. godine održao sastanak sa predstavnicima organizacija civilnog društva (OCD) koje deluju u oblasti zaštite uzbunjivača. Cilj ovog sastanka je bio da se razviju strateška partnerstva sa sektorom OCD kako bi se podržalo uspostavljanje funkcionalnog mehanizma za uzbunjivače na Kosovu*.

Ne samo da kosovski* uzbunjivači nisu bili zaštićeni, njih su i kažnjavani zbog prijava koje su podnosili. Murat Mehmeti je bio lider tima kosovskog* Odeljenja za poreske istrage. Jedna od istraga je pokazala da je pre 2012. godine preko 300 kosovskih preduzeća zahtevalo smanjenje poreza dostavljanjem lažnih faktura koje su izdale lažne kompanije. Mehmeti tvrdi da poreske utaje dostižu „industrijski obim,” te da su koštale kosovski* budžet milione evra. On je odlučio da to prijavi platformi za borbu protiv korupcije Kallxo i da razotkrije tu šemu u BIRN-ovoj TV emisiji „Jeta ne Kosove.” Mehmeti je protiv kompanije podneo krivičnu tužbu Specijalnom tužilaštvu Kosova koje je onda pokrenulo sopstvenu istragu. Zbog prijave koju je podneo, Mehmetiju je prećeno i premešten je sa svog radnog mesta.

Zakonodavstvo

Od 2019. godine Kosovo* uređuje uzbunjivanje Zakonom o zaštiti uzbunjivača. Svrha ovog zakona je da omogući uzbunjivanje u vezi sa kršenjem zakona do kojeg dođe u javnom i privatnom sektoru, kao i da osigura zaštitu tih uzbunjivača. U ovom zakonu uzbunjivač se definiše kao „lice koje prijavi ili otkrije informacije o nekoj pretnji ili štetijavnom interesu u kontekstu sopstvenog radnog odnosa u javnom ili privatnom sektoru ”. Ovim zakonom utvrđuju se pravila i procedure u vezi sa uzbunjivanjem, kao i prava uzbunjivača i obaveze javnih institucija i privatnih subjekata u pogledu uzbunjivanja.

Smernice

Zakon o zaštiti uzbunjivača predviđa da Vlada Kosova*, na predlog Ministarstva prave, mora da u roku od šest meseci od datuma stupanja na snagu ovog zakona (koji je stupio na snagu 23. novembra 2018. godine)donese podzakonski akt kojim će utvrditi proceduru za primanje i rešavanje slučajeva uzbunjivanja. Uprkos ovoj odredbi, Vlada još uvek nije donela podzakonski akt.

U članu 17. obavezuje se i poslodavac, naime:

• Poslodavac u javnom sektoru koji ima više od 15 zaposlenih i poslodavac u privatnom sektoru koji ima više od 50 zaposlenih su obavezni da odrede odgovornog službenika, kao i da utvrde i objave interne procedure za prijem i rešavanje pritužbi uzbunjivača.
• Poslodavac mora da preduzme sve nužne mere u pogledu uzbunjivanja, uključujući i zaštitu relevantne dokumentacije i dokaza od nestanka, prikrivanja, preinačenja, falsifikovanja ili drugih radnjikoje imaju za cilj njihovo oštećenje ili uništenje.
• Poslodavac je obavezan da zaštiti uzbunjivača od svake štetne radnje i da preduzme sve potrebne mere da prekine štetne radnje i otkloni posledice štetne radnje.

Projekat Evropske Unije / Saveta Evrope za borbu protiv ekonomskog kriminala na Kosovu* (PECK II), je objavio Priručnik za zaštitu uzbunjivača, koji donosi praktične smernice kako za institucije, tako i za potencijalne uzbunjivače, u vezi sa prijavljivanjem povreda  i obradom pritužbi.

Međunarodni standardi

Zahtev za obelodanjivanje može doprineti izgradnji poverenja građana u transparentnost i integritet lokalnog odlučivanja. Ti zahtevi takođe mogu pomoći javnim funkcionerima da se redovno objavljuju ažurirane informacije koje sprečavaju pojavu sukoba interesa među zaposlenima. Obelodanjivanje podataka o finansijskoj imovini takođe pruža važne informacije koje mogu pomoći da se razjasni da li možda izabrani funkcioneri ili državni službenici imaju neko bogatstvo koje je nesrazmerno njihovim prihodima, bilo da se ti službenici zaštite od lažnih optužbi, bilo da se ti podaci iskoriste kao dokaz nezakonitog bogaćenja na koje se kod njih sumnja.

Pružanje usluga na nivou lokalne vlasti, bilo da je reč o građevinarstvu ili o učestvovanju na konkursu za poveravanje poslova i zadataka upravljanja otpadom, često podleže sukobu interesa zbog bliskosti lokalnih preduzetnika i funkcionera koji učestvuju u vlasti. Poverenje javnosti i poslovnih krugova u to da je na primer konkurencija za učešće na tenderima koje raspisuju lokalne vlasti otvorena za sve bez ikakve diskriminacije biće znatno veće ako i izabrani funkcioneri i državni službenici koji su uključeni u raspisivanje tendera i ocenjivanje tenderskih prijava prethodno prijave svu svoju imovinu i interese (uključujući imovinu i interese članova uže porodice).

Važno je da institucije koje su nadležne za prikupljanje prijava imovine i nadzor nad njima budu zaštićene od političkih i drugih mešanja u njihov posao, na primer tako što će se omogućiti da njihov rad nadziru nezavisni etički odbori. Isto tako, funkcioneri lokalne vlasti treba da dobiju jasne smernice o tome šta je to što treba da prijave, kao i da budu upućeni u zakone o borbi protiv korupcije. Dobro primenjen i redovno ažuriran i nadziran sistem prijavljivanja imovine može doprineti delotvornom radu tužilaštva.

Obelodanjivanje je važan element u konvencijama i standardima protiv korupcije koji su pobrojani na drugim mestima u ovom priručniku. Posebno su važni sledeći instrumenti:

• Preporuka Komiteta ministara Saveta Evrope o kodeksima ponašanja javnih funkcionera i Evropski kodeks ponašanja svih lica koja rade u lokalnom i regionalnom upravljanju su instrumenti koji zahtevaju da se javno prijave javni interesi i da se nadziru ti interesi.
• Rezolucija i Preporuka Kongresa Saveta Evrope o sukobima interesa na lokalnom i regionalnom nivou pozivaju lokalne i regionalne vlasti da promovišu proaktivno obelodanjivanje prijava interesa pre nego što to javnost zatraži i da osiguraju da politika obelodanjivanja bude propraćena odgovarajućim merama za rešavanje sukoba interesa.
• Dokument OECD Upravljanje sukobom interesa u javnoj službi: Smernice i iskustva pojedinih zemalja sadrži praktične instrumente za modernizovanje sektorske politike rešavanja sukoba interesa.
• Dokument OECD Prijavljivanje imovine za javne funkcionere: Instrument za sprečavanje korupcije identifikuje ključne elemente sistema za prijavljivanje imovine.
• Konsultacije, participacija i obelodanjivanje informacija, Međunarodna banka za obnovu i razvoj / Svetska banka.

Domaći kontekst

Prijavljivanje imovine, nepokretnosti i poklona predstavlja jedan od načina borbe protiv korupcije. Pored toga, prijavljivanje imovine je ključno sredstvo za obezbeđivanje transparentnosti i borbu protiv korupcije i za dalje omogućavanje kontrolisanja porekla imovine. Od januara 2013. godine, neprijavljivanje imovine je prepoznato kao krivično delo. Pravilno procesuiranje neprijavljivanja imovine izuzetno je važno u borbi protiv korupcije na Kosovu*. Kosovo* je 2010. godine po prvi putusvojilo zakon koji reguliše ovo pitanje i od tada radi na razvijanju kulture značajaprijavljivanja imovine i prihoda. Tokom 2019. godine, skoro 99% javnih funkcionera je na vreme podnelo godišnje prijave imovine. Bez obzira na ovako visok procenat, u 62 slučaja su vođene istrage zbog lažnog prijavljivanja, a u ostalih 60 slučajeva zbog nepravilnosti otkrivenih u prijavama imovine.

Zakonodavstvo

Zakon o prijavljivanju, poreklu i kontroli imovine visokih javnih funkcionera i o prijavljivanju, poreklu i kontroli poklona svih javnih funkcionera reguliše obavezu i postupak prijavljivanja imovine i poklona javnih funkcionera. Javni funkcioneri na osnovu ovog zakona imaju obavezu da Agenciji za borbu protiv korupcije prijavljuju svoju imovinu, prihode i poklone, uključujući i njihovo poreklo. Oveprijavemogu da se podnose po preuzimanju dužnosti, kao redovne godišnjeprijave, na zahtev Agencije za borbu protiv korupcije i po prestankufunkcije ili razrešenju. Sve prijave se šalju Agenciji za borbu protiv korupcije. Zakon o prijavljivanju i Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije određuju ovu agenciju kao jedini organ koji je nadležan za čuvanje, registrovanje i upravljanje ovim prijavama.

Član 17 predviđa sankcije za svakoga ko prekrši obaveze utvrđene ovim zakonom i ne prijavi svoju imovinu i nepokretnosti u zakonskom roku. Ako takva kršenja ne predstavljaju krivična dela, onda je u pitanju prekršaj javnog funkcionera, koji se sankcioniše novčanom kaznom čija visina zavisi od učinjenog prekršaja. Osim novčanih kazni, mogu se izreći i druge zaštitne mere, kao što je zabrana vršenja javne funkcije do jedne godine. U slučajevima kada kršenje zakonskih odredbi predstavlja krivično delo, Agencija za borbu protiv korupcije podnosi krivičnu prijavu. U tom slučaju se primenjuje član 430. Krivičnog zakonika Kosova*. Ovaj član sankcioniše lažne prijave i kao krivično delo. Osim novčane kazne, Zakonik predviđa i kaznu zatvora i oduzimanje imovine.

Smernice

Trenutno ne postoje posebne smernice za prijavljivanje imovine i poklona. Međutim, sâm zakon daje uputstva i objašnjenja o tome šta treba prijaviti i kada. Agencija za borbu protiv korupcije priprema obrasce za prijavljivanje koji su svakome ko ima obavezu prijavljivanja dostupni na internetu (www.akk-ks.org/deklarimi_i_pasuris/). Iako prijava obuhvata sve značajne vrste prihoda i imovine funkcionera, a obrasci prijava omogućavaju poređenje materijalnog stanja funkcionera od jedne do druge godine, Agenciji za borbu protiv korupcije nedostaje ljudstvo, stručno znanje, tehnički kapacitet i zakonska ovlašćenja za smislen nadzor.

Međunarodni standardi

Pristup informacijama podržava odgovornost, nadzor nad vlašću i praćenje korupcije. On je isto tako presudno važan za učestvovanje građana u odlučivanju koje je utemeljeno na dokazima i činjenicama i samim tim ima suštinsku važnost za delotvorno funkcionisanje demokratije. Slobodan pristup informacijama omogućuje civilnom društvu da prati i nadzire postupke lokalnih vlasti. Ono služi tome da se spreče javni funkcioneri koji su spremni da zloupotrebe svoj položaj i na osnovu njega se dobijaju podaci neophodni za vođenje javne rasprave zasnovane na pouzdanim informacijama.

Proaktivno objavljivanje maksimalne količine informacija u većini dostupnih formata služi tome da se smanji potreba da građani i akteri podnose pojedinačne zahteve za informacije. Pored toga što treba da omoguće da maksimalna količina informacija bude dostupna u elektronskom formatu, lokalne vlasti treba da ustanove prioritete i odrede zvaničnike nadležne za slobodu informisanja u svojim opštinama. Oni treba da pripreme i objavljuju detaljne preporuke namenjene kako građanima, tako i lokalnim vlastima i da iznose jasne smernice o žalbenom postupku ako se ne izađe u susret zahtevu za predočavanje informacija. Takođe je važno analizirati zahteve građana za određene informacije ako se takvom zahtevu nije izašlo u susret. Isto tako je važno analizirati zahteve za informacijama koje upućuju sami građani, a ne grupe zainteresovanih strana, naročito je važno pratiti tendencije i eventualna dupliranja zahteva kako bi vlasti potom mogle proaktivno objavljivati takve informacije.

Pristup informacijama je suštinska komponenta jednog broja konvencija i standarda protiv korupcije koji su navedeni u drugim delovima ovog priručnika. Osim toga, pristup informacijama leži u osnovi jednog broja dokumenata UN o zaštiti ljudskih prava. Sledeći instrumenti se konkretno odnose na pristup informacijama:

• Konvencija Saveta Evrope o pristupu zvaničnim dokumentima (CETS No. 205) potvrđuje utuživo pravo na informacije.
• Rezolucija i Preporuka Kongresa Saveta Evrope o transparentnosti i otvorenoj vlasti pozivaju lokalne i regionalne vlasti da pojačaju korišćenje otvorenih izvora i evidencije o upravljanju, kao i da to objavljuju u razumljivom i pristupačnom formatu koji omogućuje ponovno dalje korišćenje.
• Konvencija iz Arhusa utvrđuje prava u odlučivanju onda kada se te odluke odnose na životnu sredinu, a osim toga podrazumeva i pristup informacijama.
• Preporuka OECD-a Savetu o otvorenoj vlasti identifikuje dostavljanje informacija na zahtev i proaktivne mere koje vlade preduzimaju radi širenja informacija kao početni nivo participacije građana.
• U Rezoluciji br. 59. Generalne skupštine Ujedinjenih nacija, koja je usvojena 1946. godine, navodi se da je „sloboda informisanja osnovno ljudsko pravo“ i da se u članu 19. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima (1948) utvrđuje da osnovno pravo na slobodu izražavanja obuhvata pravo da se „traže, dobiju i dalje prenesu informacije i ideje putem različitih medija i bez obzira na granice”.
• Direktiva 2003/98/EC o ponovnom korišćenju informacija iz javnog sektora, koja se danas naziva Direktiva o otvorenim podacima, a koja je ranije bila poznata pod nazivom Direktiva PSI, podstiče države članice EU da u najvećoj mogućoj meri što više informacija o javnom sektoru učine dostupnim za ponovno korišćenje.

Domaći kontekst

Pristup javnim informacijama povećava transparentnost i odgovornost, povećava učešće građana u postupcimaodlučivanja i utiče na izgradnju poverenja između institucija i građana. Pristup informacijama je na Kosovu* ustavno pravo zajemčeno Ustavom Kosova*, u kome se navodi da svako ima pravo na pristup javnim informacijama i da su dokumenta koje poseduju javni i državni organi javna.Da bi primenilo ovo ustavno pravo, Kosovo* ima važeći Zakon o pristupu javnim dokumentima, koji ovo pravo detaljno uređuje. Ovaj zakon je stupio na snagu 2019. godine i u odnosu na stari zakon sadrži izmene, kao što su uvođenje principa proaktivnosti i objavljivanja podataka, kao i osnivanje Agencije za informacije i privatnost. Zakon predviđa dva načina za pristupanje javnim dokumentima: proaktivno, gde institucije imaju obavezu da proaktivno objavljuju podatke, i na osnovu neposrednog zahteva. Ipak, ovo pravo se ne poštuje uvek u praksi. Građani, civilno društvo i mediji suočavaju se sa teškoćama u obezbeđivanju javnih informacija, podataka i dokumenata. Problem je u neobjavljivanju javnih dokumenata i odbijanju da se dozvoli pristup tim dokumentima kada se podnese takav zahtev. Balkanska istraživačka mreža objavila je izveštaj o pristupu javnim informacijama na Zapadnom Balkanu sa ciljem unapređenja transparentnosti i odgovornosti javnih institucija prema građanima. Tokom izveštajnog perioda, od januara 2017. do juna 2019. godine, BIRN je javnim institucijama podneo 854 zvanična zahteva za pristup javnim dokumentima. Od tog broja, 337 zahteva je poslato različitim institucijama na Kosovu* kao što su opštine, ministarstva, Telekom Kosova, Tužilački savet, Sudski savet, Kabinet predsednika, Kabinet premijera i Telo za reviziju nabavki. Od ovog broja, 188 je odobreno, na 27 je delimično odgovoreno, a 122 su odbijena.

Zakonodavstvo

Na Kosovu*, pravo na pristup informacijama regulisano je Zakonom o pristupu javnim dokumentima, koji svakom licu garantuje pravo pristupa javnim dokumentima. Ovo pravo obuhvata sve javne dokumente koje izrade, prime, čuvaju, ili kontrolišu javne institucije. Javni dokumenti se definišu kao „svaki akt, činjenica ili informacija, u elektronskom, zvučnom ili pisanom obliku, u vidu video ili audio snimka koje je proizvela ili držala javna institucija“. Pristup javnim dokumentima se obavljakroz proaktivno objavljivanje javnih dokumenata od strane javnih institucija, što svaka javna institucija treba da učini elektronskim putem na svojoj službenojinternet stranici. Međutim, zakon dozvoljava i objavljivanje u štampanom obliku, putem emitovanja ili u bilo kom drugom obliku koji omogućava pristup najširoj javnosti. Ovaj zakon zahteva da svaka javna institucijaotvori jednu zvaničnu adresu e-pošte za javnu komunikaciju i da postavi jedno lice koje će upravljati pristupom javnim dokumentima i kontrolisati ga.

U članu 10. ovog zakona navodi se da svako ima pravo na pristup javnim dokumentima na zahtev. Javna institucija treba da u roku od 7 dana odluči da li dozvoljava pristup traženom dokumentu. Ako ne donese odluku, njeno ćutanje se smatra negativnim odgovorom. Ako odluči da odbije zahtev, ovakvo ograničavanje prava na pristup javnom dokumentu treba da se sprovede u skladu sa načelom srazmernosti. Pre nego što odbije neki zahtev, javna institucija treba da uradi „test štete i javnog interesa“ kako bi utvrdila da li je šteta naneta zaštićenom interesu veća od javnog interesa za pristup tom javnom dokumentu.

Ako javna institucija odbije zahtev za davanje pristupa javnom dokumentu, podnosilac zahteva ima pravo da koristi pravna sredstva. Na osnovu ovog zakona, podnosilac prijave može da se žali Agenciji za informacije i privatnost. Postupci pred Agencijom i način na koji ona rešava pritužbe regulisani su u članu 20 Zakona o pristupu javnim dokumentima. Ako Agencija odluči da odbije zahtev, podnosilac zahteva može da podnese tužbu sudu. Konačno, podnosilac zahteva može da se žali ombudsmanu.

Smernice

Trenutno ne postoje opšte i jedinstvene smernice o pristupu informacijama. Međutim, na osnovu Zakona o pristupu javnim dokumentima, Ministarstvo lokalne uprave izdalo je Administrativno uputstvo o transparentnosti u opštinama. Ovo administrativno uputstvo ima za cilj povećanje transparentnosti u opštinama i opštinskim organima putem informisanja i objavljivanja njihovih normativnih akata i dokumenata koji su u interesu građana. Njegov cilj je takođe da se osnaži učešće građana u donošenju odluka. Pored objavljivanja javnih akata i dokumenata, postoji obaveza da sastanci skupštine opštine i odbora budu otvoreni za javnost i medije, a skupštine opštine moraju da održavaju javne konsultacije i sastanke sa građanimapre usvajanja akata.

Međunarodni standardi

Promovisanje otvorenih podataka preko portala gde su sve informacije na jednom mestu (one-stop portal) može dodatno proširiti okvire interoperabilnosti skupova podataka kada je reč o istraživanju i analizi. Rezultati mogu poboljšati efikasnost i domašaj pružanja usluga i smanjiti korupciju. Kampanje za podizanje svesti među grupama zainteresovanih strana, medija, poslovnih krugova i šire javnosti mogu doneti delotvornu saradnju različitih aktera i poboljšanja u pogledu rešenja koja se odnose na prevoz, rekreativne objekte, parking-prostore, zdravstvene usluge i mnogo toga drugog.

Važno je da se ustanove konzistentni standardi otvorenih podataka za sve otvorene podatke i da se obezbedi maksimalna interoperabilnost i pretraživost podataka. Lokalne vlasti takođe treba da osiguraju da kvalifikovano osoblje upravlja objavljivanjem opštinskih otvorenih podataka i zato treba da obučavaju zaposlene standardima otvorenih podataka.

Otvoreni podaci predstavljaju relativno novu pojavu za koju ne postoje zvanično utvrđeni standardi. Međutim, ipak postoji izvestan broj korisnih smernica:

• Rezolucija i Preporuka Kongresa Saveta Evrope o otvorenim podacima za bolje javne usluge sadrže objašnjenje važnosti otvorenih podataka za poboljšanje lokalne demokratije.
• Rezolucija i Preporuka Kongresa Saveta Evrope o transparentnosti i otvorenom upravljanju pozivaju lokalne i regionalne vlasti da povećaju korišćenje otvorenih podataka i evidencije u radu lokalnih administracija.
• Smernice Ujedinjenih nacija o otvorenim podacima uprave za angažovanje građana prezentiraju političke smernice i preporuke primera dobre prakse.
• Priručnik Svetske banke polazi od samog početka, potom prelazi na planiranje i sprovođenje korišćenja otvorenih podataka i ukazuje na to kako je moguće izbeći najčešće greške i padove.
• Program korišćenja otvorenih podataka od pet zvezdica sadrži pet koraka koji omogućuju da se potpuno otvore podaci, objašnjava troškove i dobit svakog od tih koraka.
• Međunarodna povelja o otvorenim podacima utvrđuje šest načela za otvoreno, blagovremeno i interoperabilno objavljivanje podataka državne uprave.
• Preporuka Saveta OECD o otvorenom upravljanju identifikuje mere za dostavljanje informacija na zahtev i proaktivne mere koje vlasti treba da preduzmu u cilju širenja informacija, što je početni nivo građanskog učestvovanja (participacije u upravljanju).

Domaći kontekst

Otvoreni podaci na Kosovu* generišu se u svim javnim institucijama koje dozvoljavaju građanima da nadziru aktivnosti javnih organa i institucija. Međutim, objavljivanje otvorenih podataka je više prisutnokod institucija centralne vlasti nego kod lokalnesamouprave. Kosovo* je na 58. mestu (od 94) u Globalnom indeksu otvorenih podataka. Kosovo* se nalazi na 68. mestu u Inventaru otvorenih podataka za 2017. godinu, što je napredak u odnosu na 2016. godinu, kada se nalazilo na 82. mestu. Da bi se olakšala otvorenost i transparentnost rada javnih institucija na Kosovu*, 2014. godine je osnovana neprofitna organizacija „Open Data Kosovo“, koja unapređuje transparentnost i dostupnost podataka za građane Kosova*. „Open Data Kosovo“ od osnivanja predvodi u otvaranjupodataka vlade Kosova*. Veći deo podataka koje je vlada Kosova* do sada objavila kao otvorene, objavljen je pod vođstvom i ekspertizom KCC-a, uključujući podatke o nabavkama, kvalitetu vazduha, kvalitetu voda, praćenju izbora, prijavljivanju imovine, kao i druge vrste podataka.

Svi zakoni, međunarodni ugovori, podzakonska aktavlade i ministarstava, odluke Ustavnog suda i pravosudnih institucija, ukazi predsednika i opštinski akti objavljuju se u Službenom glasniku Republike Kosovo (gzk.rks-gov.net) i svako može da im pristupi.

Zakonodavstvo

Otvoreni podaci su regulisani Zakonom o pristupu javnim dokumentima. Član 1.4 definiše otvorene podatke kao „podatke koje proizvode, primaju, održavaju ili kontrolišu javne institucije, koje svako može da slobodno koristi, menja i distribuira, pod uslovom da ostanu otvoreni i da mogu da se pripišu svom izvoru“. U članu 8. se navodi da otvoreni podaci treba da se objavljuju na inicijativu samih javnih institucija, bez zahteva zainteresovanih strana. U zakonu se zahteva da se otvoreni podaci objavljuju na centralnom portalu za otvorene podatke, koji izrađuje i kojim upravlja ministarstvo nadležno za javnu upravu. Javnost otvorenih podataka znači da svim zainteresovanim stranama treba da bude omogućeno da ih slobodno koriste. U zakonu se zahteva da se otvoreni podaci objavljuju u otvorenom formatu, što omogućava zainteresovanim stranama da ih čitaju i menjaju bez tehnoloških prepreka.

Smernice

Na osnovu Zakona o pristupu javnim dokumentima, Vlada Kosova*, usvojila je Uredbu o vladinoj službi za komunikaciju s javnošću. Cilj ove uredbe je uspostavljanjedoslednog i koordinisanog sistema za komunikaciju vlade s javnošću. Prema ovoj uredbi, Kancelarije za komunikaciju s javnošću u okviru Kabineta premijera i u svim ministarstvima primajuzahteve za pristup otvorenim podacima i prve postupaju po njima.

Međunarodni standardi

Budući da javne nabavke predstavljaju veliki procenat ukupne javne potrošnje i transfera javnih resursa u privatni sektor ili sektor neprofitnih organizacija, ceo taj postupak je naročito ranjiv na korupciju. Javne vlasti treba da primenjuju nove tehnologije kako bi povećavale transparentnost u vezi s javnim nabavkama i kako bi podsticale nove ekonomske aktere da učestvuju u konkursnim postupcima s punim poverenjem da je na delu slobodna i pravična tržišna utakmica. Time što se svi tenderi (konkursi) objavljuju na zajedničkoj onlajn platformi biće svedena na minimum pojava neobjavljenih tendera i direktnih pogodbi. Korišćenje otvorenog ugovaranja i otvorenih konkursnih rešenja takođe omogućuje veći nadzor nad postupkom, čime se dalje sužava prostor za koruptivnu praksu. Otvoreni sistemi ugovaranja imaju preventivno dejstvo zato što će se funkcioneri uzdržavati od manipulisanja procesom ugovaranja ako znaju da će biti primenjeno sveobuhvatno obelodanjivanje kompletnog postupka odvijanja konkursa i sklapanja ugovora.

Lokalne vlasti treba da se postaraju da postoji sveobuhvatan sistem za nadzor nad poštovanjem odredaba zakona o javnim nabavkama, kao i da postoji odgovarajući mehanizam za razmatranje žalbi i pritužbi, koji omogućuje neodložno i sveobuhvatno reagovanje na te žalbe i pritužbe. Vlasti takođe treba da nadziru sprovođenje ugovora, naročito prekoračenja rokova i povećanja troškova kako bi osigurale da se dobit ostvarena na početku kroz ugovorenu cenu i kvalitet isporuke ne dovede u pitanje tokom sprovođenja samog ugovora.

Sledeće međunarodne konvencije i standardi odnose se na javne nabavke:

• Rezolucija i Preporuka Kongresa Saveta Evrope o tome kako učiniti da javne nabavke budu transparentne na lokalnom i regionalnom nivou i Kontrolni spisak OECD za jačanje integriteta javnih nabavki sadrže smernice za jačanje transparentnosti i promovisanje integriteta javnih nabavki.
• Preporuka Saveta OECD o javnim nabavkama promoviše strateško i sveobuhvatno korišćenje sistema javnih nabavki na svim nivoima vlasti i u svim državnim preduzećima. Onlajn Priručnik za javne nabavke sadrži alate za utvrđivanje sektorske politike, konkretne primere iz pojedinih zemalja, kao i pokazatelje za ocenjivanje svakog sistema javnih nabavki.
• Sporazum Svetske trgovinske organizacije (STO) o javnim nabavkama utvrđuje pravila koja nalažu da se u sistemu javnih nabavki obezbede otvoreni, pravični i transparentni uslovi za nadmetanje učesnika.
• Direktiva EU o javnim nabavkama osigurava da se postigne najbolja vrednost javnih nabavki i jemči poštovanje načela transparentnosti i konkurentnosti koje je utvrdila EU.
• Model Zakona o javnim nabavkama koji je sačinio UNCITRAL je pravni obrazac koji je dostupan vladama koje žele da reformišu propise o javnim nabavkama za svoje unutrašnje tržište.
• Vodič Evropske banke za obnovu i razvoj (ERBD) za reformu sistema elektronskih nabavki sadrži informacije o kreiranju i sprovođenju unutrašnjih reformi e-nabavki.
• Standard podataka o otvorenom ugovaranju (OCDS) sadrži standard otvorenih podataka za objavljivanje strukturisanih informacija o svim fazama procesa ugovaranja: od planiranja do sprovođenja ugovora.
• Priručnik UNODC (Kancelarije Ujedinjenih nacija za drogu i kriminal) za borbu protiv korupcije u sektoru javnih nabavki i upravljanja javnim finansijama sadrži primere dobre prakse u pogledu povinovanja odredbama člana 9. Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije.
• Godišnji izveštaji Svetske banke – utvrđivanje repera za sektor javnih nabavki pomoću kojih se ocenjuju regulatorni sistemi za javne nabavke u raznim zemljama.

Domaći kontekst

Javne nabavke su dugo bile jedan od onih sektora koje su civilno društvo i mediji na Kosovu* najviše kritikovali zbog različitih koruptivnih afera na javnim tenderima. Međutim, posleuspostavljanja sistema e-nabavki, Kosovo* je napravilo korak napred ka povećanju transparentnosti i odgovornosti. Ipak, nedostatak kontrole nad kvalitetom radova ili materijalnih dobara, usluga i svega ostalog što javne vlasti nabavljaju putem javnih tendera i dalje predstavlja problem. Kosovo* pokušava da izmeni Zakon o javnim nabavkama kroz izmene i dopunekoje imaju za cilj unapređenje transparentnosti i odgovornosti javnih funkcionera, naručilaca i izvođača.

Na lokalnom nivou, nabavke sprovode opštinske kancelarije za javne nabavke, dok na centralnom nivou nabavke sprovodi Centralni organ za nabavke. Ovaj organ je nadležan za izradu zajedničkihtendera za naručioce, za obavljanje tenderskih aktivnosti u njihovo ime i za pomoć prilikom sprovođenjatenderskih aktivnosti. Regulatorna komisija za javne nabavke (RKJN) je nezavisna institucija koja je osnovana na osnovu zakona, sa misijom da razvija i nadzire sistem javnih nabavki na Kosovu*, kao i da njime upravlja. Njena misija takođe uključuje vođenjeelektronskog sistema javnih nabavki na Kosovu*(E‑nabavka) i nadzor nad njim.

Drugi organ sa važnom ulogom u sistemu javnih nabavki je Telo za preispitivanje nabavki. Ovo telo je osnovano u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama, na osnovu odluke Skupštine Kosova*. Ono je nadležno za to da, posle prigovora neke strane, preispitatenderske aktivnosti koje sprovode naručioci.

Zakonodavstvo

Zakon o javnim nabavkama, koji reguliše ovu konkretnu oblast, za kratko vreme je više puta menjan. Izmenjen je i dopunjen Zakonom br. 04/L-237, Zakonom br. 05/L-068 i Zakonom br. 05/L-092. U članu 2 ovog zakona navodi se jasna obaveza svihnaručilaca da sprovode sve tenderske aktivnosti na osnovu ovog zakona i izmena koje su nastupiletokom godina. U 2. poglavlju ovog zakona navode se opšta načela prema kojima javne nabavke treba da se sprovode na Kosovu*, a to su: ekonomičnost i efikasnost, jednako postupanje i nediskriminacija.

Smernice

Regulatorna komisija za javne nabavke putem svoje internet stranice (e-prokurimi.rks-gov.net) pomaže naručiocima i privrednim subjektima da funkcionišu u javnim nabavkama. Naručioci imaju detaljan priručnik, video priručnik, i priručnik za upravljanje ugovorima i ocenu učinka koji uključuje video snimak sa objašnjenjima. Privredni subjekti takođe imaju priručnik, koji detaljno objašnjava proces registracije, pripremu ponuda, naprednu pretragu itd.

Međunarodni standardi

• Međunarodni računovodstveni standardi u javnom sektoru usredsređeni su na računovodstvene iskaze, reviziju i finansijsko izveštavanje o potrebama centralnih, regionalnih i lokalnih vlasti, povezanih agencija i građanstva kome te vlasti služe.
• Veb-sajt Međunarodnih standarda vrhovnih državnih revizorskih institucija sadrži kompletnu zbirku profesionalnih standarda i smernica najbolje prakse za revizore u javnom sektoru.
• Jedan broj konvencija i standarda za borbu protiv korupcije sadrži odredbe koje se odnose na spoljnu reviziju.

Domaći kontekst

Glavni revizor Kosova* je najviša institucija za kontrolu privrede i finansija; Nacionalna kancelarijaza reviziju (NKR) je nezavisna institucija koja glavnom revizorupruža podršku prilikom obavljanjanjegovih dužnosti. Revizija ima važnu ulogu u obezbeđivanju održavanja interesa poreskih obveznika i drugih zainteresovanih strana i istovremenom jačanju javne odgovornosti. 

Glavni revizor podnosi izveštaje Skupštini Kosova* i ima pravo da kontroliše sve finansijske i administrativne procese, kao i druge aktivnosti, programe i projekte kojima upravljaju javne institucije, uključujući postupke i prihode od prodaje imovine, privatizacije i koncesija. Izveštaji koje sačini Nacionalna kancelarija zareviziju imaju za cilj unapređenje odgovornosti i obezbeđenje čvrste osnove za pozivanje na odgovornost rukovodilaca svih budžetskih organizacija, čime se jača poverenje javnosti u način na koji se troše javna sredstva.

Nacionalnu kancelariju za reviziju osnovala je Misija privremeneuprave Ujedinjenih nacija na Kosovu (UNMIK). Nacionalnom kancelarijom za reviziju, kao jednom od najvažnijih institucija na Kosovu*, već više od 10 godina predsedava međunarodni revizor, koji je povereni mandat obavljao uz podršku lokalnog osoblja.

Tokom 2019. NKR je nastavila da povećava portfelj revizija tako što je obuhvatila više javnih preduzeća i budžetskih organizacija. NKR je obavila ukupno 119 revizija regularnosti (Revizija godišnjeg finansijskog izveštaja o budžetu Kosova* za 2019. godinu, 95 budžetskih organizacija (27 institucija sa centralnog nivoa, 30 nezavisnih institucija i 38 institucija sa lokalnog nivoa, 14 javnih preduzeća i 9 revizija projekata (koje su finansirali donatori), kao i 13 revizija učinka.

Punopravno članstvo u Međunarodnoj organizaciji vrhovnih revizorskih institucija (INTOSAI) smatra se jednim od najvećih dostignuća u istoriji eksterne revizije javnog sektora na Kosovu*. Ovo članstvo omogućilo je razmenu znanja i iskustava sa vrhovnim revizorskim institucijama 194 države članice ove organizacije u cilju razvijanja institucionalnog kapaciteta za sprovođenje dužnosti i odgovornosti sa visokim profesionalnim integritetom.

Zakonodavstvo

Institucija glavnog revizora uključena je u Ustav Kosova* 2008. godine, a nedugo potom je usvojen Zakon o osnivanju Kancelarije glavnog revizora Kosova* i Kancelarije za reviziju Kosova*.

U junu 2016. godine, Skupština Kosova* je usvojila Zakon o glavnom revizoru i Nacionalnoj kancelariji za reviziju, koji je zamenio stari. Na taj način je dovršen pravni okvir za reviziju i puno vlasništvo nad ovim lokalnim institucijama.

Smernice

Revizija je kvalifikovano ispitivanje zakonske i finansijske usklađenosti ili učinka, koja se sprovodi kako bi se zadovoljili zahtevi rukovodstva (interna revizija), ili subjekta eksterne revizije, ili bilo kog drugog nezavisnog revizora, radi ispunjenja zakonskih obaveza (eksterna revizija). Pored Zakona o glavnom revizoru i Nacionalnoj kancelariji za reviziju, Kancelarija glavnog revizora izradila je Vodič za upravljanje kvalitetom revizije i Vodič za reviziju učinka.

Međunarodni standardi

Jasna pravila i transparentno izveštavanje o finansiranju političkih kampanja i troškovima u tim kampanjama suštinski su važni za održanje poverenja u političke kandidate, političke stranke i u institucije vlasti. Neravnoteža u finansiranju političkih stranaka može dovesti do nečije nepravične prednosti, omogućiti da moćni uskim interesi imaju neprimeren uticaj i stvoriti rizik da će politiku „zarobiti“ uski privatni interesi i da će ona na taj način služiti ciljevima tih uskih privatnih interesa, a ne javnom interesu.

Mehanizmi i pravila o ograničenjima finansiranja političkih stranaka i o budžetskom finansiranju političkih kampanja treba da budu koncipirani na način koji obezbeđuje jednake uslove izborne utakmice za različite političke kandidate i stranke koje učestvuju na izborima i da služe očuvanju nezavisnosti političkih snaga u odnosu na one koji im pružaju finansijsku podršku.

Sledeće međunarodne konvencije i standardi odnose se na finansiranje političkih stranaka:

• Rezolucija Kongresa br. 402. (2016) „O zloupotrebi administrativnih resursa u izbornim procesima”;
• Smernice za finansiranje političkih stranaka i podnošenje izveštaja o tom finansiranju (Savet Evrope, Venecijanska komisija 2001);
• Kompilacija mišljenja i izveštaja Venecijanske komisije o političkim strankama (Savet Evrope, Venecijanska komisija 2013);
• Preporuka Rec(2003)4 Komiteta ministara državama članicama o zajedničkim pravilima u borbi protiv korupcije u finansiranju političkih stranaka i izbornih kampanja.

Domaći kontekst

Finansiranje političkih stranaka je jedno od pitanja o kojima se najviše raspravlja na Kosovu*. Bez obzira na pravni okvir, finansiranju političkih stranaka i njihovih kampanja nedostaje transparentnost, a relevantno Zakonodavstvo se i dalje slabo sprovodi. Civilno društvo i međunarodna zajednica kritikovali su političke stranke na Kosovu* zbog nedostatka transparentnosti u izveštajima o prihodima i rashodima.

Zakon o finansiranju političkih stranaka je,tako, izmenjen i završen 2012. i 2013. godine sa ciljem povećanja transparentnosti i odgovornosti političkih stranaka. Jedna od izmena odnosi se na finansijsku kontrolupolitičkih stranaka. Na osnovu Zakona o izmenama i dopunama, Skupština Kosova* kontroliše godišnje finansijske izveštaje i finansijske izveštajepolitičkih stranakao kampanjama pre nego što ih objavi Centralna izborna komisija. Da bi sprovela ovu zakonsku obavezu, Skupština Kosova* zajedno sa Odborom za nadzor javnih finansija putem javnog konkursa bira najmanje 10 ovlašćenih revizora koji će izvršiti reviziju ovih izveštaja. Međutim, ova izmena nije ni poboljšala situaciju, ni povećala transparentnost zato što Skupština nije izabrala eksterne revizore. Zbog toga, Centralna izborna komisija godinama nije objavljivala izveštaje političkih stranaka.

Usled toga, civilno društvo i međunarodne organizacije na Kosovu* su preporučile da se izmeni i dopuni Zakon o finansiranju političkih stranaka. U junu prošle godine, 100 organizacija civilnog društva protestovalo je protiv nacrta zakona o finansiranju političkih subjekata tvrdeći da se njime krši Ustav Kosova*i međunarodni propisi o finansiranju stranaka. Od 2017. godine, Agendaza evropsku reformu naglašava potrebuda se izmeni Zakon o finansiranju političkih subjekata. Izveštaj Evropske komisije o Kosovu* takođe naglašava potrebu daljeg jačanja izbornog procesa i usvajanja i sprovođenja zakona za rešavanje problema visoke korupcije u skladu sa mišljenjima Evropske komisije za demokratiju putem prava (Venecijanske komisije).

Vlada Kosova* je 2018. godine osnovala radnu grupu za izradu izmena i dopuna Zakona o finansiranju političkih stranaka i Zakona o opštim izborima. Kada je radna grupa sačinila nacrt novog zakona o finansiranju političkih stranaka, on je poslat Venecijanskoj komisiji na mišljenje. Vlada je,po dobijanju mišljenja Venecijanske komisije,predala nacrt Skupštini Kosova* na usvajanje pošto je prethodno unela neke izmene u vezi sa izdvajanjima u fond za demokratizaciju.

U Skupštini je nacrt zakona razmatrao Odbor za budžet i finansije, koji je osnovao radnu grupu za nacrt. Civilno društvo, međunarodne organizacije i poslanici su isključeni iz ove radne grupe, koja se držala vrlo zatvoreno i daleko od očiju javnosti. Ova radna grupa je napravila velike izmene u predloženom nacrtu - mnoge od njih su bile suprotne mišljenju Venecijanske komisije. Kasnije, 2019. godine, civilno društvo je zatražilo povlačenje nacrta zakona nakon što je ocenilo da su intervencije koje je napravila radna grupa umanjile transparentnost i odgovornost političkih stranaka prema javnosti.

Vlada je, tako, povukla zakon iz Skupštine. U julu 2020. nova Vlada je ponovo pokrenula izradu zakona, zahtevajući unapred mišljenje civilnog društva. U septembru 2020. godine Vlada je poslala nacrt zakona Skupštini, gde se očekivalo da će biti razmotren i izglasan do kraja 2020. godine; međutim, zbog raspuštanja Skupštine, očekuje se da će se o nacrtu zakona glasati u sledećem sazivu.

Zakonodavstvo

Trenutno je finansiranje političkih stranaka regulisano Zakonom o finansiranju političkih stranaka. Ovaj zakon utvrđuje načine i uslove finansiranja političkih stranaka na Kosovu*i reguliše upravljanje, praćenje i izveštavanje o potrošnji prihoda političkih stranaka u cilju povećanja transparentnosti.

Prema ovom zakonu, finansijski i materijalni izvori političkih stranaka su članarine, donacije, finansiranje iz budžeta Kosova*, imovina i prihodi od aktivnosti političkog subjekta kao što su publikacije, prodaja reklamnog materijala itd. Od političkih stranaka se traži da podnesu godišnji finansijski izveštaj Centralnoj izbornoj komisiji. Ovaj finansijski izveštaj uključuje bilans stanja, bilans uspeha i izveštaj u kome je prikazana svaka uplata drugom licu tokom izveštajnog perioda.

Javno finansiranje političkih stranakaobavlja se kroz budžet Kosova*, iz Fonda za podršku političkim subjektima.Prema Zakonu o finansiranju političkih stranaka, Skupština Kosova* može da izdvoji do 0,05% budžeta za finansiranje izbornih kampanja na centralnom i lokalnom nivou.

Zakon takođe predviđa kazne za političke stranke koje krše njegove odredbe i obaveze iz njega. Da bi se povećala transparentnost, izmenama zakona povećane su novčane kazne za kršenje odredaba zakona. Kada političke stranke ne izmiruju svoje obaveze, kao što su novčane kazne koje je izrekla Centralna izborna komisija, poreske obaveze ili obaveze koje proističu iz izvršenja pravosnažnih sudskih odluka, taj iznos se oduzima od budžeta koji političkoj stranci dodeljuje Fond za podršku političkim subjektima.

Smernice

Centralna izborna komisija usvojila je Izborno pravilo o finansiranju političkih stranaka i sankcijama i Izborno pravilo o ograničavanju troškova kampanje i izjavi o finansijskim interesima. Prvo pravilo detaljno reguliše postupke finansiranja, upravljanja, nadzora i transparentnostipolitičkih stranaka. Ono takođe reguliše izveštavanje političkih stranaka. Pored toga, u njemu su utvrđene kazne koje Centralna izborna komisija može da izrekne u slučaju bilo kakvog kršenja Zakona o finansiranju političkih stranaka i Zakona o opštim izborima.

Prema Izbornom pravilu o ograničavanju troškova kampanje i izjavi o finansijskim interesima, Centralna izborna komisija utvrđuje maksimalni limit za troškove političke kampanje, koje nijedna politička stranka ne može da premaši. Svaki politički subjekat dužan je da podnese izveštaj o izjavi o finansijskim interesima u kampanji. U ovom pravilu se detaljno reguliše šta taj izveštaj mora da sadrži i određuju se sankcije koje bi bile izrečene u slučajevima kršenja ovog pravila.

Međunarodni standardi

Pristupi za otvoreno kreiranje politike omogućuju vlastima da postignu bolje koncipirane i na većem broju činjenica i informacija zasnovane političke ishode primenjujući saradničke procese u kojima se uzima u obzir mnoštvo različitih perspektiva i vidova stručnog znanja. Razni digitalni alati i analitičke tehnike primenjuju se kako bi svaka sektorska politika bila u većoj meri zasnovana na dokazima i kako bi joj konkretni podaci služili kao pokretač. Modeli angažovanja mogu obuhvatiti reprezentativni građanski panel, pokretanje akcije za prikupljanje političkih ideja i korišćenje kolektivne inteligencije za oslanjanje na kolektivno znanje i iskustvo raznovrsne javnosti.

Pomoću otvorenih podataka i angažovanjem građana može se postići da se donose utemeljenije i inkluzivnije odluke i može se primeniti više inovacija, kako u procesima kreiranja politike, tako i u procesima donošenja političkih odluka koje proističu iz takve politike. Da bi se u najvećoj mogućoj meri uvećale moguće dobiti od otvorenog kreiranja politike, lokalne vlasti mogu formirati tim za vođenje otvorene politike koji će objavljivati sve podatke na osnovu kojih su razrađivane i kreirane političke odluke i obučavati političke funkcionere za rad sa podacima koji će omogućiti kreiranje politike utemeljene na što većem broju podataka i informacija.

Iako ne postoje konkretni standardi za kreiranje otvorene politike, sledeći instrumenti mogu biti korisne referentne tačke:

• Dodatni protokol uz Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi o pravu učešća u poslovima lokalnih vlasti (CETS No. 207) utvrđuje međunarodno pravno jemstvo tog prava, uključujući utvrđivanje mera za obezbeđivanje učešća građana.
• Smernice Saveta Evrope za učešće građana u političkom odlučivanju utvrđuju standarde za angažovanje u radu sa građanima i civilnim društvom.
• Preporuka Komiteta ministara Saveta Evrope o učešću građana u lokalnom javnom životu.
• Rezolucija i Preporuka Kongresa Saveta Evrope o transparentnosti i otvorenoj vlasti sadrže standarde i mehanizme za jačanje transparentnosti i unapređenje učestvovanja građana u lokalnom javnom životu.
• Kodeks dobre prakse za učešće građana u procesu odlučivanja, koji je usvojila Konferencija međunarodnih NVO pri Savetu Evrope.
• Učešće građana u procesima odlučivanja. Opšti pregled standarda i prakse u državama članicama Saveta Evrope, Evropski centar za neprofitno pravo (ECNL) za Evropski komitet za demokratiju i upravljanje.
• Preporuka OECD o otvorenoj upravi pomaže u kreiranju i sprovođenju uspešnih strategija i inicijativa na planu otvorene uprave.
• Rukovodeća načela OECD pružaju podršku razvoju kulture otvorenosti.
• Dokument OECD Fokus na građane: Javno angažovanje za bolju politiku i usluge istražuje na koji način je mogućno otvoreno kreiranje politike sprovoditi u praksi.
• Opservatorija OECD za inovacije u javnom sektoru sadrži spisak korisnih priručnika i resursa.
• Vodič za partnerstvo u domenu otvorene uprave i Priručnik pružaju veoma širok dijapazon različitih vidova podrške.
• Osnovni dokument OECD o javnim konsultacijama definiše proces konsultacija i sadrži rezime različitih instrumenata za konsultacije.
• I Australija i Ujedinjeno Kraljevstvo sačinile su korisne priručnike i alate.
• Kraljevsko društvo za umetnost iz Ujedinjenog Kraljevstva i Forum za etičku veštačku inteligenciju pozabavili su se nekima od izazova koje zahvaljujući novoj tehnologiji predstavlja veštačka inteligencija u dokumentu Odluke o tehnologiji koje doprinose demokratizaciji. Priručnik.

Domaći kontekst

Oblikovanje otvorenih politikaje ključni element transparentnosti i demokratije. Glavni cilj oblikovanjaotvorenih politika je povećanje učešća građana u donošenju odluka i upravljanju, što bi povećalo transparentnost i odgovornost javnih vlasti. Oblikovanje otvorenih politika važno je tokom postupkaizrade politikada bi građani imali svoj glas u oblikovanju onih politika koje utiču na njihove potrebe i interese.

Kosovo* je stvorilo dobar pravni okvir koji promoviše oblikovanje otvorenih politika i koji je usklađen sa evropskim i međunarodnim standardima. Učešće građana je zajamčeno Ustavom Kosova*, koji obavezuje opštine da podstiču i obezbede aktivno učešće svih građana u procesu donošenja odluka opštinskih organa. Oblikovanje otvorenih politika predviđa se i u Zakonu o pristupu zvaničnim dokumentima, koji od svih javnih institucija zahteva da objavljuju svoje aktivnosti i sve dokumente koji su od interesa za građane Kosova*. Zakon o lokalnoj samoupravi u 9. poglavlju takođe regulišeoblikovanje otvorenih politika.

Zakonodavstvo

Oblikovanje otvorenih politika u lokalnoj samoupravi na Kosovu* regulisano je Zakonom o lokalnoj samoupravi. Da bi se obezbedila transparentnost, na osnovu ovog zakona Skupština opštine i svi njeni odbori održavaju sastanke koji su otvoreni za javnost i svim građanima je dozvoljeno da ih prate i da učestvuju u njima.

Međutim, zakon takođe reguliše izuzetne slučajeve kada javnost može da budelegalno isključena sa sastanaka Skupštine opštine ili nekog od njenih odbora. Javnost može da bude isključena u slučajevima kada otvoreni sastanak može da dovede do javnih nereda ili nasilja, kada postoji mogućnost obelodanjivanja informacija i dokumenata koji su prema Zakonu o pristupu zvaničnim dokumentima označeni kao poverljivi i kada postoji mogućnost otkrivanja osetljivih ličnih ili komercijalnih podataka ili informacija o aktuelnim ili budućim sudskim postupcima.

U 9. poglavlju Zakona o lokalnoj samoupravi definišu se mehanizmi za učešće građana i direktnu demokratiju. Ovo poglavlje predviđa i reguliše javno informisanje i konsultacije, pravo na peticiju, građansku inicijativu, referendum, opoziv gradonačelnika i konsultativne odbore. Svi ovi mehanizmi direktno povećavaju transparentnost i učešće u oblikovanju politika jer predviđaju uključivanje građana u postupke upravljanja u njihovim opštinama.

Oblikovanje otvorenih politika takođe je regulisano Zakonom o pristupu zvaničnim dokumentima. Na osnovu ovog zakona sve javne institucije imaju obavezu da proaktivno objavljuju sve javne dokumente. One treba da, pre svega, svakodnevno objavljuju podatke o javnim aktivnostima lokalnih vlasti na osnovu kojih će građani biti stalno informisani o tim aktivnostima. Zakon takođe reguliše mogućnost da građani traže od javnih institucija da objavljujujavne dokumente ili im omoguće pristup tim dokumentima.

Smernice

Na osnovu Zakona o lokalnoj samoupravi, Ministarstvo za lokalnusamoupravu je usvojilo Administrativno uputstvo o transparentnosti u opštinama. Njegov cilj je povećanje transparentnosti u opštinama i njihovimorganima objavljivanjem normativnih akata, odluka i dokumenata koji su od interesa za građane. Ono što je najvažnije je da ovo administrativno uputstvo ima za cilj da poveća učešće javnosti u donošenju odluka.

Na osnovu ovog administrativnog uputstva, opštine moraju da sa građanima održe najmanje dva sastanka godišnje o pitanjima od opšteg interesa. Zakon navodi da, osim ta dva sastanka, opštine moraju da održavaju i druge konsultativne sastanke u okviru četvrti, naselja ili na bilo kom mestu u okviru opštineda bi razgovarale o pitanjima koja se odnose na budžet, projekte, lokalni ekonomski razvoj, korišćenje opštinske imovine ili nekim drugim pitanjima od opšteg interesa. Član 12 reguliše oblike učešća građana u odlučivanju i omogućava stanovnicima opštine da učestvuju u svim fazama izrade i sprovođenja lokalnih politika: u planiranju, razgovorima, odlučivanju, sprovođenju i nadzoru. U članu 13 ovog Administrativnog uputstva se dodaje da o svim aktima koji se tiču građana pre usvajanja treba da se održe javne konsultacije. 

Međunarodni standardi

Participativno budžetiranje započelo je u Porto Alegreu u Brazilu krajem osamdesetih godina 20. veka i otada se raširilo po celom svetu. Da bi se osiguralo da taj proces bude inkluzivan i da se njime stigne do različitih grupa, uključujući manjinske grupe i grupe građana koji su u nepovoljnom položaju, potrebno je omogućiti da se i onlajn i u ličnom kontaktu prezentiraju informacije i pruži podrška građanima i različitim grupama u zajednici i svim zainteresovanim akterima da bi oni bili upućeni u to kako da pripreme predlog za razmatranje. Uvođenje rodno osetljivog participativnog budžetiranja može povećati obuhvat i dostupnost i može se planirati u tesnoj saradnji sa lokalnim građanskim grupama, s posebnim naglaskom na inkluzivnost.

Iako ne postoje konkretni standardi za participativno budžetiranje, sledeći instrumenti služe kao referentni materijal:

• Dodatni protokol uz Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi o pravu učešća u poslovima lokalnih vlasti (CETS No. 207) sadrži međunarodno pravno jemstvo navedenog prava, uključujući sprovođenje mera koje će olakšati ostvarivanje tog prava.
• Rezolucija Kongresa Saveta Evrope o rodno osetljivom budžetiranju preporučuje uvođenje metoda rodno osetljivog budžetiranja u izradu godišnjih budžeta na lokalnom i regionalnom nivou.
• OECD Policy Brief No. 22 sadrži niz političkih preporuka o tome kako ključni akteri mogu doprineti uspešnom participativnom budžetiranju.
• Knjiga Svetske banke Participatory Budgeting sadrži pregled svih osnovnih načela, analize tekuće prakse i sedam veoma podrobnih studija slučaja.
• „Sedamdeset dva često postavljena pitanja o participativnom budžetiranju“ Habitat UN istražuje kako se može u praksi sprovoditi participativno budžetiranje.
• Svetski atlas participativnog budžetiranja predstavlja najširu postojeću kompilaciju podataka o stanju tih procesa u celom svetu.
• Jedinica Ujedinjenog Kraljevstva za participativno budžetiranje poseduje koristan spisak resursa, priručnika i alata.
• Subnacionalni upitnik za anketu o otvorenom budžetiranju Međunarodnog budžetskog partnerstva utvrđuje razne načine merenja otvorenosti budžeta lokalnih vlasti.
• Načela učestvovanja javnosti u fiskalnoj politici Globalne inicijative za fiskalnu transparentnost.

Domaći kontekst

Učešće građana u procesu izrade budžeta je još jedan važan faktor koji pozitivno utiče na nivo transparentnosti i odgovornosti organa upravljanja. Centralne i lokalne vlasti funkcionišu na osnovu budžeta Kosova*, koji se prikuplja od poreza i doprinosa, kao i drugih oblika prihoda koji se prikupljaju od građana Kosova*. Zbog toga je važno da se stvore mehanizmi koji omogućavaju građanima da budu deo procesa izrade budžeta kako bi bili obavešteni o tome gde se njihov novac troši i kako. Na lokalnom nivou vlasti, opštinski budžeti imaju pet kategorija: zarade i plate, roba i usluge, komunalne usluge, subvencije i kapitalna ulaganja. Zato je budžet najvažniji opštinski akt jer direktno utiče na kvalitet života građana.

Zakon o lokalnoj samoupravi reguliše učešće građana u procesu izrade budžeta na Kosovu*. Na osnovu člana 69. (Pravo na peticiju), svako lice ili organizacija koja ima neki interes u opštini ima pravo da podnese peticiju Skupštini opštine o pitanjima koja se odnose na odgovornosti i ovlašćenja opštine. Dok član 70. (Građanska inicijativa) predviđa da građani mogu da daju inicijativu za propis iz nadležnosti opštine koji će biti usvojenu skupštini ili glasanjem građana u skladu sa važećim zakonom, član 73. (Savetodavni odbori) obavezuje Skupštinu opštine da formirasavetodavne odbore unutar sektora da bi omogućila učešće građana u procesu odlučivanja.

U Izveštaju KDI o transparentnosti u lokalnoj samoupravi za 2019. godinu navodi se da su opštine na Kosovu* napredovale u objavljivanju budžeta za 19%, investicionog plana za 17%, kvartalnog izveštaja o troškovima za samo 1%, godišnjeg zbirnog izveštajao budžetu opštine za prethodnu fiskalnu godinu za 12%, srednjoročnog budžetskog okvira za samo 2% i izveštajaeksterne revizije za 13%.

Zakonodavstvo

Prema članu 24. Zakona o lokalnoj samoupravi, opštinski budžet se sastoji od sopstvenih izvora prihoda, sredstava koje dodeljuje Vlada Kosova*, donacija i drugih prihoda. Pored toga, navodi se da su budžet i finansije opština regulisani Zakonom o finansijama lokalne samouprave. Prema članu 52, svaka opština mora da ima svoj odbor za politiku i finansije, koji ima zakonsku odgovornost za razmatranje svih politika, fiskalnih i finansijskih dokumenata, godišnjeg srednjoročnog budžeta i svih promena budžeta tokom fiskalne godine.

Zakon o finansijama lokalne samouprave utvrđuje finansijska sredstva koja stoje na raspolaganju opštinama na Kosovu*, uključujući izvorne prihode opština, kao i bespovratna sredstva i druga finansijska sredstva koja su neophodna za vršenje opštinskih nadležnosti. Prema ovom zakonu, opštine imaju pravo na dovoljna finansijska sredstva kojima mogu da slobodno raspolažu i koja odgovaraju njihovim opštinskim nadležnostima. Ovaj zakon detaljno reguliše šta su opštinske takse, zakupnine, novčane kazne, participacije i drugiizvorni prihodi opštine i utvrđuje drugabespovratna sredstva i transfere za delegirane nadležnosti.

Smernice

Administrativno uputstvo o transparentnosti u opštinama obavezuje opštine da omoguće transparentnost potrošnje. Svaka opština je dužna da na svojoj zvaničnoj internet stranici objavi odobreni plan budžeta, kvartalne budžetske izveštaje, srednjoročni okvir budžetskih rashoda i zbirni finansijski izveštaj za prethodnu fiskalnu godinu. Pored toga, Ministarstvo finansija izdaje budžetsko uputstvo i šalje ga opštini radi pripreme predloga budžeta i drugih zahteva za dodeljivanje budžeta.

Proces izrade budžeta na Kosovu* sastoji se od nekih koraka koji zahtevaju učešće građana. Svake godine, 15. maja, objavljuje se prvo budžetsko uputstvo. Tokom maja i juna, opštine održavaju otvorene rasprave sa građanima. Cilj ovih rasprava je da se utvrde potrebe građana za buduće planiranjeulaganja. Srednjoročni okvir budžetskih rashoda se odobrava i objavljuje na internetu 30. juna. Gradonačelnik 1. septembra odobrava predlog budžeta i šalje ga Skupštini Kosova*. Skupština opštine je dužna da održi najmanje jednu javnu raspravu pre nego što odobri predlog budžeta. Cilj održavanja javnih rasprava je da se obezbedi usklađenost između planiranihulaganja i potreba i zahteva građana. Skupština opštine odobrava predlog opštinskog budžeta do 30. septembra. Posle odobravanja, Skupština opštine ga šalje Ministarstvu finansija. U sledećem koraku, predlog budžeta odobrava Vlada Kosova* do 31. oktobra i šalje ga Skupštini Kosova*. Konačno, Skupština Kosova*treba da do 31. decembra odobri budžet Kosova*.

Međunarodni standardi

Razni oblici konsultacija kreću se u širokom dijapazonu, od informisanja i konsultovanja građana do akcija za prikupljanje ideja o tome kako unaprediti sektorsku politiku, debata i skupova na kojima građani mogu da razvijaju potencijalna politička rešenja na osnovu kojih je potom mogućno donositi odluke i saradnje u kojoj preduzeća od socijalnog značaja, organizacije civilnog društva ili ekspertske grupe učestvuju ili u kreiranju usluga ili u pružanju tih usluga.

Da bi se poboljšala inkluzivnost i efikasnost javnih konsultacija, svaka lokalna vlast treba da teži tome da formira jedinicu koja će preuzeti odgovornost za koordinisanje smernica i procedura za sprovođenje javnih konsultacija i za to da obezbedi da se sve to odvija u skladu sa merodavnim zakonodavstvom. Takva jedinica treba takođe da se bavi obučavanjem funkcionera u raznim odeljenjima uprave ili onih koji vode javne konsultacije. U slučaju manjih lokalnih vlasti čiji su resursi ograničeniji, odgovarajuća jedinica u nadležnom ministarstvu centralne vlasti, kao što je ministarstvo lokalnog i regionalnog razvoja, može da obezbedi takvu obuku i podršku za koordinisanje i ažuriranje smernica i procedura za odvijanje javnih konsultacija na lokalnom nivou.

Iako ne postoje konkretni standardi za sprovođenje javnih konsultacija, sledeći instrumenti mogu poslužiti kao koristan referentni materijal:

• Dodatni protokol uz Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi o pravu učešća u poslovima lokalnih vlasti (CETS No. 207) utvrđuje međunarodnopravno jemstvo tog prava, uključujući uspostavljanje mera za obezbeđivanje učestvovanja građana, kao što su konsultativni procesi i lokalni referendumi.
• Osnovni dokument OECD o javnim konsultacijama definiše konsultacije i sadrži sažetak alata za konsultacije.
• Smernice Saveta Evrope za učestvovanje građana u političkom odlučivanju utvrđuju različite vrste učestvovanja građana u odlučivanju.
• Preporuka Komiteta ministara Saveta Evrope o učestvovanju građana u lokalnom i javnom životu.
• Preporuka Saveta OECD o otvorenoj upravi podržava inicijative za kreiranje i sprovođenje javne politike i pružanje usluga na otvoren i inkluzivan način.
• Kako dopreti do građana: Smernice o konsultacijama za organe i tela javnom sektoru je dokument u kome se objašnjavaju primeri dobre prakse u Republici Irskoj.

Domaći kontekst

Javne konsultacije se smatraju oblikom komunikacije između organa upravljanja i građana. Proces javnih konsultacija je jedan od ključnih elemenata transparentne vlade, s obzirom na činjenicu da omogućava građanima da razgovaraju o radu lokalne samouprave i da prate njen rad.

Okvir Kosova*je dobro definisan i reguliše javne konsultacije i na nivou centralne i na nivou lokalne uprave. Na centralnom nivou, javne konsultacije su regulisane Uredbom o minimalnim standardima za proces javnih konsultacija koja definiše standarde, principe i procedure postupka javnih konsultacija između javnih organa i zainteresovanih strana u procesu kreiranja politika i odlučivanja. Na lokalnom nivou, one su regulisane Zakonom o lokalnoj samoupravi, Administrativnim uputstvom o minimalnim standardima za javne konsultacija u opštinama i Administrativnim uputstvom o transparentnosti u opštinama.

Indeks transparentnosti KDI za opštinsko upravljanjeza 2019. godinu pokazuje da je 29 od 38 opština objavilo svoje nacrte odluka i agende za javne konsultacije. Takođe, 28 opština je objavilo nacrt budžeta radi javne rasprave. Opštine su generalno bile vrlo aktivne u pogledu javnih rasprava koje se odnose na odobravanje budžeta.

Zakonodavstvo

Pravo  na javne konsultacije regulisano je i zaštićeno Zakonom o lokalnoj samoupravi. Prema članu 68 „Svaka opština periodično, najmanje dva puta godišnje, održava javne sastanke na kojima može da učestvuje bilo koja osoba ili organizacija koja ima interes u opštini.“ Cilj ovih otvorenih sastanaka je da se građani obaveste o aktivnostima opštine i da se učesnicima pruži prilika da postavljaju pitanja i daju predloge lokalnim izabranim predstavnicima. Opštine su dužne da obaveštavaju građane o svim važnim planovima ili programima od javnog interesa.

Smernice

Javne konsultacije su regulisane i Administrativnim uputstvom o transparentnosti u opštinama. U članu 13. ovog administrativnog uputstva navodi se da su „opštinski akti od koristi za građane predmet javne rasprave pre usvajanja, što uključuje i organizovanje rasprava u seoskim područjima“. U ovom članu se takođe navodi da kada su u pitanju javne konsultacije opštine treba da postupaju u skladu sa Administrativnim uputstvom o minimalnim standardima za javne konsultacije u opštinama, koje ima za cilj promovisanje i obezbeđenje učešća građana i drugih zainteresovanih strana u procesu oblikovanja politika i odlučivanja na lokalnom nivou. Ovo administrativno uputstvo „definiše pravila, principe, forme, procedure i minimalne standarde javnih konsultacija u opštinama tokom izrade opštinskih politika i podzakonskih akata“.

Vlada Kosova* je napravila platformu (konsultimet.rks-gov.net) koju koriste svi javni organi za razvijanje javnih konsultacija. Administrativno uputstvo o minimalnim standardima za javne konsultacije u opštinama zahteva od opština da objavljuju predloge projekata na zvaničnim internet stranicama i na platformi za javne konsultacije na centralnom nivou. Svaka opština treba da ima jedinicu/službenika za komunikaciju sa javnošću koji je odgovoran za koordinaciju procesa javnih konsultacija.

Prema Administrativnom uputstvu o minimalnim standardima za javne konsultacije u opštinama, opština mora da održava javne konsultacije za sve dokumente i podzakonske akte o lokalnoj politici. Ono takođe navodi oblike i tehnike javnih konsultacija, koje treba da uključuju javne konsultativne sastanke, pisane i elektronske javne konsultacije, objavljivanje na internet stranici opštine i relevantnim platformama, kao i druge oblike javnih konsultacija, kao što su konferencije, intervjui, konsultacije sa određenom interesnom grupom, ankete, tribine sa građanima, štandovi na ulicama, sastanci sa savetima sela, kvartova i gradskih naselja. Ovo administrativno uputstvo, koje funkcioniše kao smernica, takođe reguliše standarde, faze i rokove javnih konsultacija.

Međunarodni standardi

Važno je da zvanični odgovor bude dat bez odlaganja i da se u  odgovoru na javnu peticiju jasno i argumentovano obrazloži zašto je odluka doneta ili nije doneta.

Da bi javne peticije mogle da postanu instrument koji ima stvarni odjek u široj javnosti, lokalne vlasti i organizacije civilnog društva treba da podignu svest o prirodi peticija i procedurama za prikupljanje potpisa i za podnošenje peticija u opštinama. Takođe treba razjasniti status elektronskih potpisa kako bi se osiguralo da postoji puna transparentnost kada je reč o uslovima koje javna peticija mora da ispuni da bi se na nju zvanično odgovorilo.

Sledeće međunarodne konvencije i standardi odnose se na javne peticije:

• Dodatni protokol uz Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi o pravu učešća u poslovima lokalnih vlasti (CETS No. 207) sadrži međunarodnopravni osnov ovog prava, uključujući utvrđivanje mera za omogućavanje učešća građana, kao što su javne peticije.
• Dokument OECD: Obećanje i problemi e-demokratije sadrži informacije o vrednosti i izazovima koji iskrsavaju u vezi sa uspostavljanjem platforme za onlajn peticije.

Domaći kontekst

Peticije su još jedan mehanizam koji se koristi za omogućavanje učešća građana. Pravo na peticiju mora biti garantovano i uključeno u pravni okvir kako bi javnost mogla da predloži usvajanje, izmenu ili ukidanje bilo kog akta koji kod nje izaziva zabrinutost. Srećom, pravo na peticiju je dobro regulisano na Kosovu*. Zakon o lokalnoj samoupravi i Administrativno uputstvo o transparentnosti u opštinama predviđaju i uređuju ovo pravo, omogućavajući građanima Kosova* da se obrate svojim opštinama kad god imaju zahtev ili problem.

Zakonodavstvo

Zakon o lokalnoj samoupravi reguliše pravo na peticiju. Prema članu 69, „svako lice ili organizacija koja ima interes u opštini ima pravo da podnese peticiju Skupštini opštine o bilo kom pitanju koje se odnosi na odgovornosti i ovlašćenja opštine“. Skupština opštine treba da razmotri te peticije u skladu sa svojim statutom i poslovnikom.

Smernice

Administrativno uputstvo o transparentnosti u opštinama detaljnije uređuje pravo na peticiju. Član 9.dozvoljava građanima da predaju peticiju za bilo koje pitanje za koje je opština odgovorna. Ove peticije treba da se upute Skupštini opštine. Građani imaju pravo da upute neograničeni broj peticija Skupštini opštine o pitanjima koja se odnose na uređenje grada, održavanje reda i infrastrukture u gradu, urbanizaciju grada i sela, održavanje životne sredine, sprovođenje samouprave i sva druga pitanjaod važnosti za život lokalnog stanovništva. Skupština opštine treba da razmotri peticije u zakonskom roku od 30 dana.

Međunarodni standardi

Kada referendum pokreću građani ili grupe zainteresovanih aktera, on može predstavljati deo kampanje protiv nečega za šta se pretpostavlja da će štetno uticati na život građana ili na prirodnu sredinu, kao što je recimo plan za izgradnju novog industrijskog parka, tunela za preusmeravanje vozila ispod rečnog korita ili neki drugi urbanistički poduhvat. Onda kada postoji i zakon koji omogućuje da se održavaju lokalni referendumi i kada postoje smernice o tome kako održati referendume, obično je utvrđen minimalni procenat birača čiji su potpisi potrebni da bi se pokrenuo referendum. U nekim slučajevima gradonačelnik ili izabrano gradsko veće mogu takođe doneti odluku o načinu na koji će biti formulisano pitanje na lokalnom referendumu. Zavisno od zakonodavnog okvira referendumi mogu biti obavezujući za lokalnu vlast ili pak mogu imati konsultativnu snagu, što znači da konačnu odluku ipak donosi izabrano gradsko veće.

Važno je da zakonsko rešenje i procedure budu jasni kako bi građani tačno znali okvir u kome će se delovati na osnovu rezultata referenduma i koji se odgovor očekuje od izvršne vlasti ili izabranog veća lokalne vlasti. Kao i kada je reč o javnim peticijama, i ovde je važno uzdizati svest o proceduri prikupljanja potpisa i statusu elektronskog potpisa kako bi se osiguralo da postoji puna transparentnost u vezi sa uslovima koji moraju biti ispunjeni da bi se referendum mogao održati. Transparentnost koja se odnosi na finansiranje političkih stranaka treba da bude primenjena i na finansiranje referendumske kampanje, uključujući utvrđene gornje granice troškova i naknadnu nezavisnu reviziju finansiranja i troškova.

Sledeće međunarodne konvencije i standardi odnose se na lokalne referendume:

Domaći kontekst

Pravo na referendum regulisano je Ustavom Kosova*, koji navodi da referendum treba da se raspiše i održi u skladu sa važećim zakonom.  Međutim, Skupština Kosova* nikad nije usvojila zakon koji bi posebno regulisao proces održavanja referenduma. Zakon o lokalnoj samoupravi uključuje referendum među mehanizme za učešće građana i direktnu demokratiju. Zbog činjenice da na Kosovu* ne postoji Zakon o referendumu, u ovom trenutku ne može da se održi lokalni referendum ili bilo koji oblik referenduma.

Zakonodavstvo

Lokalni referendumi su regulisani Zakonom o lokalnoj samoupravi. Član 71. propisuje da stanovnici opštine mogu da zahtevaju da se uredba koju je usvojila Skupština opštine stavi na referendum. Zahtev treba da se podnese predsedniku Skupštine opštine u roku od 30 dana od datuma usvajanja uredbe i mora da ga potpiše 10% upisanihbiračaiz opštine.

Smernice

Trenutno ne postoji nijedna odobrena smernica koja konkretno reguliše lokalne referendume. U slučajevima lokalnih referenduma, Opština će o referendumu odlučivati na osnovu člana 71. Zakona o lokalnoj samoupravi.

Međunarodni standardi

Sledeće međunarodne konvencije i standardi se odnose napodmićivanje:

• OECD-ova Konvencija o podmićivanju stranih javnih funkcionera u međunarodnim poslovnim transakcijama uspostavlja zakonski obavezujuće standarde za inkriminisanje podmićivanja stranih javnih funkcionera u međunarodnim poslovnim transakcijama. To je prvi i jedini međunarodni antikorupcijski instrument koji se fokusira na „stranu ponude“ u transakciji podmićivanja.
• Međunarodni standardza borbu protiv podmićivanja 37001 definiše niz mera za pomoć organizacijama u sprečavanju, otkrivanju i rešavanju podmićivanja.
• Uputstvo OECD-aza dobru praksu u oblasti internih kontrola, etike i usaglašenosti s propisima koje je prateći dokument uz Konvenciju za borbu protiv podmićivanja.

Domaći kontekst

Podmićivanjeje i dalje jedan od najčešćih oblika korupcijena Kosovu*. Prema organizaciji Transparency International, stopa podmićivanjana Kosovu* iznosi 10%. Podmićivanjeje i dalje rašireno u skoro svim delovima javnog sektora, čime se podriva valjano funkcionisanje javnih institucija i utiče na vitalne interese građana Kosova*. Građani su konstantno izloženi situacijama u kojima moraju da plate mito da bi dobili kvalitetnu uslugu. Obično se mito plaća u gotovini, ali često se koriste i drugi oblici podmićivanja, kao što su pokloni. Osim širenja u javnom sektoru, podmićivanje je takođe prisutno i u privatnom sektoru, pogotovo u privredi. Većina privrednih subjekata koji su u neposrednom ili posrednom kontaktu sa javnim funkcionerom je ili ponudila mito ili im je mito zatražen kako bi dobili uslugu. Stopa podmićivanja među tim privrednim subjektima koji su imali kontakte sa javnim funkcionerima je 3,2%.

Zakonodavstvo

Na Kosovu*, podmićivanje kao oblik korupcije uređuje se i sankcioniše Krivičnim zakonikom Kosova*. On prepoznaje korupciju u privatnom sektoru i javnom sektoru. Razlike između podmićivanja u ova dva sektora leže u licu kome se mito nudi ili od koga se mitoprima, kao i u zaprećenim kaznama. U oba slučaja, Krivični zakonik inkriminiše i aktivno i pasivno podmićivanje.

U javnom sektoru, do aktivnog podmićivanja dolazi kada neko “neposredno ili posredno obeća, ponudi ili daje neki poklon ili drugu korist službenom licu zato da ono zauzvrat nešto uradi ili propusti da uradi za njega ili nju ili neko drugo lice u skladu sa svojim službenim dužnostima ili protivno svojim službenim dužnostima”. Dok do pasivnog podmićivanja dolazi kada “službeno lice neposredno ili posredno zatraži ili primi neki poklon ili drugu korist za sebe ili drugog, ili koje prihvati ponudu ili obećanje takvog poklona ili koristi zato da to službeno lice zauzvrat nešto uradi ili propusti da uradi u skladu sa svojim službenim dužnostima ili protivno svojim službenim dužnostima ”.

Prema Krivičnom zakoniku, aktivno podmićivanje u javnom sektoru se kažnjava novčanom kaznom i kaznom zatvora od 6 meseci do 8 godina, a pasivnopodmićivanjese kažnjava novčanom kaznom i kaznom zatvora od 1 do 15 godina (član 421. i 422.). U privatnom sektoru, i aktivno i pasivno podmićivanje se takođe kažnjava novčanom kaznom, kaznom zatvora od 6 meseci do 5 godina, a poklon ili pribavljena korist se oduzimaju (član 309. i 310.).

Međunarodni standardi

• Preporuka Komiteta ministara Saveta Evrope o kodeksima ponašanja za javne funkcionere i Evropski kodeks ponašanja za sva lica koja učestvuju u lokalnoj i regionalnojsamoupravi obuhvataju opšta pitanja koja se obično smatraju neophodnim za izbegavanje takvih sukoba.
• Rezolucija i preporuka Kongresa Saveta Evrope o sukobima interesa na lokalnom i regionalnom nivou predlažu set mera kako bi se ublažili rizici od sukoba interesa i obezbedilo da budu prepoznati u ranoj fazi.
• Smernice OECD-a za upravljanje sukobom interesa u javnoj službi utvrđujunačela i standarde za formulisanje politika.
• Rezolucija i preporuka Kongresa Saveta Evrope o obezbeđivanju transparentnosti u javnim nabavkama na lokalnom i regionalnom nivou i Kontrolna lista OECD-a za povećanje integriteta u javnim nabavkama obezbeđuju uputstva za povećanje transparentnosti i unapređenje integriteta u javnim nabavkama.

Sukob interesa je takođe obuhvaćen sledećim međunarodnim standardima i smernicama:

• Konvencija Ujedinjenih nacija protiv korupcije je jedini pravno obavezujući univerzalni instrument za borbu protiv korupcije.
• Njen prateći dokument je Tehnički vodič za Konvenciju.
• Krivičnopravna konvencija Saveta Evrope o korupciji (ETS No. 173) ima za cilj koordinaciju inkriminisanja koruptivne prakse i poboljšanje međunarodne saradnje u krivičnom gonjenju.
• Građanskopravna konvencija Saveta Evrope o korupciji (ETS No. 174) utvrđuje zajednička međunarodna pravila za delotvorna pravna sredstva za osobe pogođene korupcijom
• Konvencija Evropske Unije protiv korupcije u koju su umešani funkcioneri ima za cilj borbu protiv korupcije u koju su umešani funkcioneri EU ili njenih država članica.
• Preporuka OECD-a o javnom integritetu premešta fokus sa ad hoc politika integriteta na pristup koji zavisi od konteksta, bihevioristički je i polazi od rizika, a naglasak je na negovanju kulture širom društva u celini.

Domaći kontekst

Uprkos činjenici da Kosovo* ima jasan pravni okvir za suzbijanje sukoba interesa, ova pojava je i dalje prisutna kod javnih vlasti. Sukob interesa je kažnjiv prema Krivičnom zakoniku Kosova* kao krivično delo i Zakonu o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javne funkcije u slučajevim koji ne predstavljaju krivično delo.

Pravni okvir Kosova* obuhvata druge zakone čiji je cilj borba protiv korupcije, kao što su: Zakon o sprečavanju pranja novca, Zakon o zaštiti uzbunjivača, Zakon o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javne funkcije, i Zakon o proširenim nadležnostima za oduzimanje imovine. Pored zakona, Kosovo* je donelo strateška dokumenta kako bi osnažilo borbu protivkorupcije. Među njima su: Nacionalna strategija razvoja 2016-2021, Strategija i Akcioni plan za borbu protiv korupcije 2018-2022, Strateški plan Nacionalne kancelarije za reviziju 2018-2021 i Strategija za borbu protiv korupcije 2021-2023.

Agencija za borbu protiv korupcije radi na Kosovu* od 2010. godine. Ova agencija je osnovana Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije, koji uređuje njenu organizaciju i funkcionisanje. Agencija ima nadležnosti u vezi sa prijavljivanjem, otkrivanjem i istragom korupcije. Agencija sprovodi predistražni postupak u slučajevima sumnje na korupciju u vršenju službene dužnosti ili na osnovu informacija dobijenih od fizičkih i pravnih lica. Jedna od njenih glavnih nadležnosti je nadzor i sprečavanje slučajeva sukoba interesa. Godine 2020, Agencija za borbu protiv korupcije je postupala u preko 160 slučajeva sukoba interesa, što je nešto manji broj nego godinu dana ranije (167 predmeta 2019.g.). Od 160 predmeta, 27 su bili prijavljeni slučajevi u lokalnim vlastima.

Zakonodavstvo

Na Kosovu*, sukob interesa kao koruptivna pojava, regulisan je Krivičnim zakonikom i konkretnije Zakonom o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javne funkcije.

Krivični zakonik uređuje situacije kada sukob interesa dovodi do krivičnog dela. Prema Zakoniku, sukob interesa se definiše kao situacija u kojoj „službeno lice lično učestvuje u nekoj službenoj stvari u kojoj je on ili ona znala ili je razumno mogla da zna da on ili ona, član njegove ili njene porodice ili neko sa njim povezano pravno lice, imaju finansijski interes”. Na osnovu Zakonika, sukob interesa se kažnjava novčanom kaznom i kaznom zatvora u trajanju do 3 godine.

Sukob interesa je detaljnije uređen Zakonom o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javne funkcije. Zakon definiše sukob interesa kao „situaciju kada funkcioner ima privatni interes koji utiče, može da utiče ili izgleda da utiče na nepristrasno i objektivno obavljanje njegovih službenih dužnosti”. Ovaj zakon uređuje sukob interesa kao oblik korupcije u slučajevima kada on ne čini krivično delo. Zakon utvrđuje principe, pravila i procedure u vezi sa dozvoljenim i zabranjenim ponašanjem funkcionera u obavljanju jave dužnosti. Takođe definiše kaznene mere u slučajevima nepoštovanja principa i odredbi ovog Zakona.

Član 23. Zakona o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javne funkcijepredviđa da svako kršenje ovih obaveza koje ne čini krivično delo predstavlja prekršaj, koji se kažnjava novčanom kaznom od €600 do €15.000. Osim novčane kazne, mogu se preduzeti zaštitne mere kao što je zabrana vršenja javne funkcije u trajanju od 6 meseci do 2 godine.

Kako bi olakšao borbu protiv sukoba interesa na Kosovo*, Projekat PECK2 Saveta Evrope je objavio Priručnik za upravljanje sukobom interesa (2019). Ovaj priručnik je osmišljen da pomogne funkcionerima i javnim institucijama u prepoznavanju sukoba interesa i poštovanju uslova Zakonom o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javne funkcije.

Međunarodni standardi

Kao jedna vrsta korupcije, pronevera je predmet sledećih međunarodnih standarda i smernica:

• Konvencija Ujedinjenih Nacija protiv korupcije je jedini pravno obavezujući univerzalni instrument za borbu protiv korupcije.
• Njen prateći dokument je Tehnički vodič za Konvenciju.
• Krivičnopravna konvencija Saveta Evrope o korupciji (ETS No. 173) ima za cilj koordinaciju inkriminisanja koruptivne prakse i unapređenje međunarodne saradnje u krivičnom gonjenju.
• Građanskopravna konvencija Saveta Evrope o korupciji (ETS No. 174) utvrđuje zajednička međunarodna pravila za delotvorna pravna sredstva za osobe pogođene korupcijom.
• Konvencija Evropske Unije protiv korupcije u koju su umešani funkcioneri ima za cilj borbu protiv korupcije u koju su umešani funkcioneri EU ili njenih država članica.

Domaći kontekst

Pored toga što negativno utiče na izvršenje nacionalnog i opštinskog budžeta, pronevera može da ima ozbiljne posledice po privredni sektor i ekonomske rezultate i može da postane prepreka privatnim i stranim investicijama, trgovini i ekonomskom razvoju. Privatnapreduzeća mogu dodatno da budu pogođena i uticajem kriminala na njihovo poslovanje. To može da se kreće od iznuđivanja od strane kriminalnih grupa do ozbiljne prevare i pronevere sredstava od strane menadžera, pri čemu i jedno i drugo može da izazove ozbiljnu štetu poslovnom okruženju u kojem preduzeća posluju i da povećaju troškove poslovanja.

Međunarodni standardi

Budući da predstavlja jednu vrstu korupcije, prevara je predmet sledećih međunarodnih standarda i smernica:

• Konvencija Ujedinjenih nacija protiv korupcije je jedini pravno obavezujući univerzalni instrument za borbu protiv korupcije.
• Njen prateći dokument je Tehnički vodič za Konvenciju.
• Krivičnopravna konvencija Saveta Evrope o korupciji (ETS No. 173) ima za cilj koordinaciju inkriminisanja koruptivne prakse i poboljšanje međunarodne saradnje u krivičnom gonjenju.
• Građanskopravna konvencija Saveta Evrope o korupciji (ETS No. 174) utvrđuje zajednička međunarodna pravila za delotvorna pravna sredstva za osobe pogođene korupcijom.
• Konvencija Evropske Unije protiv korupcije u koju su umešani funkcioneri ima za cilj borbu protiv korupcije u koju su umešani funkcioneri EU ili njenih država članica.

Domaći kontekst

Na Kosovu* je prevara deo grupekorupcije funkcionera i krivičnih dela protiv službene dužnosti. Prevara na javnoj funkciji, kao i drugi oblici korupcije, i dalje predstavlja prepreku institucionalnom i održivom razvoju Kosova*. Prevara u javnim institucijama i od strane funkcionera dovodi do gubitka javnog novca, remećenja javnih rashoda, a može i da spreči strane investicije. Sve to negativno utiče na delotvornost i efikasnost rada vlade. U najvećem broju slučajeva, prevara se vrši u kombinaciji sa drugim delima kao što su pronevera i zloupotreba službenog položaja.Na slučajeve prevare nailazi se kod lica koja su na važnim javnim položajima, kao što su gradonačelnici i javni funkcioneri. Uprkos svojoj raširenosti, prema istraživanju stavova građana o korupciji (Public Pulse) iz 2016. godine, prevara je i dalje jedan od najređih oblika dokazane korupcije (14%).

Zakonodavstvo

Prevara je kažnjiva prema Krivičnom zakoniku Kosova*. Prema članu 323. prevara se definiše kao lažno predstavljanje činjenica, skrivanje činjenica ili korišćenje drugih obmanjujućih načina sa ciljem da se stekne protivpravna korist ili da se drugome nanese materijalna šteta. Lice koje učini prevaru kazniće se novčanom kaznom i kaznom zatvora od 3 meseca do 5 godina. Ovim članom uređuje se situacija u kojoj je cilj prevare pribavljanje protivpravne koristi iz javnih sredstava ili od neke javne institucije. U ovom slučaju, učinilac ćekazniti novčanom kaznom i zatvorskom kaznom od 2 do 8 godina.

Krivični zakonik uređuje prevaru tokom vršenja dužnosti kao oblik krivičnog dela. Prema članu 419. službeno lice čini prevaru ako pribavi materijalnu korist za sebe ili za drugoga tako što pravi, koristi ili podnese lažni izveštajo stanjuna računu. Do prevare dolazi i kada službeno licedovede u zabludu ovlašćeno lice da izvrši protivpravnu isplatu novca ili prenos imovinu ili drugih prava. Krivičnim zakonikom prevara se kažnjava novčanom kaznom i kaznom zatvora od 6 meseci do 5 godina.

Međunarodni standardi

Budući da predstavlja jednu vrstu korupcije, nepotizam je predmet sledećih međunarodnih standarda i smernica:

• Konvencija Ujedinjenih nacija protiv korupcije je jedini pravno obavezujući univerzalni instrument za borbu protiv korupcije.
• Njen prateći dokument je Tehnički vodič za Konvenciju.
• Krivičnopravna konvencija Saveta Evrope o korupciji (ETS No. 173) ima za cilj koordinaciju inkriminisanja koruptivne prakse i poboljšanje međunarodne saradnje u krivičnom gonjenju.
• Građanskopravna konvencija Saveta Evrope o korupciji (ETS No. 174) definiše zajednička međunarodna pravila za delotvorna pravna sredstva za osobe pogođene korupcijom.
• Rezolucija i preporuka Kongresa Saveta Evrope za borbu protiv nepotizma u lokalnim i regionalnim vlastima definiše standarde dobre prakse i predstavlja strategije za sprečavanje korupcije u procedurama zapošljavanja u evropskim lokalnim i regionalnimsamoupravama.
• Konvencija Evropske Unije protiv korupcije u koju su umešani funkcioneri ima za cilj borbu protiv korupcije u koju su umešani funkcioneri EU ili njenih država članica.

Domaći kontekst

Nepotizam i dalje predstavlja jedan od osnovnih razloga za zabrinutost građana Kosova*. Većina građana su bili žrtve ili svedoci nepotizma, posebno prilikom procesa zapošljavanja. Istraživanje javnog mnjenja koje je sproveo Public Pulse XIX pokazuje da 21,9% ispitanika smatra da jezapošljavanje u javnom sektoru zasnovano na zaslugama dok 78,1% smatra da zapošljavanje u javnom sektoru nije zasnovano na zaslugama. Ovo istraživanje je pokazalo da ispitanici smatraju da su sledeći faktori glavni za zapošljavanje u javnom sektoru: partijska pripadnost 23,3%, porodične veze 23,2%, mito 20,3%, obrazovanje 11,2%, prijatelji 8,9% i, u manjoj meri, stručna obuka 6,6%, radno iskustvo 4,1% i izgled 2,1%. To ima za posledicu da nailazimo na neprofesionalno zapošljavanje ljudi koji ne ispunjavaju kriterijume potrebne za dato radno mesto. Ovaj aktuelni problem je poljuljao poverenje građana u rad državnih organa.

Zakonodavstvo

U ovom trenutku Kosovo* nema poseban zakon kojim se uređuje i zabranjuje nepotizam. Bez obzira na to, član 414. Krivičnog zakonika se koristi za gonjenje i kažnjavanje nepotizma kao oblika korupcije. Na osnovu ovog člana službeno lice se kažnjava u slučajevima kada iskoristi svoj položaj ili ovlašćenja da pribavi korist za sebe ili za drugoga, nanese štetu drugome ili ozbiljno povredi prava drugog lica. Shodno ovome, ovaj član se koristi u slučajevima kada javni funkcioner zloupotrebivši svoj položaj zaposli člana porodice ili prijatelja, ponudi im posao koji prevazilazi njegove/njene sposobnosti i povredi prava drugih kandidata za posao.

Član 414. se koristi i u kombinaciji sa članom 219. Krivičnog zakonika. Ovim članom se povreda prava pri zapošljavanju ili tokom nezaposlenosti utvrđuje kao krivično delo. Na osnovu ovog člana „ko drugom uskrati ili ograniči prava na zaposlenje pod jednakim uslovima, kao što jezakonom propisano, kazniće se novčanom kaznom ili kaznom zatvora u trajanju do dve (2)godine”. S obzirom da nepotizam dovodi do povrede prava na zapošljavanje pod istim uslovima za sve, član 219. se koristi i za otkrivanje i kažnjavanje ovog oblika korupcije.