Naslovna Teritorije Javna etika i odgovornost

Javna etika i odgovornost

Javna etika i odgovornost su ključni koncepti na kojima se temelji efikasno lokalno ili regionalno tijelo. Odnose se na kulturu, procese, strukture i pravila kojima se osigurava da subjekti u javnoj službi djeluju u širem javnom, a ne u vlastitom interesu. Ključna su karakteristika dobrog upravljanja te je važno njihovo poštivanje i praćenje od strane relevantnih organizacija.

Etika utjelovljuje pravila kojima se definira ponašanje javnih dužnosnika[1] kako bi se osiguralo pravično i ravnopravno postupanje prema građanima. Etika pomaže službenicima u donošenju boljih odluka u javnom interesu i pomaže ljudima u ocjenjivanju odluka koje javni dužnosnici donose u njihovo ime.

Javnom odgovornošću osigurava se da su dužnosnici otvoreno odgovorni za odluke koje donose u ime javnosti.

U nedostatku javne etike i odgovornosti, otvara se prostor za širenje korupcije i zloupotreba. Kako je navedeno u završnom poglavlju, korupcija u brojnim aspektima šteti pojedincima, društvu, privredi i vlastima. Davanje prednosti javnoj etici i odgovornosti može pomoći u suzbijanju najgorih prekoračenja moći i potaknuti odgovornije i pravednije donošenje odluka lokalnih vlasti.

Čak i ako korupcija nije endemska, nepostojanje javne etike i odgovornosti može nagrizati povjerenje javnosti u vlasti, javne institucije i dužnosnike. Premda je odnos između javne etike i odgovornosti složen, u izgradnji i jačanju povjerenja između javnosti i vlasti može pomoći dosljedna i blagovremena primjena.

Nadalje, javna etika i odgovornost mogu doprinijeti pozitivnom okruženju u kojem je prepoznato da građani i drugi akteri doprinose kvaliteti postupka donošenja odluka. U kombinaciji s alatima za učešće građana, javna etika i odgovornost mogu pomoći da se osigura da lična iskustva, stručnost, znanje i nadzor građana daju dodatnu vrijednost i jačaju odluke vlasti i javnih dužnosnika.

Izabrani predstavnici trebaju biti upoznati s postupkom za nadzor imovinskih kartona, kao i koje tijelo ga provodi i koje sankcije se mogu primijeniti i kako, u slučaju da nosilac funkcije podnese netačnu ili nepotpunu prijavu imovine. Trebali bi poznavati pravila o prijavljivanju nepravilnosti i koje su službene osobe ili službenici odgovorni za razmatranje pritužbi prijavitelja nepravilnosti (zviždača) i prijava nepropisnog postupanja. Lokalne vlasti su dužne osigurati interno osposobljavanje za novoizabrane predstavnike te redovno osposobljavanje radi obnavljanja znanja za sve izabrane dužnosnike. Poznavanje i razumijevanje pravnog i institucionalnog okvira ključni su za uspjeh izabranih predstavnika kao primjera političkog integriteta.

U konačnici, javna etika i odgovornost ključne su za poboljšanje javnih usluga jer će javne službe koje su prilagodljivije i odgovornije prema ljudima, te koje imaju koristi od njihovih uvida, ideja, energije i nadzora, bolje raditi za građane i zajednicu u cjelini.

Javna etika i odgovornost zajednički pomažu u osiguravanju pravednosti, efikasnosti i djelotvornosti donošenja odluka i dodjele sredstava, što opet doprinosi razvoju demokratije, ekonomije i društva. U tu svrhu, Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Evrope usvojio je Evropski kodeks ponašanja za sva lica koja učestvuju u lokalnoj i regionalnoj samoupravi, potičući lokalne i regionalne vlasti i njihova udruženja/saveze da osmisle odgovarajuće edukacijske programe u području upravljanja integritetom te uvedu savjetodavne usluge kako bi svojim zaposlenicima pomogli u utvrđivanju i rješavanju mogućih područja etičkog rizika i sukoba interesa.

Transparentnost i učešće građana važni su mehanizmi za promociju javne etike i odgovornosti na centralnom i lokalnom nivou vlasti. U nedavnom izvještaju za Evropski odbor regija naslovljenom „Sprečavanje korupcije i promocija javne etike na lokalnom i regionalnom nivou u zemljama Istočnog partnerstva”, utvrđeno je da je nedostatak transparentnosti najveća ranjivost kod svih procjenjivanih slučajeva. U nastavku Priručnika opisuje se niz mehanizama transparentnosti i učešća građana koje lokalne i regionalne vlasti mogu usvojiti.

[1] Za potrebe ove publikacije pojam „javni dužnosnici” odnosi se na izabrane predstavnike, tijela javne vlasti i državne službenike (na lokalnom, regionalnom ili centralnom nivou) koji obnašaju zakonodavnu, upravnu ili pravosudnu dužnost te na sve osobe koje obnašaju javnu funkciju, uključujući javne agencije ili preduzeća u državnom vlasništvu.

 

Opći domaći kontekst

Bosna i Hercegovina ima vrlo složen i kompleksan sistem upravljanja. Upravni nivoi vlasti su administrativno podjeljeni na državni nivo, dva entiteta (Republika Srpska i Federacija Bosne i Hercegovine) i Brčko Distrikt Bosne i Hercegovine. Federacija Bosne i Hercegovine se sastoji od deset kantona, a kantoni 79 općina i gradova. Entitet Republika Srpska je administrativno podijeljen na 64 opštine i grada. Brčko distrikt Bosne i Hercegovine je samoupravna administrativna jedinica. Podjela nadležnosti između nivoa vlasti u Bosni i Hercegovini je jedan od glavnih faktora sporog napretka u reformama i upravljanju.

Samo unutrašnje uređenje države dovodi do ogromne fragmentiranosti pristupanja rješavanju bilo kojeg pitanja – a naročito ovih gorućih poput vladavine prava, pravne države, transparentnosti, odgovornosti, otvorenosti, etičnosti, sukoba interesa i borbe protiv korupcije. Građani se svakodnevno suočavaju sa brojnim problemima prilikom pokušaja ostvarenja i uživanja prava koja su im ustavom, zakonima i drugim propisima garantirana. Stepen povjerenja u javne institucije u Bosni i Hercegovini je veoma nizak. Ali čak ni sami organi različitih administrativnih nivoa nemaju jasnu sliku o tome šta ko radi i na koji način.

Ovo poglavlje obuhvata pet podoblasti (Etički i profesionalni kodeksi, Mehanizmi za podnošenje pritužbi, Mehanizmi za rješavanje pritužbi, Zaštita prijavitelja nepravilnosti (zviždača) i Objelodanjivanje: imovinski kartoni i sukob interesa) i dati će pregled zakonodavstva, smjernica i dobrih praksi – u mjeri u kojoj ih ima. Obični građanin u većini slučajeva i ne zna koji nivo vlasti je nadležan za što, te na koji način može komunicirati sa organima uprave i ostvariti svoja prava.

Takvo poznavanje je izuzetno važno, posebno na nivou lokalne samouprave, koja je obično prva tačka kontakta građana sa javnim organima. Općenio, većina lokalnih samouprava u Bosni i Hercegovini je institucionalizirala standarde etičkog ponašanja kroz usvajanje etičkog kodeksa i uspostavljanje etičkih komisija u okviru lokalnih skupština ili vijeća. Ove komisije su odgovorne za adekvatnu implementaciju Etičkog kodeksa. Kada su u pitanju pritužbe građana na rad organa javne uprave, pravni okvir postoji na svim nivoima vlasti. Međutim, implementacija je fragmentirana i sporadična i zavisi od javnog organa ili nivoa vlasti na kojoj bi se trebala implementirati. Postoje primjeri dobre prakse u Bosni i Hercegovini u svim poglavljima koji mogu poslužiti kao smjernica drugim javnim institucijama na svim nivoima vlasti kako pristupiti rješavanju konkretnih pitanja i problema u društvu i poboljšati transparentnost i etičko ponašanje u javnoj upravi.

Etički i profesionalni kodeksi

Etičkim kodeksima utvrđuju se osnovni principi koji su javni dužnosnici dužni poštovati, kao što su integritet, nesebičnost i otvorenost. Kodeks ponašanja temelji se na etičkom kodeksu za oblikovanje standarda i praksi koji bi se trebali primjenjivati na specifične okolnosti određene institucije.

Kodeksom ponašanja utvrđuju se posebni standardi profesionalnog ponašanja koji se očekuju u nizu situacija te se javnim dužnosnicima pružaju smjernice za postupanje u takvim situacijama. Osim toga, kodeksima ponašanja se uvode transparentnost i javna odgovornost u vršenju funkcija vlasti.

Međunarodne norme

Dobro osmišljeni etički kodeksi i kodeksi ponašanja pomažu u ispunjavanju sve većih očekivanja javnosti, lidera iz poslovne zajednice i civilnog društva u pogledu veće transparentnosti i integriteta vlasti te će vlasti neminovno morati osigurati visoke etičke standarde među javnim dužnosnicima i izabranim predstavnicima. Ovakvi kodeksi mogu ići u prilog razvoju povjerenja između javnih i vladinih institucija i dužnosnika. Važno je da postoje kodeksi ponašanja i za javne službenike i za izabrane dužnosnike te da se osiguraju edukacije i smjernice kako bi svi nosioci funkcije u potpunosti bili upoznati sa kodeksima. Potrebno je jasno odrediti disciplinske mjere i sankcije i dosljedno ih primjenjivati u slučaju nepoštivanja kodeksa.

Sljedeće međunarodne konvencije i norme odnose se na etički kodeks i profesionalni kodeks:

Domaći kontekst

Razvoj sistema javne etike u Bosni i Hercegovini je vezan, prije svega, uz projekte reforme javne uprave i podršku različitih međunarodnih donatora razvoju uprave u BIH. Uzimajući u obzir vrlo kompleksnu ustavnu i administrativnu strukturu, u Bosni i Hercegovini je na snazi čitav niz zakonskih i podzakonskih akata koji regulišu obaveze nadležnih (lokalnih, kantonalnih, entitetskih, državnih) organa da donose etičke kodekse i kodekse ponašanja izabranih zvaničnika i državnih službenika. Ovo se posebno odnosi na lokalne organe vlasti, koji slijede propise entitetskih ili kantonalnih vlada, a koji su fragmentirani i neujednačeni. Od 2018. godine, Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije Bosne i Hercegovine etično ponašanje uključuje u širi koncept izgradnje integriteta javnih organa. Nedostatak etičkog kodeksa ili nepoznavanje njegovog  sadržaja od strane izabranih zvaničnika ili državnih službenika predstavlja jedan od sistemskih indikatora rizika koji mogu dovesti do razvoja koruptivnog ponašanja, etičkih i profesionalno neprihvatljivih postupaka i drugih nepravilnosti u radu organa javne uprave.  Iako su u Bosni i Hercegovini doneseni etički kodeksi i kodeksi ponašanja u javnim institucijama, potrebno je posvetiti veću pažnju njihovoj ulozi i provedbi.

Zakonodavstvo

Pravni okvir za donošenje etičkih i kodeksa ponašanja u BIH treba promatrati u odnosu na nivo vlasti na kojem se propis donosi, kao i da li se odnosi na državne službenike ili izabrane zvaničnike.

Odredbama svih važećih zakona o državnoj službi, na državnom nivou u institucijama BIH , Federaciji BIH , Republici Srpskoj , Brčko Distriktu Bosne i Hercegovine  i kantonima je propisana obaveza nadležnih Agencija za državnu službu da izrade kodeks ponašanja državnih službenika koje usvajaju nadležene vlade.

Kod izabranih zvaničnika na nivou Bosne i Hercegovine, Republike Srpske, Federacije BIH i kantona, izrada etičkih kodeksa ili kodeksa ponašanja je propisana Poslovnicima nadležnih zakonodavnih organa, skupština ili parlamenata.

Treba napomenuti da su svi nivoi izvršne i zakonodavne vlasti usvojili etičke kodekse ili kodekse ponašanja državnih službenika ili izabranih lica. Dodatno, u okviru zakonodavnih organa su formirane etičke komisije ili odbori kojima je moguće u skladu sa poslovnicima prijaviti neetično ponašanje izabranih zvaničnika.

Kada je u pitanju pravni okvir za lokalne organe vlasti, članom 39. stav 2) tačka 27.  Zakona o lokalnoj samoupravi Republike Srpske  je propisano da je u nadležnosti skupštine jedinice lokalne samouprave (općine ili grada) usvajanje Etičkih kodeksa ponašanja izabranih zvaničnika.

U Republici Srpskoj je usvojen poseban Zakon o službenicima i namještenicima u organima jedinice lokalne samouprave . Članom 33. ovog Zakona je propisano da je službenik dužan da se ponaša u skladu sa zakonom i Kodeksom ponašanja koji donosi ministar uprave i lokalne samouprave Republike Srpske.

U Federaciji BIH je od 2006. godine na snazi Zakon o principima lokalne samouprave  kojim nije eksplicitno propisana obaveza usvajanja etičkog kodeksa ili kodeksa ponašanja izabranih zvaničnika. Ovo je okvirni zakon kojim se propisuju principi, a na osnovu kojega kantonalni nivoi vlasti trebaju usaglasiti postojeće kantonalne zakone o lokalnoj samoupravi donesene prije 2006. godine ili donijeti nove koji će biti usklađeni sa federalnim zakonom. Važećim zakonima o lokalnoj samoupravi Federacije BIH nisu propisane obaveze donošenja etičkih kodeksa ili kodeksa ponašanja. Ipak, praksa je različita, obzirom da veliki broj jedinica lokalne samouprave prati standarde u ovoj oblasti i ima usvojene etičke kodekse ili kodekse ponašanja izabranih zvaničnika, a koji su usvojeni na osnovu strateških dokumenata, Statuta i drugih podzakonskih akata jedinica lokalne samouprave.

Na državne službenike u organima jedinica lokalne samouprave se odnose odredbe člana 17. stav (7) Zakona o državnoj službi u Federaciji BIH kojim je propisano donošenje Etičkog kodeksa, kao i kantonalnih zakona o državnoj službi. Od ukupno 10 kantona u BIH, sedam kantona ima usvojene zakone o državnoj službi.  Pojedinim kantonalnim zakonima je propisano usvajanje etičkih kodeksa kantona, a pojedinima da se primjenjuje Etički kodeks za državne službenike u Federaciji BIH .

Smjernice

Strategijom za borbu protiv korupcije 2015 – 2019. Bosne i Hercegovine i pratećim Akcijskim planom , jačanje etike i integriteta u javnoj upravi je prepoznato kao jedna od ključnih preventivnih mehanizama u borbi protiv korupcije.

Još 2015.  godine, Transparency International u Bosni i Hercegovini je uz finansijsku podršku Ambasade Kraljevine Holandije izradio Priručnik: Uvođenje Planova integriteta na lokalnom nivou  sa ciljem kreiranja efikasnih metoda za stvaranje etičke i profesionalne kvalitete rada u javnim institucijama.

Svi nivoi vlasti u BIH su kroz svoje strateške planove za borbu protiv korupcije prepoznali značaj unapređenja etičkog ponašanja i jačanja integriteta. Na primjer, Strategijom za borbu protiv korupcije Tuzlanskog kantona za 2021 – 2024. godina je predviđeno uvođenje planova programa na jačanju etike i integriteta u osnovno, srednje i visoko obrazovanja. 

Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije Bosne i Hercegovine je 2018. godine izradila Priručnik: “Pravila za izradu planova integriteta u institucijama BIH” sa ciljem davanja smjernica institucijama na svim nivoima vlasti kako pristupiti izradi internih planova sa ciljem prevencije korupcije, neetičnog ponašanja, te jačanja integriteta javnih institucija.

Dobre prakse

Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije Bosne i Hercegovine u saradnji sa nadležnim institucijama i međunarodnim donatorima redovno organizuje obuke i aktivnosti na podizanju kapaciteta iz oblasti integriteta, sukoba interesa, etike i borbe protiv korupcije za javne institucije i privatni sektor.

Agencije za državnu službu Bosne i Hercegovine, Republike Srpske i Federacije BIH u okviru godišnjih programa obuka imaju uključene treninge iz oblasti integriteta, prevencije korupcije i primjene etičkih kodeksa. Agencija za državnu službu Federacije BIH svake godine priprema posebne programe obuka za jedinice lokalnih samoupravu, a u okviru kojih se provode obuke u oblasti primjene etičkih kodeksa i integriteta.

Kao što je već istaknuto, jedinice lokalne samouprave u BIH imaju usvojene etičke kodekse, te institucionalni okvir za njihovu primjenu. Na primjer, Grad Trebinje je usvojio i na svojim stranicama objavio Kodeks ponašanja izabranih predstavnika u administrativnoj službi i skupštini Grada Trebinja . U tu svrhu formirana je i Etička komisija časti  čiji zadatak je praćenje i analiziranje kodeksa ponašanja izabranih zvaničnika. Komisija je izradila i objavila Poslovnik o radu etičke komisije časti  kojim se uređuju nadležnosti i sastav komisije, postupak pred Komisijom, izvršavanje mjera i evidentiranje brisanja mjera. Komisiju čini sedam članova i sjednice komisije su javne.

U junu 2021. godine, Općinsko vijeće Općine Stari Grad Sarajevo je većinom glasova usvojilo zaključak Etičke komisije prema kojem je gosp. Damiru Saračeviću, zamjeniku predsjedavajućeg Općinskog vijeća Općine Stari Grad Sarajevo, izrečena sankcija zbog kršenja odrebi člana 11 kodeksa etičkih principa za izabrane zvaničnike u Općini Stari Grad Sarajevo. Naime, prijavu protiv gosp. Saračevića Etičkoj komisije je podnijela gđa. Adela Plakalo, Pomoćnica načelnika, zbog verbalnog napada, izrečenih prijetnji, zastrašivanja i ugrožavanja lične sigurnosti, nasilničkog ponašanja, vrijeđanja ljudskog dostojanstva, zloupotrebe ovlaštenja i kršenja odredbi pomenutog Kodeksa. Etička komisija je potvrdila da je gosp. Saračević prekršio odredbe Etičkog kodeksa i predložila novčanu sankciju kojom je gosp. Saračeviću umanjen mjesečni paušal za 50 %. Ovom prilikom, gosp. Mirza Batalović, Predsjedavajući Općinskog vijeća Stari Grad Sarajevo je izjavio „danas izrečena sankcija treba ukazati svim vijećnicima da se kršenje Etičkog kodeksa neće tolerisati, kao što neće biti tolerisano ni kršenje bilo čijih prava ili izazivanje konflikta i narušavanje kulture dijaloga.“

Mehanizmi za podnošenje pritužbi

Mehanizmima za podnošenje pritužbi omogućuje se građanima da javnim tijelima pruže povratne informacije o standardima usluga koje primaju. Njima se osigurava važan mehanizam odgovornosti koji državnim službenicima i izabranim dužnosnicima omogućuje da utvrde gdje se javne usluge pružaju neefikasno, nedovoljno ili nepravično. Ukoliko takvi mehanizmi rezultiraju brzim i efikasnim rješavanjem pritužbi, mogu pomoći u stvaranju uslova za veće povjerenje građana u državnu upravu.

 

Međunarodne norme

Kako bi se osiguralo povjerenje u mehanizme, lokalne vlasti trebaju nastojati brzo i sveobuhvatno razmotriti i riješiti svaku pritužbu. Mehanizmi za podnošenje pritužbi mogu biti pristupačniji kroz primjenu pristupa „sve na jednom mjestu” kako građani ne bi morali pretraživati kod različitih službi i po internetskim stranicama.

Ako vlasti primjenjuju proaktivan pristup u prevenciji ponavljanja sličnih razloga za podnošenje pritužbi, mehanizmi za podnošenje pritužbi mogu pomoći vlastima da utvrde nove pristupe u pružanju usluga i povećaju učešće građana. U tu svrhu, mehanizme za podnošenje pritužbi treba kombinirati sa povremenim evaluacijama pružanja usluga, uključujući upotrebu istraživanja javnog mnijenja te razmjenu iskustava i alata sa drugim lokalnim tijelima kako bi se potaknulo šire prihvaćanje dobre prakse te provjerenih i ispitanih alata.

Ne postoje posebni međunarodni standardi za mehanizme za podnošenje pritužbi koji se odnose na javne usluge. Međutim, mehanizmi i postupci za odgovaranje na pritužbe uključeni su u međunarodnopravne garancije o učešću u poslovima lokalnih vlasti te postoji niz korisnih smjernica i priručnika civilnog društva. Vidjeti na primjer:

Domaći kontekst

Mehanizmi pritužbi građana na rad organa uprave spadaju u segment pružanja usluga, odnosno čine značajan stub reformske oblasti koji se odnosi na kreiranje uprave orijentirane ka građanima. Kroz izvještaje SIGMA-e/OECD1 , kao i izvještaje Evropske komisije za BiH, kontinuirano se ističe da je javna uprava u Bosni i Hercegovini neefikasna, da se pravni okvir za upravu orijentiranu ka građanima značajno razlikuje od jednog do drugog nivoa vlasti u Bosni i Hercegovini, te da je općenito percepcija građana o javnim uslugama, odnosno uslugama koje pružaju organi javne uprave veoma niska.

Premda se navodi da teritorijalno i administrativno ustrojstvo značajno utječe na razlike u administrativnim procedurama i to ne samo između entiteta i Brčko Distrikta, nego čak i između pojedinih kantona u slučaju Federacije BiH,  povjerenje građana u lokalni nivo vlasti je u porastu.

Prema nalazima iz izvještaja Transparency International BiH Percepcija javne uprave, u 2014. godini 30.4 % građana je izjavilo da uglavnom ima povjerenje u lokalnu upravu u poređenju sa 2017. godinom kada je ovaj procenat bio 42.3 . Na pitanje da li su se žalili na rad javnih službenika, u 2014. godini 11 % ispitanih građana je odgovorilo da su se žalili usmeno šefu državnog službenika, dok je u 2017. godini ovaj procenat iznosio 8.9% ispitanih građana. U 2014. godini, 2.5% ispitanih građana se žalilo u pismenoj formi, dok je u 2017. godini ovaj procenat iznosio 1.4%.

1. SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management) je zajednička inicijativa Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD) i Evropske unije. Njen ključni cilj je jačanje temelja za poboljšano javno upravljanje, a time i podrška društveno-ekonomskom razvoju kroz izgradnju kapaciteta javnog sektora, jačanje horizontalnog upravljanja i poboljšanje dizajna i implementacije reformi javne uprave, uključujući pravilno određivanje prioriteta i budžetiranje.

Zakonodavstvo

Mehanizam pritužbi građana na rad organa uprave u BIH treba posmatrati sa aspekta različitih nivoa vlasti koji u obavljanju svojih ustavom i zakonom predviđenih nadležnosti komuniciraju sa građanima. Tako je mehanizam pritužbe građana na rad državnih, entitetskih i organa Brčko distrikta regulisan važećim zakonima o upravi Bosne i Hercegovine , Federacije BiH , Republike Srpske  i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine . Ovim zakonima je propisana obaveza organa uprave da svim fizičkim i pravnim licima omoguće podnošenje predstavki i pritužbi na rad organa uprave, ali i na nepravilan odnos zaposlenih u tim organima kada im se građani obraćaju radi ostvarivanja svojih prava i interesa ili izvršavanja svojih građanskih obaveza.

Kada je u pitanju mehanizam pritužbi građana na rad lokalnih vlasti, isti je zagarantovan članom 46. Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji BIH , te članom 117. Zakona o republičkoj upravi Republike Srpske .

Zakon o upravi Bosne i Hercegovine i Zakon o upravi Federacije propisuju sankcije za odgovornu osobu u organu uprave i upravnoj organizaciji ako ne postupi po predstavkama ili pritužbama građana. Član 104. Zakona o upravi BiH propisuje sankcije u iznosu od 150 do 500 KM, a član 150. Zakona o upravi Federacije BiH propisuje novčane kazne u iznosu od 300 od 2000 KM. Nasuprot tome zakonima o upravi u Republici Srpskoj i Brčko Distriktu BiH ne propisuju se sankcije. Na osnovu gore navedenih zakona o upravi i zakona o lokalnoj samoupravi, lokalni organi vlasti donose pravilnike, uputstva, smjernice i druge slične akte kojima se detaljno regulišu procedure za pritužbe građana na rad lokalnih organa vlasti.

Smjernice

Kako je prethodno već navedeno, ne postoji centraliziran pristup sistemu pritužbi građana na rad organa uprave i njihovih uposlenika. Svaka lokalna samouprava uređuje sistem samostalno, donoseći, na osnovu ranije navedenih zakona, svoje procedure, vodiče, smjernice i uputstva za pritužbe građana. Neke lokalne samouprave objavljuju svoje vodiče na svojim web stranicama uz objavu “obrasca” za pritužbe građana. Tako je na primjer, Općina Ugljevik na svojoj web stranici objavila Uputstvo za podnošenje i rješavanje pritužbi građana.  Grad Bijeljina na svojoj web stranici objavio Uputstvo za podnošenje i rješavanje žalbi, zajedno sa Obrascem za podnošenje pritužbi. Slično je uradila i Općina Tomislavgrad,  kao i neke druge općine i gradovi.

Dobre prakse

Odličan primjer digitalizacije postupaka pritužbi i žalbi, te općenito komunikacije građana sa lokalnom upravom jeste i mobilna aplikacija eCitizen, izrađena za 18 lokalnih samouprava u Bosni i Hercegovini u okviru Projekta općinskog okolišnog i ekonomskog upravljanja (MEG) koji finansira Vlada Švicarske, a provodi Razvojni program Ujedinjenih nacija (UNDP). Na ovaj način građanima je omogućeno da u svega pet koraka lokalnoj upravi pošalju upit ili žalbu, te dobiju odgovor uprave u roku od 48 sati. Osim toga, putem aplikacije eCitizen građani mogu biti obaviješteni o nepredviđenim i vanrednim situacijama, poput prekida usluga i servisnih informacija. Aplikacija je prilagođena za Android i IOS uređaje, a isto tako je dostupna i kao online platforma www.ecitizen.ba, na kojoj će uskoro biti aktivni i moduli za komunikaciju građana sa vijećnicima/odbornicima, modul za javne rasprave, modul za pripremu sjednica vijeća/skupštine i slično. 

Mehanizmi za rješavanje pritužbi

Mehanizmi za rješavanje pritužbi jesu alati koji nadilaze mehanizme za podnošenje pritužbi i druge kanale za davanje povratnih informacija s obzirom na to da građani mogu upotrijebiti ove mehanizme kako bi izrazili zabrinutost vladinim institucijama i općinama/opštinama u pogledu uticaja politika i njihove provedbe na same građane. Ukoliko politika neke javne agencije ima negativne efekte na interese građana ili ako odluka centralnih ili lokalnih vlasti uzrokuje pritužbe građana, zainteresirane strane se mogu koristiti sistemom pravne zaštite za iznošenje svojih pritužbi koji su uspostavile vladine agencije i lokalna općinska/opštinska tijela. Mehanizam za rješavanje pritužbi ne upotrebljava se kao zamjena za sudski postupak, sistem revizije ili službenu istragu. Također nije prikladan mehanizam za pritužbe kod mogućih krivičnih djela, kao što su slučajevi korupcije. Ovaj mehanizam je osmišljen u cilju rješavanja pritužbi kroz uzajamnu saradnju.

 

Međunarodne norme

Mehanizmi pravne zaštite služe kao najdirektnija usluga koju građani mogu koristiti za efikasno rješavanje prigovora ili pritužbi. Nadalje, poslovne organizacije mogu upotrebljavati ove mehanizme kako bi ublažile rizike za svoje poslovanje, a mehanizmi za rješavanje pritužbi mogu postati brz i efikasan mehanizam za rješavanje sporova bez utuženja.

Efikasni mehanizmi pravne zaštite mogu poslužiti za utvrđivanje obrazaca korupcije i zloupotrebe te za osmišljavanje politika za sprečavanje korupcije. Kako bi se osigurao bolji pristup, važno je unaprijediti svijest javnosti o GRM-ovima i građanima pružiti besplatne savjete o formulisanju pritužbi i daljem postupanju pri traženju pravne zaštite.

Standarde za mehanizme pravnih lijekova za pritužbe uglavnom utvrđuju međunarodne organizacije kao što su Svjetska banka, Azijska razvojna banka (ADB), Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD), Razvojni program Ujedinjenih nacija (UNDP) i Evropska komisija. Ti su standardi uglavnom povezani s uspostavljanjem pravnog okvira za zaštitu prava građana. Standardi su prikazani u sljedećim smjernicama:

 

Domaći kontekst

Mehanizam rješavanja pritužbi potpada pod koncept odgovornosti institucija. Organizacija javne uprave ima značajan utjecaj na njeno općenito djelovanje, a štaviše i na njen demokratski legitimitet u pogledu očekivanja građana. Odgovornost javne uprave podrazumijeva zapravo nekoliko segmenata u okviru kojih organi uprave moraju djelovati kako bi svoje funkcije izvršavali propisno i efikasno (racionalnost, transparentnost, odgovornost, pristupačnost). Odgovorne institucije trebale bi osigurati građanima pravično rješenje u slučajevima pogrešnog djelovanja ili nezakonitih radnji. To je jedan od pet SIGMA principa u okviru oblasti odgovornosti, a isti podrazumijeva da javna tijela preuzimaju odgovornost u slučajevima prekršaja i jamče naknadu štete i/ili odgovarajuću odštetu.  U Bosni i Hercegovini ovaj institut djelimično je zakonski reguliran, a još manje je poznat u praksi.

Zakonodavstvo

Jugoslovenski Zakon o obligacionim odnosima iz 1978. godine, preuzet od strane BiH, entiteskih nivoa vlasti i Brčko Distrikta BiH,  a koji u konačnici primjenjuju i lokalni nivoi vlasti, predstavlja najopsežniji pravni okvir za javnu odgovornost, detaljno regulirajući principe odgovornosti i procedure za traženje obeštećenja. U kontektstu prava traženja naknade štete prouzrokovane nezakonitim radnjama ili propuštanjima tijela uprave, mjerodavan je član 172. Zakona o obligacionim odnosima, koji istina regulira “samo” odgovornost pravnih osoba za štetu prouzrokovanu od strane njenih organa. Ovaj član se eksplicitno ne referiše na odgovornost organa javne uprave zbog donošenja javnih politika i propisa kojima se građanima nanosi šteta ili odgovornost. Međutim, njegova primjena uključuje odgovornost i primjenjuje se na štetu prouzrokovanu radnjama ili propuštanjima organa uprave i privatnih tijela koja obavljaju javne funkcije.

Osim navedenog, Zakon o upravi BIH i Zakon o republičkoj upravi Republike Srpske  utemeljili su opći princip odgovornosti organa uprave za štete prouzrokovane fizičkoj ili pravnoj osobi njihovim nezakonitim radnjama.

Strateškim okvirom za reformu javne uprave u BIH za period 2018.-2022. godina predviđena je mjera pod nazivom “Unaprijediti mehanizam za zaštitu prava pojedinaca na dobru upravu i javni interes”, što, između ostalog, podrazumijeva osiguravanje funkcionalnih internih i eksternih mehanizama zaštite ovog prava, uključujući osiguranje dosljednog i pravičnog postupanja u upravnim sporovima zajamčenog putem upravnih žalbi i sudske kontrole, kao i unaprjeđenje procedure i mehanizama za preuzimanje odgovornosti javnih tijela u slučajevima kršenja propisa uz obeštećenje i/ili adekvatne kompenzacije.  Pratećim Akcionim planom za reformu javne uprave predviđen je čitav niz koraka za ostvarenje predmetne mjere Strateškog okvira.

Smjernice

Dobro organizirana i funkcionalna javna uprava ključni je preduvjet za transparentno i učinkovito demokratsko upravljanje. Dobra javna uprava temelj je funkcioniranja države, jer uprava je ta koja određuje sposobnost vlade/vlada za provođenjem ključnih reformskih procesa i pružanjem kvalitetnih usluga građanima. Kriteriji za pristupanje država Evropskoj uniji (EU), a među kojima aspiracije na članstvo ima i Bosna i Hercegovina, ističu potrebu da se stvore snažne javne uprave koje će imati kapacitete slijediti principe dobre javne uprave. SIGMA Principi javne uprave rezultat su fokusa Evropske komisije na reformu javnih uprava država koje pretendiraju na članstvo u EU.

SIGMA principi obuhvataju šest ključnih oblasti, među kojima je i oblast “Odgovornost”. Temeljni zahtjev ove oblasti podrazumijeva postojanje odgovarajućih mehanizama koji će osigurati odgovornost tijela javne uprave, uključujući i transparentnost djelovanja.

Navedeno podrazumijeva da:

1.           zakonodavstvo sadrži zahtjev da se ispravi ili nadoknadi šteta pojedincima koji pretrpe štetu od nezakonitih radnji javnih tijela,

2.           je propis o javnoj odgovornosti koherentan, cjelovit, logički strukturiran, formuliran na jednostavan i jasan način i lako dostupan,

3.           je opseg javne odgovornosti širok i da obuhvata vršenje ovlasti od strane javnosti i obavljanje drugih javnih dužnosti, bez obzira na to tko ih obavlja ( javno tijelo ili privatna osoba koja obavlja javne dužnosti),

4.           pravila u vezi s vremenskim ograničenjima i teretom dokazivanja ne ugrožavaju učinkovito provođenje prava na tužbu za naknadu štete.

Jedna od ključnih preporuka SIGMA-e iz Izvještaja za Bosnu i Hercegovinu za 2017. godinu odnosi se na pojednostavljenje i pojašnjenje zvaničnih tipologija upravnih organa na svim nivoima vlasti, kako bi se osiguralo da sva tijela podređena vladi/vladama budu predmetom jedinstvene i sveobuhvatne sheme odgovornosti u kontekstu planiranja, izvještavanja i nadzora. Obzirom da pravni okvir za javnu odgovornost postoji, ali ne postoje podaci o njegovoj praktičnoj primjeni, jedna od preporuka je i ta da vlade svih nivoa vlasti uspostave mehanizme za praćenje sudskih predmeta koji rezultiraju većom odgovornošću vlada, s ciljem poboljšanja administrativnih procedura i odluka, te time i smanjenjem rizika od slučajeva javne odgovornosti u budućnosti. 

Dobre prakse

 U Bosni i Hercegovini veoma je aktualna problematika pasa lutalica. Iako je 2009. godine usvojen Zakon o zaštiti i dobrobiti životinja, do danas nisu stvoreni uvjeti za odgovarajuću provedbu zakona. Higijenski servisi i skloništa za napuštene životinje (azili) načelno nisu formirani (ili su u rijetkim slučajevima). Isto tako, nisu razgraničene i precizno definirane nadležnosti i obaveze kantona, grada i općine vezane za skloništa za životinje, higijenski servis i njihovo finansiranje. Sve navedeno još više usložnjava provedbu predmetnog zakona.

Ipak, postoje slučajevi u kojima je građanima de facto omogućeno pravo na odštetu zbog neadekvatnog provođenja propisa, odnosno nadležnosti lokalnih organa vlasti u obavezi zbrinjavanja pasa lutalica. Pojedini lokalni organi su donijeli propise kojima je omogućena isplata naknade štete prouzrokovane napadom ili ujedom psa lutalice. Tako je npr. Upravni odbor Javnog preduzeća “Komunalno Brčko” 2019. godine usvojio Pravilnik o postupku i načinu rješavanja zahtjeva građana za naknadu štete koju pričine psi lutalice. Riječ je o nematerijalnoj šteti koju psi lutalice pričine fizičkim licima – građanima na području Brčko distrikta BiH, dok se materijalna šteta po ovom osnovu i dalje rješava putem Osnovnog suda Brčko distrikta BiH. Ukoliko se dogodi takav slučaj, oštećeni građanin može pokrenuti postupak za naknadu prouzrokovane štete kod Javnog preduzeća “Komunalno Brčko” na način da podnese zahtjev sa osnovnim podacima, potkrijepljen odgovarajućom dokumentacijom (policijskom, medicinskom, veterinarske inspekcije, broj žiro računa). O zahtjevu za naknadu štete odlučuje komisija u roku od 15 dana. Ukoliko komisija zaključi da je zahtjev za naknadu štete osnovan, sa oštećenim se zaključuje sporazum o jednokratnoj naknadi štete, bez potrebe odlaska na sud.

Na ovaj način skraćen je postupak isplate štete oštećenim osobama, koje su pretrpjela ujed psa, jer one zadovoljenje pravde više ne moraju tražiti sudskim putem, tako da obje strane ušteđuju na advokatskim i/ili sudskim troškovima, a zahtjevi se rješavaju u rekordnom roku. U 2019. godini bilo je šest takvih zahtjeva, u 2020. jedan i svi su usvojeni i riješeni u korist oštećenih građana.

Zaštita prijavitelja nepravilnosti (zviždača)

Korupcija i druga djelovanja koja štete javnom interesu, uključujući javno zdravlje, češća su u organizacijama bez kulture transparentnosti i nadzora. Zviždač je osoba koja iznosi informacije o nezakonitim ili neetičkim radnjama u privatnoj ili javnoj organizaciji, a prava zviždača koji objelodanjuje povrede ili radnje i propuste štetne za javni interes trebala bi biti zaštićena zakonima o zviždačima. Premda je to najčešće zaposlenik, zviždač može biti i podizvođač, dobavljač, neplaćeni pripravnik ili volonter. Zaštita zviždača važna je i u privatnom sektoru, između ostalog u slučajevima u kojima bi mogli otkriti podmićivanje javnih dužnosnika ili štetne prakse za okoliš ili javno zdravlje i sigurnost.

Međunarodne norme

Većina zviždača iznosi svoje zabrinutosti interno ili regulatornim tijelima ili tijelima krivičnog gonjenja, radije nego u javnosti. Zaštita zviždača i organizacijska kultura koja daje prednost transparentnosti i dijalogu je u službi promocije odgovornosti, izgradnji povjerenja u integritet vlasti te potiče na prijavljivanje povreda i korupcije. Zaštita zviždača može motivirati zaposlenike da prijave nepravilnosti bez straha od odmazde te poticati transparentnost i povjerenje unutar organizacije, kao i prema građanima, da se poštuje etika te otkrije i ispravi povreda dužnosti.

 

Prava zviždača mogu se osnažiti utvrđivanjem jasnih postupaka i osiguravanjem sigurnih povjerljivih kanala za objelodanjivanje. Trebalo bi uvesti i dosljedno primjenjivati jasne pravne lijekove, uključujući sankcije, za rješavanje odmazde protiv zviždača. Edukacije osoblja lokalnih vlasti i vladinih agencija potrebno je dopuniti podizanjem svijesti javnosti kako bi građani i vladini zaposlenici razumjeli pozitivne rezultate zviždača u smislu trajne vrijednosti za novac, povjerenja u javna tijela i kvalitete usluga.

 

Za zaštitu zviždača relevantne su sljedeće međunarodne konvencije i standardi:

Domaći kontekst

Još 2019. godine Evropska komisija je objavila Mišljenje o zahtjevu Bosne i Hercegovine za članstvo u EU  u okviru kojeg je identificirano 14 ključnih prioriteta koje Bosna i Hercegovina mora ispuniti u svrhu otvaranja pregovora za članstvo i sticanja statusa kandidata. U mišljenju se posebno ističe da je korupcija široko rasprostranjena i da je okvir strateške politike, institucionalni i pravni okvir za borbu protiv korupcije fragmentiran i pokazuje značajne nedostatke. S tim u vezi, kao jedan od ključnih priroteta u okviru područja “vladavina prava” koje BiH mora ispuniti se navodi i usvajanje i provođenje propisa o sukobu interesa i zaštiti uzbunjivača.

Ovo je potvrđeno i u nezavisnom izvještaju eksperata o vladavini prava u BIH (“Priebeov izvještaj”) iz 2019. godine gdje je naglašeno da se sistem krivičnog pravosuđa u BIH ne bori protiv korupcije. Iako u BIH postoje preventivni institucionalni mehanizmi za borbu protiv korupcije, njihova uloga je vrlo ograničena. Agencija za sprečavanje korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije BiH je krovna institucija za donošenje i provedbu ključnih politika u borbi protiv korupcije. Međutim, uloga Agencije je vrlo ograničena. Priebeov izvještaj navodi da se Agencija nije uspjela nametnuti kao centralna institucija u borbi protiv korupcije, uključujući i oblast zaštite uzbunjivača, a gdje se upravo zaštita uzbunjivača navodi kao ključni mehanizam u borbi protiv korupcije .

Oblast zaštite uzbunjivača u BiH je vrlo fragmentirana i ograničena, kako pravnim, tako i institucionalnim okvirom. Trenutno su u Bosni i Hercegovini na snazi tri zakona koji se odnose na zaštitu uzbunjivača - u Republici Srpskoj, u institucijama Bosne i Hercegovine (državni nivo), te Brčko distriktu Bosne i Hercegovine. Kada je u pitanju Federacija BIH, u posljednjih nekoliko godina bilo je više pokušaja za usvajanje ovoga zakona, ali isti nije prošao potrebnu parlamentarnu proceduru. Trenutno je u fazi izrada novog Zakona o zaštiti prijavitelja korupcije u Federaciji BIH i njegova izrada je planirana Programom rada Federalnog ministarstva pravde u trećem kvartalu 2021. godine.

Zakonodavstvo

Zakon o zaštiti lica koja prijavljuju korupciju u Institucijama BiH  koji je stupio na snagu u januaru 2014. godine uređuje status lica koja prijavljuju korupciju u institucijama BIH i pravnim licima koje osnivaju institucije BIH. Ovaj zakon reguliše postupak prijavljivanja, obaveze institucija u vezi sa prijavljivanjem korupcije, postupak zaštite, te sankcije za povrede odredbi ovog zakona. Dakle, ovaj zakon se odnosi samo na uzbunjivače unutar institucija Bosne i Hercegovine što predstavlja relativno “mali broj” potencijalnih uzbunjivača i isti nije primjenjiv na druge nivoe vlasti (pa tako niti na lokalne nivoe vlasti).

Zakon o zaštiti lica koja prijavljuju korupciju Republike Srpske  koji je usvojen 2017. godine uređuje zaštitu lica koja prijavljuju korupciju, postupak prijave korupcije, obaveze postupanja odgovornog lica i nadležnih organa u vezi sa prijavom i zaštitom lica koja prijavljuju korupciju i druga pitanja značajna za lica koja prijavljuju korupciju. Za razliku od državnog zakona, Zakon o zaštiti prijavitelja korupcije Republike Srpske propisuje zaštitu za sva fizička i pravna lica koja prijave korupciju u javnom ili privatnom sektoru u Republici Srpskoj, a što se odnosi i na lokalne vlasti u Republici Srpskoj.

Zakon o zaštiti lica koja prijavljuju korupciju Brčko Distriktu BIH  je usvojen 2018. godine i vrlo je sličan državnom zakonu, s tim da isti pruža zaštitu za širi broj lica – sve zaposlene u javnim institucijama i drugim pravnim licima na području Brčko Distrikta BIH. 

S druge strane, Zakon o zaštiti prijavitelja korupcije u Federaciji BIH još uvijek nije usvojen, već se nalazi u fazi izrade. Prema izvještaju Transparency International BIH, analiza nacrta zakona koji je u fazi izrade ukazuje na veliku sličnost sa zakonskim rješenjem koje je usvojeno u Republici Srpskoj.  Dakle, pravna zaštita uzbunjivača nije regulisana u Federaciji BIH, pa samim tim niti u lokalnim i federalnim organima vlasti.  Ovo znači da potencijalni uzbunjivači u Federaciji BIH ne uživaju pravnu zaštitu, kao što je to slučaj u Republici Srpskoj, Brčko Distriktu ili u institucijama na nivou Bosne i Hercegovine.

Smjernice

U Bosni i Hercegovini ne postoji jedinstven pravni i institucionalni okvir zaštite uzbunjivača. Postojeći pravni okvir je neusaglašen, te su prava na zaštitu uzbunjivača neujednačena u kontekstu interne ili eksterne zaštite. Dodatno, trenutnim zakonima na snazi pokriveno je “pola” teritorije Bosne i Hercegovine, pa osobe koje se nalaze i rade u Federaciji BIH ne uživaju pravnu zaštitu u skladu sa propisanim standardima. Unatoč nepostojanju pravnog okvira za zaštitu, uzbunjivači u Federaciji BiH se mogu obratiti i Centru za besplatnu pravnu pomoć Transparency International-a koji od 2003. godine pruža zaštitu svim licima koja prijave korupciju. Prema posljednjem objavljenom Izvještaju za 2020. godinu, od 240 prijava po kojima je postupao Centar, 18 prijava je kvalificirano kao “zviždači”.

Postojećim zakonima na snazi je predviđeno da institucije na koje se odnosi primjena zakona moraju donijeti uputstva ili drugi interni akt kojim se uređuje postupanje po internoj prijavi korupcije i zaštita lica koja je prijavilo korupciju. Kada je u pitanju državni zakon, Agencija za prevencijukorupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije BiH je još 2015. godine objavila primjer Pravilnika o internom prijavljivanju korupcije i zaštiti lica koja prijavljuju korupciju u institucijama BIH  u cilju lakše prilagodbe i usvajanja istog u svim institucijama Bosne i Hercegovine. Dodatno, Agencija je objavila i kratku brošuru u kojoj je pojašnjena procedura prijave korupcije.

U Bosni i Hercegovini organizacije civilnog društva imaju vrlo značajnu ulogu u promociji i zagovaranju aktivnosti zaštite uzbunjivača. Priručnik za zaštitu prijavitelja korupcije u institucijama BIH  je izrađen u okviru projekta Antikorupcijska mreža organizacija civilnog društva u BIH – ACCOUNT uz finansijsku podršku Američke agencije za međunarodni razvoj (USAID). U priručniku je, pored pregleda ključnih međunarodnih standarda zaštite i pregleda pravnog okvira u BiH, poseban dio posvećen davanju objašnjenja i uputstava o postupku prijavljivanja korupcije i postupku zaštite obuhvaćene zakonom o prijavljivanju korupcije u institucijama BIH.

Dobre prakse

Iako je postojećim zakonima propisana interna i eksterna zaštita prijavitelja korupcije, postoje vrlo ograničeni podaci o broju prijavljenih slučajeva. U Republici Srpskoj je prema dostupnim podacima zabilježen jedan slučaj sudske zaštite prijavitelja korupcije 2018. godine, dok je na državnom nivou od stupanja na snagu Zakona 2014. godine, Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije BiH kao nadležna institucija dodijelila formalan status uzbunjivača za 11 osoba od ukupno 24 prijave.  S tim u vezi vrlo je ograničena dobra praksa zaštite uzbunjivača, jer su u prijavljenim slučajevima osobe nailazile na vrlo teške i dugotrajne institucionalne procese i neku vrstu institucionalne “odmazde” u vidu disciplinskih procesa, degradacija na radnom mjestu, a u konačnici u pojedinim slučajevima i otkaza.

Kao jedan od prvih primjera iz prakse se navodi slučaj gosp. Danka Bogdanovića, šefa carinske ispostave Brčko, Uprave za indirektno oporezivanje Bosne i Hercegovine. Naime, gosp. Bogdanović je u dobroj vjeri prijavio korupciju 2013. godine, nakon čega su uslijedile policijske akcije “Master” i “Pandora” koje su rezultirale hapšenjem desetina osoba. Međutim, gosp. Bogdanović je prošao protivzakonit disciplinski postupak kao vrstu odmazde za prijavu korupcije,  što je rezultiralo suspenzijom sa radnog mjesta koja je trajala dvije godine. Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije BiH, kao nadležna institucija za zaštitu prijavitelja korupcije u institucijama BIH, je tek nakon pola godine gosp. Bogdanoviću, u skladu sa Zakonom, dodijelila status uzbunjivača. Ovo u početku nije imalo značajnog efekta jer je suspenzija trajala dvije godine. U martu 2015. godine, Agencija je donijela prvu Instrukciju o otklanjanju štetnih radnji prema zaštićenom prijavitelju korupcije koja je dostavljena Upravi za indirektno oporezivanje BiH. Nakon ove Instrukcije, pritiska medija i civilnog društva, gosp. Bogdanović je u junu 2015. godine vraćen na posao, godinu dana nakon sticanja statusa uzbunjivača.  Iako je većina uhapšenih u akcijama “Master” i “Pandora” pušteno, Kemalu Čauševiću, bivšem Direktoru Uprave za indirektno oporezivanje je, nakon sedmogodišnjeg sudskog procesa, u maju 2021. godine izrečena prvostepena presuda kojom je osuđen na devet (9) godina zatvora i oduzimanje nelegalno stečene imovine. Dodatno u istom postupku je Anesu Sadikoviću izrečena prvostepena presuda kojom je osuđen na dvije godine zatvora.

Objelodanjivanje: imovinski kartoni i sukob interesa

Objelodanjivanje je čin rutinskog objavljivanja i ažuriranja određenih vrsta informacija, ponekad propisanih zakonom, kao što su finansijski interesi javnih dužnosnika. Ovakva postupanja mogu ići u prilog antikorupcijskih mjera putem zahtjeva za rutinskim objavljivanjem imovine i interesa koji bi mogli predstavljati sukob interesa. Do sukoba interesa dolazi ili se može smatrati da do njega može doći ako privatna imovina ili interesi javnih dužnosnika mogu neprimjereno uticati na politike i odluke donesene tokom obavljanja njihovih službenih dužnosti.

 

Međunarodne norme

Zahtjevima za objavljivanje podataka može se izgraditi povjerenje građana u transparentnost i integritet lokalnog donošenja odluka. Također pomažu javnim službenicima u dobivanju redovno ažuriranih informacija kojima se sprečava sukob interesa među zaposlenicima. Prijava imovinskih kartona pruža i važne informacije kako bi se razjasnilo posjeduju li izabrani dužnosnici ili državni službenici bogatstvo koje je nesrazmjerno njihovim prihodima, i tako ih ili štiti od lažnih optužbi ili služi kao dokaz u slučaju sumnje na nezakonito bogaćenje.

Pružanje usluga na nivou lokalne vlasti, bilo da je riječ o gradnji ili tenderu za usluge upravljanja otpadom, često povlači sukob interesa zbog blizine lokalnih preduzetnika državnim službenicima.  Povjerenje javnosti i privrednih društava da je, na primjer, tender lokalnih vlasti otvoren za sve, bez diskriminacije, bit će mnogo veće ako i izabrani dužnosnici i državni službenici uključeni u formulisanje i ocjenjivanje ponuda prijave svoju imovinu i interese (uključujući članove uže porodice).

Važno je da institucije odgovorne za prikupljanje i praćenje prijava uživaju zaštitu od političkog ili drugog uplitanja u svoj rad, na primjer, kroz nadzor koji provode nezavisne etičke komisije. Isto tako, službenicima lokalne vlasti trebalo bi pružiti jasne smjernice o tome šta prijaviti, kao i o važećem antikorupcijskom zakonodavstvu. Sistem prijave imovine, sa dobrom provedbom i redovnim ažuriranjem i sistemom nadzora, može nadopuniti rad efikasnog tužilaštva.

Objelodanjivanje je važan element u konvencijama i standardima protiv korupcije navedenim u ovom priručniku. Od posebne važnosti su sljedeći:

Domaći kontekst

Kada je riječ o imovinskim kartonima i sukobu interesa, potrebno je s jedne strane razlikovati obavezu prijave podataka o prihodima i vlasništvu nad imovinom i finansijskom interesu s jedne strane i postojanje eventualnog sukoba interesa državnih službenika ili namještenika  u organima uprave i izabranih zvaničnika.

Ovisno o nivou vlasti, oblasti objavljivanja imovinskih kartona i sukoba interesa su različito regulisane. Na nekim upravnim nivoima obaveza prijave podataka o imovini i postojanje sukoba interesa regulisani su kako za državne službenike, tako i za sve namještenike u organima uprave, dok na pojedinim upravnim nivoima, kao što je na nivou institucija BiH, to nije slučaj.  Obaveza prijave podataka o imovini za izabrane zvaničnike je manje-više centralizirana.

Zakonodavstvo

Zakonski okvir za sukob interesa je regulisan kroz više zakona, prije svega ovisno da li se radi o državnim službenicima i namještenicima ili o izabranim zvaničnicima. Svi zakoni o državnoj službi, na nivou institucija BIH (državni nivo), Federacije BIH, Republike Srpske, Brčko Distrikta BIH i važeći kantonalni zakoni propisuju nespojivost pojedinih funkcija sa radom državnog službenika. Dodatno, državni službenici su dužni kod postavljanja na mjesto državnog službenika predočiti sve informacije o imovini koju ima na raspolaganju, uz imovinu članova uže porodice, ali i djelatnostima i funkcijama koje obavlja državni službenik ili članovi njegove porodice. Za razliku od državnog zakona, koji šire propisuje obavezu o predočenju informacija o imovini, Zakon o državnoj službi u Federaciji BiH propisuje obavezu državnog službenika da, prilikom postavljenja na radno mjesto u državnoj službi, predoči sve informacije o imovini koju ima (bez potrebe navođenja članova porodice).

Zakonima o državnoj službi u institucijama BIH, Federaciji BIH i Brčko distriktu BIH su dodatno propisane obaveze nadležnih organa da ove podatke čuvaju u evidencijama ili registrima državne službe u skladu sa propisima o zaštiti podataka.

Iako Zakon o državnim službenicima Republike Srpske,  na sličan način propisuje nespojivosti sa dužnostima državnog službenika, isti ne sadrži odredbe o obavezi državnog službenika da, prilikom postavljenja na radno mjesto, predoči sve informacije o imovini koju ima na raspolaganju. S druge strane, za razliku od drugih važećih zakona o državnoj službi, Zakon o državnoj službi Republike Srpske sadrži posebne odredbe kojima je definiran sukob interesa i odgovarajuće postupanje u slučaju postojanja sukoba interesa. Članom 22a Zakona je propisano da je rukovodilac organa dužan pokrenuti disciplinski postupak ukoliko je državni službenik prilikom prijema u radni odnos prećutao postojanje sukoba interesa. Isto se u skladu sa članom 22b primjenjuje na slučaj kada državni službenik u propisanom roku ne otkloni razloge koji su doveli do konflikta interesa. Članom 67. Zakona o službenicima i namještenicima u jedinicama lokalne samouprave Republike Srpske  je propisano da u radni odnos u gradsku ili općinsku upravu se može primiti lice koje, između ostalih, nije u sukobu interesa, odnosno da ne obavlja dužnost koja je nespojiva sa dužnostima službenika u gradskoj ili općinskoj upravi.

Izborni zakon Bosne i Hercegovine  uređuje izbor članova i delegata Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine i članova Predsjedništva Bosne i Hercegovine, te utvrđuje principe koji vrijede za izbore na svim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini. Kada su u pitanju imovinske izjave izabranih zvaničnika, članom 15.7. Izbornog zakona BiH propisano je da su “kandidati izabrani na svim nivoima vlasti, uključujući i lokalnu samoupravu, dužni podnijeti Centralnoj izbornoj komisiji BiH, na određenom obrascu, potpisanu izjavu o svom ukupnom imovinskom stanju…”, te da je “izabrani član organa vlasti na svim nivoima dužan da Centralnoj izbornoj komisiji BiH podnese izvještaj o imovinskom stanju u roku od 30 dana nakon isteka mandata na koji je izabran, kao i u slučaju prestanka mandata … u roku od 30 dana od dana prestanka mandata”. Za slučaj nepostupanja po predmetnim obavezama, propisane su novčane kazne u rasponu od 300,00 do 3.000,00 KM (član 19.10).

Pitanje sukoba interesa izabranih zvaničnika, nositelja izvršnih funkcija i savjetnika regulirano je kroz četiri zakona - Zakon o sukobu interesa u institucijama vlasti Bosne i Hercegovine, Zakon o sukobu interesa u organima vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine, Zakon o sprječavanju sukoba interesa u organima vlasti Republike Srpske, te Zakon o sukobu interesa u institucijama Brčko distrikta Bosne i Hercegovine.  Zakoni su doneseni kako bi se spriječile i/ili sankcionirale situacije u kojima javni zvaničnici kroz obavljanje svoje funkcije mogu ostvariti korist za sebe ili osobe sa kojima su povezani rodbinskim ili drugim vezama.

Centralna izborna komisija BiH (CIK) nadležna je za primjenu zakona na nivou Bosne i Hercegovine, Federacije BiH i Brčko distrikta BiH. U Republici Srpskoj postoji posebna Komisija za sprečavanje sukoba interesa u organima vlasti Republike Srpske, kao prvostepeni organ, koju obrazuje Narodna skupština Republike Srpske i Komisija za žalbe, kao drugostepeni organ.  Za kršenje zakona predviđene su sankcije, uključujući mjere zabrane kandidiranja na bilo koju izabranu dužnost u periodu od četiri godine, te novčane kazne u rasponu od 1.000 do 10.000 KM.

Smjernice

U julu 2020. godine, svjesni rizika od nelegalnog stjecanja imovine, te sukoba interesa, kao i potrebe borbe protiv korupcije, donesena je nova Uredba o načinu vođenja registra zaposlenih u organima državne službe Federacije Bosne i Hercegovine,  kojom je proširen obim primjene, odnosno vođenja evidencije ne više samo za one koji imaju status državnog službenika, već i za sve zaposlene u organima državne službe u Federaciji BiH. Uredbom je predviđeno i uvođenje imovinskog kartona za sve zaposlenike. Ista se primjenjuje na sve zaposlene u organima državne službe Federacije Bosne i Hercegovine, kantona, gradova i općina, te drugim organima i službama, ukoliko kantonalnim propisima nije drugačije uređeno. Na web stranici www.adsfbih.gov.ba u rubrici “Registar” moguće je preuzeti sve obrasce koji čine tzv. e-karton zaposlenika, a koji se unosi u gore pomenuti Registar.

S druge strane, kada su u pitanju imovinski kartoni i sukob interesa izabranih zvaničnika, na web stranici Centralne izborne komisije (www.izbori.ba) dostupno je slijedeće: Uputstvo o izgledu i načinu ispunjavanja obrazaca izjave o imovinskom stanju, Obrazac izjave o imovinskom stanju, te Korisničko uputstvo za upotrebu aplikacije za dostavu izjave o imovinskom stanju.  Centralna izborna komisija je izradila i Priručnik iz oblasti zakona o sukobu interesa, u kojem je detaljno pojašnjeno sve vezano za predmetne zakone, procedure, te sudska praksa. 

Dobre prakse

Opredijeljeni za borbu protiv korupcije, povećanje transparentnosti i odgovornosti nositelja javnih funkcija u Kantonu Sarajevo, Skupština Kantona Sarajevo je 2019. godine usvojila Zakon o prijavljivanju i postupku provjere podataka o imovini nositelja javnih funkcija u Kantonu Sarajevo . Ovim Zakonom se utvrđuje obaveza izabranih i imenovanih dužnosnika, nositelja izvršnih funkcija i savjetnika da prijave zatečenu imovinu i prihode, porijeklo i promjene imovine i prihoda kao i poklone koje dobiju u toku obavljanja javne funkcije.

Ured za borbu protiv korupcije i upravljanje kvalitetom Kantona Sarajevo nadležan je za provedbu predmetnog Zakona, što znači da Ured ima ovlaštenje za prikupljanje, provjeru i obradu podataka o imovini nositelja javnih funkcija, uspostavljanje i vođenje Registra podataka o imovini (Registar). Dodatno, Ured može inicirati pokretanje prekršajnog i  krivičnog postupka zbog povrede odredaba Zakona. Registar podataka o imovini nosioca javnih funkcija u Kantonu Sarajevo je javno dostupan na web stranici www.anticorrupiks.com, kao i Obrazac prijave imovine, Tabela za dostavu podataka predviđenih Zakonom, te Korisničko uputstvo za popunjavanje Obrasca prijave podataka o imovini nositelja javnih funkcija u Kantonu Sarajevo.  Osim toga, Kanton Sarajevo je jedini kanton koji ima uspostavljen i javno dostupan Registar zaposlenih u javnom sektoru u Kantonu Sarajevo.