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Éthique Publique

L’éthique et la responsabilité publique sont deux aspects essentiels d’une autorité locale ou régionale efficace. Elles ont trait à la culture, aux processus, aux structures et aux règles qui garantissent que les titulaires de mandats publics agissent dans l’intérêt du plus grand nombre plutôt qu’au service de leur intérêt personnel. Elles sont un pilier essentiel de la bonne gouvernance et il est important qu’elles soient respectées et contrôlées par des instances compétentes.

L’éthique désigne l’ensemble des règles qui définissent la conduite des agents publics^[1] dans le but de garantir un traitement égal et équitable des citoyens. Elle aide d’une part les agents à prendre de meilleures décisions dans l’intérêt commun et d’autre part les citoyens à évaluer les décisions prises en leur nom par les agents publics.

La responsabilité publique garantit l’obligation, pour les agents, de rendre compte publiquement des décisions qu’ils prennent au nom des citoyens.

L’absence d’éthique et de responsabilité publique laisse libre cours à la corruption et aux mauvaises pratiques. Comme on le verra dans le dernier chapitre, la corruption a de plusieurs points de vue des effets dommageables pour les personnes, la société, l’économie et les pouvoirs publics. La priorisation de l’éthique et la responsabilité publique peuvent contribuer à juguler les pires excès du pouvoir et favoriser une prise de décisions plus responsable et plus équitable de la part des collectivités locales.

Même lorsque la corruption n’est pas endémique, l’absence d’éthique et de responsabilité publique peut avoir un effet destructeur sur la confiance de la population envers les institutions gouvernementales et publiques et leurs agents. Si la relation entre l’éthique et la responsabilité publique est complexe, leur application cohérente et régulière peut contribuer à bâtir et renforcer la confiance entre les citoyens et les pouvoirs publics.

Par ailleurs, l’éthique et la responsabilité publique peuvent contribuer à un environnement favorable dans lequel les citoyens et d’autres acteurs sont reconnus pour contribuer à la qualité de la prise de décisions. Associées aux outils de participation des citoyen-ne-s, l'éthique et la responsabilité publiques permettent aussi de veiller à ce que les expériences, l’expertise, les connaissances et la vigilance de ces divers acteurs améliorent et renforcent les décisions prises par les pouvoirs publics et leurs agents.

Les élus doivent savoir de quelle manière et par quel organe les déclarations de patrimoine sont contrôlées, et connaître les sanctions qui peuvent être appliquées, et leurs modalités, dans le cas où le titulaire d’un mandat fait une déclaration fausse ou incomplète. Ils doivent connaître les règles applicables aux lanceurs d’alerte et savoir quels fonctionnaires sont chargés d’examiner leurs plaintes et leurs signalements d’actes répréhensibles. Les autorités locales doivent proposer une formation interne aux nouveaux élus et assurer une formation régulière de mise à niveau pour tous les élus. La connaissance et la compréhension du cadre juridique et institutionnel sont essentielles pour que les élus parviennent à être des modèles d’intégrité politique.

Enfin, l’éthique et la responsabilité publique tiennent une place déterminante dans l’amélioration des services publics. Des services publics plus réactifs et responsables devant leurs usagers et bénéficiant de leurs impressions, leurs idées, leur énergie et leur vigilance travailleront plus efficacement.

Conjointement, l’éthique et la responsabilité publique contribuent à ce que la prise de décisions et l’allocation des ressources soient équitables, efficaces et efficientes, ce qui permet dès lors un bon fonctionnement de la démocratie, de l’économie et de la société. À cette fin, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe a adopté le Code de conduite européen pour toutes les personnes participant à la gouvernance locale et régionale, encourageant les collectivités locales et régionales et leurs associations à concevoir des programmes éducatifs appropriés en matière de gestion de l'intégrité et à mettre en place des services de conseil, afin d'aider leur personnel à identifier et à traiter les zones de risque éthique potentielles et les situations de conflit d'intérêts.

La transparence et la participation citoyenne sont deux mécanismes importants pour promouvoir l’éthique et la responsabilité publique au sein des autorités centrales et locales. Dans un récent rapport sur le thème « Prévenir la corruption et promouvoir l’éthique publique aux niveaux local et régional dans les pays du Partenariat oriental », le Comité européen des régions notait que le manque de transparence est le principal point faible dans la totalité des cas étudiés. Le présent Manuel décrit divers mécanismes de transparence et de participation citoyenne pouvant être adoptés par les collectivités locales et régionales.

^[1] Le terme « agents publics » désigne les élus, les pouvoirs publics et les fonctionnaires (que ce soit au niveau local, régional ou national) détenteurs d’un mandat législatif, administratif ou judiciaire, ainsi que toute personne exerçant une fonction publique, y compris pour un organisme public ou une entreprise publique.

Codes d'éthique et de conduite

Les codes d’éthique établissent des principes de base auxquels les fonctionnaires doivent se conformer, comme l’intégrité, le désintéressement ou la transparence. Un code de déontologie s’inspire du code d’éthique pour formuler les normes et pratiques qui devraient être appliquées au cas particulier d’une institution.

Un code de conduite énonce des normes spécifiques concernant le comportement professionnel attendu dans une multitude de situations et conseille les agents publics sur la réponse à apporter à chacune d’elles. De plus, les codes de conduite introduisent de la transparence et de la responsabilité publique dans le fonctionnement des administrations.

Normes internationales

Convenablement conçus, les codes d’éthique et de déontologie contribuent à répondre aux attentes croissantes du public, des chefs d’entreprise et de la société civile en faveur d'une plus grande transparence et d'une plus grande intégrité au sein du gouvernement. Ils contraignent les gouvernements à garantir un haut niveau d’éthique parmi les agents publics et les élus. En tant que telles, elles peuvent soutenir le développement de la confiance entre d’une part les citoyens et d’autre part les institutions et les responsables publics. Il est important que des codes de déontologie existent à la fois pour les fonctionnaires et pour les élus, et qu’une formation et un accompagnement soient assurés afin de garantir une compréhension complète des codes par tous les titulaires d’une fonction. Les mesures disciplinaires et les sanctions devraient être clairement définies et appliquées de manière uniforme en cas de non-respect des codes.

Les conventions et normes internationales qui suivent concernent les codes d'éthique et de conduite professionnelle :

La Recommandation du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe sur les codes de conduite pour les agents publics et le Code de conduite européen pour toutes les personnes participant à la gouvernance locale et régionale sont les textes de référence des collectivités locales et régionales d’Europe pour garantir l’intégrité politique.
Le Manuel abrégé du Conseil de l’Europe sur l’éthique publique au niveau local donne une présentation à haut niveau de bonnes pratiques en matière d’éthique publique.
La Recommandation de l’OCDE sur l’intégrité publique met l’accent non plus sur des politiques d’intégrité ad hoc mais sur une approche contextuelle, comportementale et basée sur l’évaluation des risques, visant à cultiver une culture de l’intégrité dans la société toute entière.
Le Document de Transparency International sur la mise en œuvre de normes d’éthique efficaces au sein des pouvoirs publics et de l’administration propose des mécanismes pratiques pour l’institutionnalisation de normes élevées d’intégrité éthique parmi les élus et les fonctionnaires.

Contexte domestique

Razvoj sistema javne etike u Bosni i Hercegovini je vezan, prije svega, uz projekte reforme javne uprave i podršku različitih međunarodnih donatora razvoju uprave u BIH. Uzimajući u obzir vrlo kompleksnu ustavnu i administrativnu strukturu, u Bosni i Hercegovini je na snazi čitav niz zakonskih i podzakonskih akata koji regulišu obaveze nadležnih (lokalnih, kantonalnih, entitetskih, državnih) organa da donose etičke kodekse i kodekse ponašanja izabranih zvaničnika i državnih službenika. Ovo se posebno odnosi na lokalne organe vlasti, koji slijede propise entitetskih ili kantonalnih vlada, a koji su fragmentirani i neujednačeni. Od 2018. godine, Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije Bosne i Hercegovine etično ponašanje uključuje u širi koncept izgradnje integriteta javnih organa. Nedostatak etičkog kodeksa ili nepoznavanje njegovog sadržaja od strane izabranih zvaničnika ili državnih službenika predstavlja jedan od sistemskih indikatora rizika koji mogu dovesti do razvoja koruptivnog ponašanja, etičkih i profesionalno neprihvatljivih postupaka i drugih nepravilnosti u radu organa javne uprave. Iako su u Bosni i Hercegovini doneseni etički kodeksi i kodeksi ponašanja u javnim institucijama, potrebno je posvetiti veću pažnju njihovoj ulozi i provedbi.

Législation

Pravni okvir za donošenje etičkih i kodeksa ponašanja u BIH treba promatrati u odnosu na nivo vlasti na kojem se propis donosi, kao i da li se odnosi na državne službenike ili izabrane zvaničnike.

Odredbama svih važećih zakona o državnoj službi, na državnom nivou u institucijama BIH, Federaciji BIH, Republici Srpskoj , Brčko Distriktu Bosne i Hercegovine i kantonima je propisana obaveza nadležnih Agencija za državnu službu da izrade kodeks ponašanja državnih službenika koje usvajaju nadležene vlade.

Kod izabranih zvaničnika na nivou Bosne i Hercegovine, Republike Srpske, Federacije BIH i kantona, izrada etičkih kodeksa ili kodeksa ponašanja je propisana Poslovnicima nadležnih zakonodavnih organa, skupština ili parlamenata.

Treba napomenuti da su svi nivoi izvršne i zakonodavne vlasti usvojili etičke kodekse ili kodekse ponašanja državnih službenika ili izabranih lica. Dodatno, u okviru zakonodavnih organa su formirane etičke komisije ili odbori kojima je moguće u skladu sa poslovnicima prijaviti neetično ponašanje izabranih zvaničnika.

Kada je u pitanju pravni okvir za lokalne organe vlasti, članom 39. stav 2) tačka 27. Zakona o lokalnoj samoupravi Republike Srpske je propisano da je u nadležnosti skupštine jedinice lokalne samouprave (općine ili grada) usvajanje Etičkih kodeksa ponašanja izabranih zvaničnika.

U Republici Srpskoj je usvojen poseban Zakon o službenicima i namještenicima u organima jedinice lokalne samouprave. Članom 33. ovog Zakona je propisano da je službenik dužan da se ponaša u skladu sa zakonom i Kodeksom ponašanja koji donosi ministar uprave i lokalne samouprave Republike Srpske.

U Federaciji BIH je od 2006. godine na snazi Zakon o principima lokalne samouprave kojim nije eksplicitno propisana obaveza usvajanja etičkog kodeksa ili kodeksa ponašanja izabranih zvaničnika. Ovo je okvirni zakon kojim se propisuju principi, a na osnovu kojega kantonalni nivoi vlasti trebaju usaglasiti postojeće kantonalne zakone o lokalnoj samoupravi donesene prije 2006. godine ili donijeti nove koji će biti usklađeni sa federalnim zakonom. Važećim zakonima o lokalnoj samoupravi Federacije BIH nisu propisane obaveze donošenja etičkih kodeksa ili kodeksa ponašanja. Ipak, praksa je različita, obzirom da veliki broj jedinica lokalne samouprave prati standarde u ovoj oblasti i ima usvojene etičke kodekse ili kodekse ponašanja izabranih zvaničnika, a koji su usvojeni na osnovu strateških dokumenata, Statuta i drugih podzakonskih akata jedinica lokalne samouprave.

Na državne službenike u organima jedinica lokalne samouprave se odnose odredbe člana 17. stav (7) Zakona o državnoj službi u Federaciji BIH kojim je propisano donošenje Etičkog kodeksa, kao i kantonalnih zakona o državnoj službi. Od ukupno 10 kantona u BIH, sedam kantona ima usvojene zakone o državnoj službi. Pojedinim kantonalnim zakonima je propisano usvajanje etičkih kodeksa kantona, a pojedinima da se primjenjuje Etički kodeks za državne službenike u Federaciji BIH.

Les mécanismes de réclamation

Les mécanismes de réclamation permettent aux citoyens de donner aux autorités publiques leur avis sur le niveau des services dont ils bénéficient. Ils constituent un outil de responsabilité important, qui permet aux fonctionnaires et aux élus publics de savoir dans quels domaines les services publics ne sont pas assurés avec efficacité, efficience ou équité. Lorsque ces mécanismes mènent au traitement rapide et efficient de la réclamation, ils peuvent contribuer à créer les conditions d’une confiance accrue dans l’administration publique de la part des citoyens.

Normes internationales

Afin de garantir la confiance dans les mécanismes, les autorités locales devraient s’efforcer d’examiner chaque réclamation et d’y apporter une réponse rapidement et de manière approfondie. Les mécanismes de réclamation peuvent être rendus plus accessibles en appliquant une approche de guichet unique afin que les citoyens n’aient pas besoin de se renseigner auprès de différents bureaux et sites internet.

Si les pouvoirs publics adoptent une approche proactive destinée à prévenir la répétition de motifs de réclamation similaires, les mécanismes peuvent aussi aider les autorités à identifier de nouveaux modes de prestation des services et à accroître la participation des citoyens. À cette fin, les mécanismes de réclamation devraient être associés à des évaluations périodiques de la prestation des services, y compris au moyen d’enquêtes d’opinion publique, et à l’échange d’expériences et d’outils avec d’autres autorités locales pour encourager l’adoption plus large de bonnes pratiques et d’outils éprouvés.

Il n’existe pas de normes internationales spécifiques sur les mécanismes de réclamation concernant les services publics. Toutefois, les mécanismes et procédures de réponse aux réclamations sont intégrés dans une garantie juridique internationale du droit de participer aux affaires d’une autorité locale, et la société civile propose un certain nombre de directives et de manuels utiles.

Par exemple :

Le Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales (STCE n° 207) offre une garantie juridique internationale de ce droit, incluant la mise en place de mécanismes et de procédures en vue du traitement et de la réponse aux réclamations et suggestions.
La note de Transparency International sur les bonnes pratiques en matière de création de mécanismes de réclamation à l’usage des collectivités.
Le guide sur les mécanismes de réclamation du Danish Refugee Council décrit comment mettren en place et gérer des mécanismes de réclamation.
L’aperçu de World Vision sur les mécanismes de réclamation des organisations non gouvernementales, avec un aperçu des outils et mécanismes utilisés par les agences de développement pour recevoir les réclamations.

Les mécanismes de réparation des griefs

Les mécanismes de réparation des griefs (MRG) sont des outils qui vont au-delà des mécanismes de réclamation et d’autres canaux de réaction, puisque les citoyens peuvent utiliser un MRG pour signaler aux institutions gouvernementales et aux collectivités locales leurs préoccupations concernant l’impact des politiques et de leur mise en œuvre sur les citoyens eux-mêmes. Lorsque la politique d’un organisme public porte atteinte aux intérêts des citoyens, ou lorsque la décision prise par les organes publics centraux ou locaux suscite un grief de la part des citoyens, les parties intéressées peuvent utiliser le système de réparation mis en place par les organismes gouvernementaux et les organes locaux pour présenter leur grief. Un mécanisme de réparation des griefs ne vise pas à se substituer au système judiciaire ou d’audit ni aux enquêtes officielles ; ce n’est pas non plus le mécanisme approprié pour formuler un grief contre des actes potentiellement criminels, comme des cas de corruption. Les MRG sont conçus de manière à apporter aux griefs des solutions collaboratives.

Normes internationales

Les mécanismes de réparation se veulent des services de première ligne que les citoyens peuvent utiliser pour régler efficacement les réclamations et/ou les griefs. En outre, les organisations commerciales peuvent utiliser les MRG pour limiter les risques pesant sur leurs activités et les MRG peuvent devenir un mécanisme rapide et efficace pour régler les différends sans avoir recours à une action en justice.

Les mécanismes de réparation efficaces peuvent servir à identifier les pratiques de corruption et d’irrégularité et à élaborer des politiques de prévention de la corruption. Afin de garantir un meilleur accès aux MRG, il est important de les faire connaître et de fournir gratuitement des conseils aux citoyens sur la formulation des griefs et sur la façon de procéder lorsqu’ils demandent réparation.

Les normes relatives aux mécanismes de réparation des griefs sont principalement établies par des organisations internationales telles que la Banque mondiale, la Banque asiatique de développement (BAD), l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et la Commission européenne. Ces normes sont essentiellement liées à la définition du cadre juridique de la protection des droits des citoyens. Elles sont présentées dans les lignes directrices suivantes :

Fiabilité des services publics : Garantir les droits des citoyens de l’OCDE traite des droits des citoyens d’être entendus au moyen du cadre juridique établi par les institutions de l’État.
OCDE, Recommandation du Conseil sur le leadership et les aptitudes de la fonction publique, OECD/LEGAL/0445 – la recommandation inclut 14 principes et définit la réactivité des services publics.
Commission européenne, Comment introduire une plainte au niveau de l’UE : brochure présentant la manière dont les citoyens peuvent s’adresser à la Commission européenne et introduire une plainte.
Parmi les mesures d’accompagnement élaborées par les institutions internationales concernant la protection des droits des citoyens lors de la mise en œuvre d’un projet commercial figure le renforcement des capacités de la BAD en matière de mécanismes de réparation des griefs.

La protection des lanceurs d’alerte

La corruption et d’autres actes préjudiciables à l’intérêt public, y compris à la santé publique, sont plus répandus dans les organisations dépourvues d’une culture de la transparence et de la surveillance. Un lanceur d’alerte est une personne qui divulgue des informations sur des activités illégales ou contraires à l’éthique menées au sein d’une organisation privée ou publique, et les droits d’un lanceur d’alerte qui révèle des actes répréhensibles, ou des actes et omissions préjudiciables à l’intérêt public, devraient être protégés par les lois sur la dénonciation. Bien qu’il s’agisse habituellement d’un employé, le lanceur d’alerte peut aussi être un sous-traitant, un fournisseur, un stagiaire non rémunéré ou un bénévole. La protection des lanceurs d’alerte est également importante dans le secteur privé, notamment lorsqu’ils peuvent révéler des actes de corruption de fonctionnaires ou des pratiques préjudiciables à l’environnement ou à la santé et la sécurité publiques.

Normes internationales

La plupart des lanceurs d’alerte font part de leurs préoccupations en interne ou auprès des autorités de réglementation ou des services répressifs plutôt que de les divulguer publiquement. La protection des lanceurs d’alerte et une culture organisationnelle qui donne la priorité à la transparence et au dialogue servent à promouvoir la responsabilisation, renforcent la confiance dans l’intégrité des pouvoirs publics et encouragent le signalement des fautes professionnelles et de la corruption. La protection des lanceurs d’alerte peut inciter les employés à signaler les actes répréhensibles sans crainte de représailles, et elle favorise la transparence et, tant au sein d’une organisation qu’à l’égard des citoyens, la confiance dans le fait que l’éthique est respectée et que les fautes sont détectées et corrigées.

Les droits des lanceurs d’alerte peuvent être renforcés en énonçant des procédures claires et en fournissant des canaux confidentiels sécurisés pour la divulgation. Des recours explicites, y compris des sanctions, devraient être introduits et appliqués de manière uniforme en réponse aux représailles exercées contre les lanceurs d’alerte. La formation du personnel des ressources humaines des autorités locales et des organes gouvernementaux doit s’accompagner d’une sensibilisation du public afin que les citoyens et les agents publics aient conscience des résultats positifs de la dénonciation en termes d’optimisation durable des ressources, de confiance dans les autorités publiques et de qualité des services.

Les conventions et normes internationales suivantes ont trait à la protection des lanceurs d’alerte :

La création de mécanismes complets et efficaces pour protéger les personnes qui diffusent des informations dans l’intérêt public est une recommandation des Nations Unies et du Conseil de l’Europe, ainsi que de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).
Le rapport du Congrès du Conseil de l’Europe sur la protection des lanceurs d’alerte – Perspectives et enjeux aux niveaux local et régional donne une vue d’ensemble des questions relatives aux lanceurs d’alerte, décrit la protection juridique dont les lanceurs d’alerte bénéficient dans les États membres du Conseil de l’Europe, examine les normes fournies par les organisations internationales et souligne les défis et perspectives pour la protection locale et régionale des lanceurs d’alerte. Il comprend une résolution et une recommandation sur la politique relative aux lanceurs d’alerte.
La Convention des Nations Unies contre la corruption est le seul instrument universel juridiquement contraignant contre la corruption.
Elle est complétée par le Guide technique de la Convention.
La directive de l’UE relative à la protection des personnes qui signalent des infractions au droit de l’Union exige que les gouvernements de l’UE respectent les normes minimales pour établir des canaux de signalement et assurer la protection juridique des lanceurs d’alerte.
La Convention pénale du Conseil de l’Europe sur la corruption (STE n° 173) vise à coordonner l’incrimination des pratiques de corruption et à améliorer la coopération internationale dans la poursuite des infractions.
La Convention civile du Conseil de l’Europe contre la corruption (STE n° 174) définit des règles internationales communes en vue de garantir des recours efficaces aux victimes de la corruption.

La divulgation: Déclaration de patrimoine et de conflits d'intérêts

La divulgation consiste à publier et à mettre à jour régulièrement des types particuliers d’informations, parfois exigées par la loi, telles que les intérêts financiers des agents publics. Elle peut compléter les mesures de lutte contre la corruption en exigeant la publication régulière de déclaration de patrimoine des intérêts susceptibles de représenter un conflit d’intérêts. Un conflit d’intérêts survient, ou peut être perçu comme tel, lorsque le patrimoine ou les intérêts privés d’agents publics peuvent influencer de manière inappropriée les politiques et les décisions prises dans l’exercice de leurs fonctions officielles.

Normes internationales

Les obligations de divulgation peuvent renforcer la confiance des citoyens envers la transparence et l’intégrité du processus décisionnel local. Elles aident également les agents publics à disposer d’informations régulièrement mises à jour qui évitent les conflits d’intérêts parmi les employés. La divulgation du patrimoine financier fournit également des informations importantes qui permettent de s’assurer que des élus ou des agents publics ne possèdent pas une fortune disproportionnée par rapport à leurs revenus, soit en les protégeant contre de fausses accusations, soit en tant que preuve dans le cas d’un soupçon d’enrichissement illicite.

La prestation de services au niveau des collectivités locales, qu’il s’agisse d’une construction ou d’un appel d’offres pour des services de traitement des déchets, suscite souvent des conflits d’intérêts en raison de la proximité des entrepreneurs locaux avec les agents publics.

La confiance du public et des entreprises dans le fait que la concurrence pour les appels d’offres des collectivités locales, par exemple, est ouverte à tous sans discrimination sera bien plus grande si les élus et les fonctionnaires participant à la conception des appels d’offres et à l’évaluation des candidatures ont rempli les déclarations de patrimoine et d’intérêts (y compris pour les membres de la famille proche).

Il est important que les institutions chargées de recueillir et de contrôler les déclarations soient protégées contre toute ingérence politique ou autre dans leurs travaux, par exemple par le biais d’un contrôle exercé par des comités d’éthique indépendants. De même, les responsables locaux doivent recevoir des directives claires sur ce qu’ils doivent déclarer et sur la législation anti-corruption en vigueur. Un système de déclaration de patrimoine convenablement mis en œuvre et régulièrement mis à jour et contrôlé peut compléter le travail d’un service de poursuites efficace.

La divulgation est un volet important de plusieurs conventions et normes relatives à la lutte contre la corruption citées ailleurs dans le présent Manuel, et en particulier :