Naslovna Teritorije Rizici od korupcije

Rizici od korupcije

Izostanak etike i javne odgovornosti pogoduje procvatu korupcije i zloupotreba, što podriva temelje mirnog, prosperitetnog i pravednog društva.

Korupcija je velik izazov za demokratiju i vladavinu prava. Dovodi do odluka i dodjele sredstava koje ne odražavaju interese javnosti i koncentriraju političku moć u rukama nekolicine, što dalje dovodi do toga da politički lideri i institucije gube legitimitet i povjerenje javnosti, čime smanjuje njihovu sposobnost upravljanja.

Korupcija predstavlja značajnu prijetnju održivom razvoju, povećavajući siromaštvo i nejednakost. Stoga je jačanje lokalne samouprave i njeno aktivno učešće u borbi protiv korupcije jedan od ključnih preduslova za demokratski razvoj. Korupcija na lokalnom nivou specifična je pojava i zahtijeva poseban pristup prilagođen lokalnim samoupravama.

Korupcija također dovodi do neefikasnosti i nedjelotvornosti lokalnih i regionalnih vlasti u izvršavanju njihovih dužnosti. Dovodi do toga da se odluke ne donose na temelju onoga što je u interesu društva u cjelini, nego onoga što je u interesu donositelja odluka i njihovih saradnika. Također dovodi do neadekvatnog trošenja javnog novca, pri čemu se ugovori dodjeljuju ograničenom krugu pružatelja usluga, a budžeti pogrešno raspodjeljuju. U najgorem slučaju, omogućuje javnim dužnosnicima da zloupotrebljavaju novac i resurse, koristeći se svojim položajem kako bi stekli bogatstvo na račun onih kojima su dužni služiti.

Razvoj odgovornih i transparentnih sistema koji pružaju efikasne javne usluge jedan je od glavnih izazova za društva širom svijeta. Zbog svoje blizine građanima, lokalne vlasti su dobro pozicionirane da se nose s tim izazovom te da se bore protiv korupcije i sprečavaju korupciju na lokalnom nivou.

U okviru postojećeg trenda decentralizacije, lokalnim vlastima ne dodjeljuju se samo sredstva, nego i diskreciona ovlaštenja za korištenje tih resursa. Stoga lokalne vlasti imaju potencijal za smanjenje korupcije i poboljšanje javnih usluga na lokalnom nivou ili, pak, povećanje korupcije i slabljenje kvalitete pružanja usluga.

Korupcija također može dovesti do imenovanja javnih dužnosnika na temelju favoriziranja, umjesto kvalifikacija, što znači da lokalne i regionalne vlasti nemaju pristup najistaknutijim i najboljim talentima. Time se stvara plodno okruženje za dalju korupciju i dodatno smanjuje efikasnost i djelotvornost uprave.

Neefikasne i nedjelotvorne organizacije koje ne zapošljavaju na osnovu kvalifikacija dovode do loše kvalitete javnih usluga i infrastrukture, čime se narušava povjerenje javnosti i legitimnost javnih institucija. Međutim, što je još važnije, uzrokuju značajne troškove za građane, uključujući siromaštvo, smrt, bolesti i ograničene životne prilike.

U konačnici, korupcija šteti ekonomskom razvoju i dovodi do toga da se javna sredstva usmjeravaju na nekonkurentna preduzeća, umjesto ne ona koja nude inovativnije ili jeftinije proizvode i usluge. Nekonkurentna tržišta, zajedno sa negativnim utjecajem korupcije na kvalitetu lokalnih javnih usluga i infrastrukture, znači da privatni sektor nema čvrste temelje (osoblje, sigurnost, ulaganja itd.) za vlastitu izgradnju. Konačno, to može dovesti do toga da privatni i međunarodni ulagači izbjegavaju ulaganje u određeno područje.

Opći domaći kontekst

Bosna i Hercegovina potpisala je i ratificirala najznačajnije međunarodnopravne instrumente za borbu protiv korupcije, a 2003. godine izvršena je sveobuhvatna reforma krivičnog zakonodavstva, kojom prilikom su na skoro istovjetan način u sve krivične zakone na sva četiri upravna nivoa (državni, entitetski i Brčko Distrikta BiH) inkriminirana djela korupcije ili podmićivanja i djela protiv službene i druge odgovorne dužnosti. Međutim, ovi zakoni nisu dodatno usklađivani sa međunarodnim standardima i preporukama koje su dale Grupa država protiv korupcije Vijeća Evrope (GRECO), Radna grupa za finansijsku akciju (FATF) i Evropska komisija (entiteti i Brčko Distrikt zaostaju). Osim toga, postoje i tzv. „nekrivični“ propisi kojima se nastoji osigurati transparentnost rada, spriječiti sukob interesa i smanjiti mogućnost koruptivnih radnji u svim sferama državnog uređenja. Ipak, i pored toga, korupcija i kriminal u Bosni i Hercegovini i danas su izuzetno rasprostranjeni i prisutni u svakom segmentu bosanskohercegovačkog društva. Desetljećima unazad, korupcija je bila rasprostranjena na svim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini. Djelimičan napredak je postignut u pojedinim segmentima društva,  ali su ti pomaci zanemarljivi s obzirom na pokazatelje koji govore da je situacija u današnjoj Bosni i Hercegovini i dalje zabrinjavajuća. Korupcija (u obliku mita, zloupotrebe položaja, sukoba interesa, zloupotrebe administrativnih resursa) prisutna je u svakom segmentu bh. društva, a posebno u javnim nabavkama, pravosuđu, javnoj upravi, policiji, obrazovanju i zdravstvu. Relevantna istraživanja o stanju korupcije iz godine u godinu pokazuju da je Bosna i Hercegovina jedna od zemalja sa najvećim stepenu korupcije u Evropi. 1 Prema Indeksu percepcije korupcije koji je objavio Transparency International za 2020. godinu, Bosna i Hercegovina je rangirana među zemljama svijeta u kojima se stanje korupcije najviše pogoršava. Indeks Bosnu i Hercegovinu svrstava na 111. mjesto od 180 zemalja, sa ocjenom 35, što je ujedno i najgori rezultat od 2012. (kada je bio 42).

Izvještaji Evropske komisije za Bosnu i Hercegovinu iz godine u godinu su sve više obeshrabrujući. Prema posljednjem izvještaju Evropske komisije za 2021. godinu, Bosna i Hercegovina je u ranoj fazi, odnosno ima određeni nivo pripremljenosti u prevenciji i borbi protiv korupcije i organiziranog kriminala i nije učinjen nikakav napredak u 2021. godini.  Prema statistici Suda Bosne i Hercegovine, u periodu od 2004. do 30 juna 2021. godine za koruptivna krivična djela ukupno je doneseno 195 prvostepenih presuda (od čega 112 presuda po sporazumu o nagodbi), te je ukupno pravosnažno okončano 188 predmeta (od čega 111 po sporazumu o nagodbi). Pravosnažno je osuđeno 226 osoba, te izrečeno ukupno 226 godina zatvora. Imajući u vidu da ova statistika obuhvata skoro 17-godišnji period, te da je korupcija gorući problem u Bosni i Hercegovini, ovakve brojke nisu ohrabrujuće.

Mnogi političari u Bosni i Hercegovini su sudski procesuirani, ali je samo nekoliko pravosnažno osuđeno. U 2020. godini u slučajevima korupcije na visokom nivou naloženo je 14 istraga, podignuto je sedam optužnica, te je bila samo jedna osuđujuća presuda sa uslovnom kaznom u slučaju bivšeg gradonačelnika Bihaća. Kako se dalje navodi u Izvještaju Evropske komisije za Bosnu i Hercegovinu 2021, “ovaj  trend  ukazuje  na  zabrinjavajuće  mali  broj  pravosnažnih osuđujućih presuda u predmetima korupcije na visokom nivou.“ „Nedostatak posvećenosti političkih aktera za reformu pravosuđa, kao i slabo funkcionisanje pravosudnog sistema i dalje podrivaju uživanje prava građana i borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala... Selektivno i netransparentno tužilaštvo i sudsko praćenje… porast slučajeva korupcije je razlog za zabrinutost.”

1. Džihanović-Gratz, S. (2010), Oblici korupcije u Bosni i Hercegovini u procesu tranzicije vlasništva, Privredna štampa Sarajevo, na stranici 33., pristupljeno 17 Novembra 2021.

 

Mito

Mito je obećanje, ponuda, prihvatanje ili vrbovanje radi lične koristi (npr. dar, zajam, nagrada, korist itd.) u zamjenu za neetičku ili nezakonitu radnju. Mito dovodi do toga da se odluke ne donose u javnom interesu, što smanjuje povjerenje javnosti u institucije i dovodi do loših javnih usluga.

Međunarodne norme

Za mito su relevantne sljedeće međunarodne konvencije i norme:

Domaći kontekst

U Bosni i Hercegovini, korupcija je široko rasprostranjena i sistemski narušava bilo kakve reformske procese koji bi imali za cilj uspostavu funkcionalne pravne države. Visok stupanj korumpiranosti nanosi ogromnu moralnu i materijalnu štetu društvu. “Građani i privredni subjekti se suočavaju sa nefleksibilnim pravnim sistemom i značajnom korupcijom… Oko 10% firmi navodi da su u prethodnoj godini morali podmititi javne zvaničnike, između jedne i dvije trećine građana vjeruje da je veza neophodna da bi se dobio posao, da bi se upisalo u školu ili dobilo službene isprave.” Veliki problem predstavlja činjenica što u Bosni i Hercegovini de facto postoje četiri autonomna krivičnopravna sistema, što za posljedicu ima prvenstveno unutarnju neusklađenost propisa, a potom i neusklađenost sa međunarodnim standardima. Dok je Krivični zakon Bosne i Hercegovine relativno dobro usklađen sa međunarodnim standardima, entitetski krivični zakoni, kao i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine zaostaju u procesu usklađivanja, te nisu provedene čak ni obvezujuće preporuke GRECO-a. Veoma značajna je i činjenica da u krivičnim zakonima podmićivanje (mito) nije posebno predviđeno u privatnom sektoru, što je također jedna od obvezujućih preporuka GRECO.

Pored institucionalnog i pravnog okvira, koji imaju značajne slabosti, veliki problem predstavljaju neprovedba zakona i blaga kaznena politika, koja nedovoljno utječe na prevenciju korupcije.

Zakonodavstvo

Krivični zakoni u Bosni i Hercegovini zasebno inkriminiraju dva djela koja potpadaju pod pojam podmićivanja. Krivično djelo primanja dara i drugih oblika koristi (Krivični zakon Federacije Bosne i Hercegovine i Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine) 1, odnosno krivično djelo primanja mita (Krivični zakon Republike Srpske) 2 podrazumijeva djelo iznude neke koristi, koja predstavlja radnju korupcije koja je učinjena u vezi sa vršenjem ili neizvršavanjem određene službene radnje

Ovo krivično djelo ispoljava se u tri oblika:

 a) pravo pasivno podmićivanje kod kojeg se radnja izvršenja ogleda u zahtijevanju ili primanju poklona, kakve druge koristi ili primanju obećanja poklona ili kakve druge koristi, a s ciljem izvršenja neke radnje u okviru svojih službenih ovlaštenja, koju radnju službena ili odgovorna osoba inače ne bi smjela izvršiti, odnosno s ciljem neizvršenja neke radnju koju bi inače morala izvršiti;

 b) nepravo pasivno podmićivanje – situaciju kada službena ili odgovorna osoba zahtijeva ili primi mito ili obećanje mita, kako bi postupala u granicama svojih službenih ovlaštenja i preduzimala zakonite radnje koje spadaju u njene redovne poslove, odnosno kako ne bi preduzimala radnje za koje svakako zakonom nije ni ovlaštena;

c) naknadno pasivno podmićivanje – zahtijevanje ili primanje mita nakon izvršene ili neizvršene (zakonite ili nezakonite) službene radnje. Kazne za navedeno krivično djelo propisane su u različitim rasponima u krivičnim zakonima u BiH.

Drugi oblik korupcije, funkcionalno povezan sa prethodno navedenim krivičnim djelom, je krivično djelo davanje dara i drugih oblika koristi koje je regulisano kroz sva četiri krivična zakona u Bosni i Hercegovini. Ovo djelo podrazumijeva navođenje službene ili druge odgovorne osobe na povredu zakonitog vršenja službe. I ovo, kao i prethodno navedeno krivično djelo, ispoljava se u tri oblika i to:

 a) pravo aktivno podmićivanje – koje podrazumijeva učinjenje ili obećanje poklona ili neke druge koristi službenoj ili odgovornoj osobi, s ciljem da ista u granicama svojih ovlaštenja obavi radnju koju inače ne bi smjela obaviti, odnosno da ne obavi radnju koju je inače dužno izvršiti;

b) nepravo aktivno podmićivanje, odnosno činjenje ili obećanje poklona ili neke druge koristi službenoj ili odgovornoj osobi, kako bi ista u okviru svojih ovlaštenja izvršila radnju koju je i inače dužna izvršiti, odnosno kako ne bi izvršila radnju koju i inače ne bi smjela izvršiti;

c) posredovanje u davanju mita – što zapravo predstavlja samostalno krivično djelo koje može biti izvršeno kroz različite radnje (upoznavanjem davatelja i primatelja mita i sl.).

Kazne za krivično djelo davanja dara i drugih oblika koristi, odnosno davanje mita su, kao i za prethodno krivično djelo, propisane u različitim rasponima u krivičnim zakonima u Bosni i Hercegovini. U svim krivičnim zakonima, osim Republike Srpske, za određeni oblik ovog krivičnog djela, pored kazne zatvora, predviđena je alternativno i novčana kazna.

1. Član 217. Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine, član 380 Krivičnog zakona Federacije Bosne i Hercegovine, član 374 Krivičnog zakona Brčko distrikta Bosne i Hercegovine, pristupljeno 18 Novembra 2021.

Član 351 Krivičnog zakona Republike Srpske, pristupljeno 18 Novembra 2021. 

 

Primjer sudske prakse

Problem sudske prakse za ovo krivično djelo ogleda se prvenstveno u nepreciznim definicijama koruptivnih krivičnih djela, što dovodi do nerazumijevanja razlika između pojedinih koruptivnih krivičnih djela. Iako pravna norma za krivična djela primanja ili davanja dara ili drugih oblika koristi, odnosno primanja ili davanja mita nije suviše općenito definisana, upravo nemogućnost razlikovanja ovog od drugih koruptivnih krivičnih djela dovodi do rijetkih osuđujućih presuda. Jedan od takvih primjera jeste i postupak protiv A.Z. koji je prvobitno optužen za krivična djela zloupotrebe položaja i primanje dara i drugih oblika koristi, da bi Tužiteljstvo BiH nakon pribavljanja dokaza posebnim istražnim radnjama prekvalificiralo djelo u krivično djelo nezakonitog posredovanja.

S druge strane, postoje i dobre prakse u procesuiranju ovog krivičnog djela. Jedan od takvih primjera jeste krivični postupak vođen 2010. godine protiv I.K., koji je kao odgajatelj u Kazneno-popravnom zavodu poluotvorenog tipa u Mostaru i kao šef Grupe za poslove preodgoja – tretmana osuđenih osoba i rukovoditelj Sektora za poslove preodgoja – tretmana osuđenih osoba, u više navrata zahtijevao i primio darove od osuđenika, kako bi na njihove pismene zahtjeve za korištenje raznih prava i pogodnosti dao pozitivan odgovor. Dakle, zloupotrebljavajući svoj službeni položaj, osuđenik je zahtijevao i primao darove i druge koristi u vidu novca, umjetnina i drugih predmeta. Prvostepeni sud proglasio ga je krivim za produženo krivično djelo primanja dara i drugih oblika koristi i osudio na kaznu zatvora u trajanju od dvije godine i šest mjeseci. Prema analizi Transparency International BiH, „pohvalan je i pristup suda razumijevanju zakonskog bića krivičnih djela, jer se u obrazloženju presude pobliže objašnjava suština i kvalitet svakog počinjenog krivičnog djela. Tako se ističe da kod krivičnog djela Primanje dara ili drugih oblika koristi samo zahtijevanje dara ili koristi treba široko tumačiti. Zahtijevanjem se ne prepoznaje samo izričito postavljen zahtjev, već svaka izjava ili ponašanje iz kojeg proizilazi zahtjev da se učini dar. Pri razmatranju postojanja ovog elementa iz bića djela, utvrđuje se postojanje nesumnjive namjere ili krajnje intencije“.

 

Sukob interesa

Sukob interesa nastaje kada pojedinac može ostvariti ličnu korist od radnji ili odluka koje poduzima u službenom svojstvu. Sukobi interesa, bilo da su stvarni, percipirani ili mogući, rezultiraju odlukama koje jesu ili se smatraju nepravednim i isključivo u vlastitom interesu, što smanjuje povjerenje javnosti u institucije i dovodi do lošijih ishoda za javnost.

Međunarodne norme

Sukob interesa obuhvaćen je i sljedećim međunarodnim standardima i smjernicama:

 

Domaći kontekst

Sukob interesa predstavlja veoma rasprostranjen koruptivni rizik u Bosni i Hercegovini. Prema pozitivnim propisima, sukob interesa podrazumijeva slučajeve kada se izabrani zvaničnici, nositelji izvršnih funkcija i savjetnici nađu u takvoj situaciji u kojoj njihov privatni interes utiče ili može uticati na zakonitost, otvorenost, objektivnost ili nepristranost u obavljanju javnih funkcija. Pravni okvir o sukobu interesa donesen je s ciljem sprečavanja ili sankcioniranja situacija u kojima javni zvaničnici kroz obavljanje svoje funkcije mogu ostvariti korist sebi ili osobama sa kojima su povezani rodbinskim ili drugim vezama.

Kako je ranije navedeno u okviru Poglavlja 1, u Bosni i Hercegovini potrebno je razlikovati dva segmenta. S jedne strane postojanje sukoba interesa izabranih ili imenovanih zvaničnika, što je uvijek u većem fokusu pažnje javnosti. S druge strane, postojanje sukoba interesa javnih službenika ili zaposlenika u organima uprave.

Transparency International BiH je krajem 2020. godine objavio Registar javnih funkcionera, koji trenutačno obuhvata podatke o 763 nosioca funkcija. Prema navodima Transparency International BiH, 61 funkcioner na državnom, entitetskom i kantonalnom nivou trenutno obavlja dodatne funkcije u institucijama, javnim ustanovama i javnim preduzećima, a mnogi od njih su cijeli ili dio mandata u direktnom sukobu interesa. Dakle, Registar pokazuje da brojni javni funkcioneri obavljaju po dvije ili tri funkcije u javnom sektoru gdje se njihovi privatni interesi često prepliću sa javnim.

Zakonodavstvo

Pitanje sukoba interesa državnih službenika i zaposlenika u organima javne uprave u Bosni i Hercegovini regulisano je zakonima o državnoj službi na državnom i entitetskom i nivou Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine. Zakoni propisuju nespojivosti sa dužnostima državnih službenika, na način da su taksativno pobrojane funkcije, aktivnosti ili položaji koji dovode do sukoba interesa sa službenim dužnostima državnih službenika. Za razliku od državnog i zakona o državnoj službi Federacije BiH, zakon Republike Srpske i zakon Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine sadrže posebne odredbe kojima je definiran sukob interesa, te postupanje u slučaju postojanja sukoba interesa.

Pitanje sukoba interesa izabranih zvaničnika, nositelja izvršnih funkcija i savjetnika regulisano je kroz četiri zakona - Zakon o sukobu interesa u institucijama vlasti Bosne i Hercegovine, Zakon o sukobu interesa u organima vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine, Zakon o sprečavanju sukoba interesa u organima vlasti Republike Srpske, te Zakon o sukobu interesa u institucijama Brčko distrikta Bosne i Hercegovine.  Zakoni su doneseni s ciljem sprečavanja i/ili sankcionisanja situacija u kojima javni zvaničnici kroz obavljanje svoje funkcije mogu ostvariti korist sebi ili osobama sa kojima su povezani rodbinskim ili drugim vezama. Centralna izborna komisija BiH je nadležna za primjenu zakona na nivou Bosne i Hercegovine, Federacije Bosne i Hercegovine i Brčko distrikta Bosne i Hercegovine, dok u Republici Srpskoj postoji posebna Komisija za sprečavanje sukoba interesa u organima vlasti Republike Srpske, kao prvostepeni organ, koju obrazuje Narodna skupština Republike Srpske i Komisija za žalbe, kao drugostepeni organ.  Za kršenje zakona predviđene su sankcije – mjere zabrane kandidovanja na bilo koju izabranu dužnost u periodu od četiri godine, te novčane kazne u rasponu od 1.000 do 10.000 KM.

Primjer sudske prakse

Na web stranici CIK-a www.izbori.ba u dijelu koji se odnosi na sukob interesa ne postoji nijedna objavljena odluka o utvrđivanju postojanja sukoba interesa. S druge strane, na web stranici Republičke komisije za sprečavanje sukoba interesa u organima vlasti Republike Srpske mogu se naći objavljene odluke Komisije kojima je utvrđeno postojanje sukoba interesa. Jedna od takvih odluka je i Rješenje  broj 02-438-C/18-5, G.J. od 28.09.2018. godine, kojim je utvrđeno postojanje sukoba interesa u slučaju odbornika Skupštine opštine Bileća, koji je istovremeno bio zaposlen i u Općinskoj upravi Bileća na poslovima VKV vozača. Ovaj slučaj dobio je i sudski epilog. Tužilac je osporio odluku Komisije zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, bitne povrede postupka i pogrešne primjene materijalnog prava. U tužbi je navedeno da je od 2016. godine odbornik u Skupštini općine Bileća, gdje su ga građani legalno izabrali na lokalnim izborima i da je od 2014. godine zaposlen u Općinskoj upravi Bileća kao VKV vozač. Naveo je da je bio zaposlen kao vozač, koji spada u kategoriju tehničkog osoblja, te da nije imao status službenog lica, pa smatra da je došlo do povrede odredaba koje regulišu sukob interesa. Sud je tužbu odbacio kao neosnovanu i potvrdio odluku Komisije.  Sud je u obrazloženju naveo da dio Zakona o državnim službenicima i namještenicima u jedinicama lokalne samouprave, koji govori o nespojivosti, propisuje da zvaničnik ne može obavljati funkciju odbornika u skupštini jedinice lokalne samouprave i da se odredbe zakona o zabranjenim funkcijama odnose i na zaposlene (tehničko osoblje).

 

Pronevjera

Pronevjera je nezakonito prisvajanje novca, robe ili drugih sredstava od strane dužnosnika kojem su povjerena, što dovodi do gubitka javnog novca, čime se smanjuje sposobnost nadležnih tijela da djeluju u interesu javnosti, a samim time dovodi do pogoršanja usluga i ishoda za građane. Narušava se i povjerenje javnosti u vlasti.

Međunarodne norme

Kao jedna vrsta korupcije, pronevjera je obuhvaćena sljedećim međunarodnim standardima i smjernicama:

Domaći kontekst

U Bosni i Hercegovini pronevjera je jedno od krivičnih djela korupcije, primanja mita i krivičnih djela protiv službene i druge odgovorne dužnosti. Za razliku od nekih drugih krivičnih djela iz ove skupine, pronevjera je krivično djelo koje je, uvjetno rečeno, „lakše“ dokazivo, u odnosu na krivična djela „visoke korupcije“ (eng. white collar corruption), odnosno krivična djela počinjena od visoki politički zvaničnika.

Zakonodavstvo

Pronevjera u službi iz člana 221. Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine, člana 384. Krivičnog zakona Federacije Bosne i Hercegovine, odnosno Pronevjera iz člana 348. Krivičnog zakona Republike Srpske i člana 378. Krivičnog zakona Brčko distrikta Bosne i Hercegovine podrazumijeva prisvajanje novca, vrijednosnih ili drugih pokretnih stvari od strane osobe kojoj su povjerene u službi ili uopće na radu u javnim institucijama na svim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini, a u namjeri pribavljanja sebi ili drugome protupravne imovinske koristi.  Dakle, radnja djela sastoji se u protupravnom prisvajanju novca, vrijednosnih papira ili drugih pokretnih stvari, a posljedica djela  sastoji  se u pribavljanju sebi ili drugom kakve koristi, ili u nanošenju kakve štete drugome, ili težoj povredi prava drugog. Počinitelj krivičnog djela može biti samo službena ili odgovorna osoba, a u pogledu krivice potreban je umišljaj. Za ovo krivično djelo propisana sankcija je kazna zatvora u rasponu od šest mjeseci do pet godina, odnosno za teži oblik djela kazna zatvora u rasponu od jedne do deset godina.

Primjer sudske prakse

Jedan od interesantnih primjera sudske prakse za krivično djelo pronevjere u službi, odnosno pronevjere je slučaj u kojem je protiv uposlenice „Bosna-Sunce Osiguranja“ d.d. Sarajevo bila podnesena krivična prijava zbog protupravnog pribavljanja imovinske koristi dok je radila na poslovima prodaje osiguranja i to na način da je sukcesivno prisvajala novčane iznose koje je primala od ugovarača osiguranja, u ukupnom iznosu od 23.032,51 KM, za koji iznos je oštetila "Bosna-Sunce osiguranje" d.d. Sarajevo. Protiv uposlenice je vođen krivični postupak na Općinskom sudu u Zavidovićima (presuda broj: 42 0 0 K 024046 14 od 17. juna 2015. godine), drugostupanjski postupak pred Kantonalnim sudom u Zenici (presuda broj: 42 0 0 K 024046 15 Kž od 5. februara 2016. godine), te je na kraju pokrenut i apelacijski postupak pred Ustavnim sudom Bosne i Hercegovine (predmet broj: AP 1551/16). Apelantica (osuđena) je smatrala da „"Bosna-Sunce osiguranje" nije institucija u Federaciji Bosne i Hercegovine jer je privredno društvo sa 100% privatnim kapitalom u smislu Krivičnog zakona Federacije Bosne i Hercegovine, te da se u apelantičinim radnjama ne stiču elementi bilo kojeg krivičnog djela, a naročito krivičnog djela koje bi spadalo u krivična djela korupcije i krivična djela protiv službene i druge odgovorne dužnosti.“  Apelantica je dakle smatrala da su prvostepeni i drugostepeni sud proizvoljno tumačili odredbe Krivičnog zakona Federacije Bosne i Hercegovine u pogledu toga šta se podrazumijeva pod „radom u službi“, smatrajući da se odredbe Krivičnog zakona Federacije Bosne i Hercegovine ne mogu primjenjivati na rad u privrednim društvima, odnosno pravnim osobama. Ustavni sud odlukom je zaključio da ne smatra proizvoljnim tumačenjem „obrazloženja Općinskog i Kantonalnog suda koji su smatrali da svojstvo učinioca predmetnog krivičnog djela pronevjera u službi ima svako lice kojem su novac, vrijednosni papiri ili druge pokretnine povjereni u službi, odnosno da se ovo djelo može počiniti u svakom pravnom licu u Federaciji, pa su apelanticu proglasili krivom i osudili za krivično djelo pronevjera u službi iz člana 384. stav 2. Krivičnog zakona Federacije Bosne i Hercegovine“.

Još jedan sličan primjer jeste i nedavno potvrđena optužnica Kantonalnog tužilaštva Zeničko-Dobojskog kantona, kojom se optuženika teretilo za krivično djelo pronevjere i to da je, s ciljem pribavljanja protupravne imovinske koristi „za sebe prisvojio novac koji mu je povjeren u službi, na način da je novac iz blagajne u ukupnom iznosu od 6.617,44 KM, koji je zaduživao na radnom mjestu, a koji je u toku svog rada, shodno odredbama člana 5. Ugovora o radu na neodređeno vrijeme, bio dužan redovno polagati u vidu pologa pazara na račun Društva, nije to radio već novac zadržavao za sebe, što je i htio, svjestan da novac nije njegov“.

 

Prevara

Prevara je upotreba obmane kako bi se ostvarila nepoštena ili nezakonita korist. Prevara narušava povjerenje javnosti u vlasti i smanjuje sposobnost njihovog djelovanja. Često dovodi do gubitka javnog novca, što šteti javnim uslugama i sposobnosti vlasti da odgovore na potrebe i težnje javnosti.

 

Međunarodne norme

Kao jedna vrsta korupcije, prevara je obuhvaćena sljedećim međunarodnim standardima i smjernicama:

Domaći kontekst

U Bosni i Hercegovini se prakticiraju svi pojavni oblici korupcije. Prevara (u službi) povezuje se često sa zloupotrebom položaja ili ovlaštenja, te falsificiranjem isprava, te se nerijetko procesuira kao sticaj krivičnih djela.

Zakonodavstvo

Jedno od koruptivnih krivičnih djela u Bosni i Hercegovini jeste i prevara u službi iz člana 222. Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine, člana 385. Krivičnog zakona Federacije Bosne i Hercegovine i člana 379. Krivičnog zakona Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, odnosno člana 317. Krivičnog zakona Republike Srpske. Ovo krivično djelo zapravo je poseban vid prijevare, koju čini službena ili odgovorna osoba, u namjeri da sebi ili drugome pribavi protupravnu imovinsku korist, tako što podnosi lažne obračune ili dovodi u zabludu ovlaštenu osobu s ciljem izvršenja nezakonite isplate. Razlika između ovog krivičnog djela i običnog djela prijevare ogleda se u tome što je kod ovog krivičnog djela fokus na povredi zakonitog vršenja službene dužnosti. Dakle radnja izvršenja djela sastoji se u dovođenju ovlaštene osobe u zabludu, kako bi se stvorila pogrešna predstava o određenim činjenicama, na temelju čega bi ovlaštena osoba izvršila neku nezakonitu radnju u toku vršenja službe. Za izvršenje ovog krivičnog djela predviđena je kazna zatvora u rasponu od šest mjeseci do deset godina, ovisno o visini protupravno pribavljene imovinske koristi.

 

Primjer sudske prakse

2011. godine pred Sudom Bosne i Hercegovine vođen je krivični postupak protiv L.N., kojeg se teretilo za krivično djelo prevare u službi. Nakon razmatranja i prihvatanja sporazuma o priznanju krivice tokom glavnog pretresa, Sud je optuženog oglasio krivim, te mu je izrečena uslovna presuda kojom se utvrđuje kazna zatvora u trajanju od osam mjeseci, a koja se neće izvršiti ukoliko optuženik u roku od tri godine od dana pravosnažnosti presude ne počini novo krivično djelo. Optuženik je bio obavezan u korist budžeta Bosne i Hercegovine uplatiti novčani iznos od 3.493,26 KM, iznos je srazmjeran imovinskoj koristi pribavljenoj izvršenjem krivičnog djela.

U septembru 2019. godine Okružno javno tužilaštvo u Trebinju donijelo je naredbu o sprovođenju istrage protiv ukupno 19 lica zbog sumnji da su falsificiranjem hotelskih računa oštetili matična preduzeća, čime su počinili krivična djela falsificiranje isprave (član 347. Krivičnog zakona Republike Srpske)  i prevare u službi. Protiv jedne osobe istraga je pokrenuta zbog sumnji da je nabavio potrebnu opremu za falsificiranje i istu koristio za izradu falsifikovanih računa, koje su koristile druge osobe s ciljem ostvarivanja za sebe  protupravne imovinske koristi, dok je protiv ostalih 18 osoba istraga pokrenuta zbog sumnji da su naručivali izradu falsifikovanih hotelskih računa i da su iste uz putne naloge dostavljali matičnim preduzećima, čime su na ime nepostojećih troškova za sebe pribavljali protupravnu imovinsku korist.

 
Nepotizam

Nepotizam je iskorištavanje službenog položaja kojim se nepravedno pogoduje članu porodice ili prijatelju (npr. davanjem posla ili prednosti). Nepotizam i drugi oblici favoriziranja dovode do toga da lokalne i regionalne vlasti nemaju pristup najistaknutijim i najboljim talentima. Time se stvara plodno okruženje za dalju korupciju i smanjuje efikasnost i djelotvornost uprave.

Međunarodne norme

Kao jedna vrsta korupcije, nepotizam je obuhvaćen sljedećim međunarodnim standardima i smjernicama:

Domaći kontekst

Nepotizam je u Bosni i Hercegovini već dugi niz godina svakodnevna pojava, ali kao takav nije kriminaliziran krivičnim zakonodavstvom. Nepotizam, mito i korupcija doslovno su postali stil života u Bosni i Hercegovini, a postojeći zakonodavni okvir savršeno odgovara onima koji nepotizam upražnjavaju. "Političke stranke nastoje na sve moguće načine zadržati kontrolu nad zapošljavanjem u javnim institucijama, javnim preduzećima i slično, te zato nisu spremne da unapređuju zakone.“ S druge strane, prisustvo političkog utjecaja u pravosudnim organima u velikoj mjeri doprinosi nekažnjivosti zloupotreba, samovolje i anarhije, te zatvaranju očiju pred očiglednim zloupotrebama u stavljanju privatnih interesa ispred interesa građana Bosne i Hercegovine.

Zakonodavstvo

U krivičnim zakonima u Bosni i Hercegovini ne postoji krivično djelo nepotizma. Obzirom da se nepotizam prvenstveno odnosi na zapošljavanje bliskih srodnika u organima javnog sektora, relevantne i primjenjive bi mogle biti odredbe zakona o državnoj službi u organima uprave različitih nivoa vlasti u Bosni i Hercegovini, ukoliko bi u okviru odredbi o nespojivosti sa dužnostima državnih službenika, odnosno o sukobu interesa, uključivale odredbe o zabrani rada pod rukovodstvom bliskog srodnika. S druge strane, zakoni o sukobu interesa na indirektan način definiraju i nepotizam, propisujući da sukob interesa postoji u situacijama u kojima izabrani zvaničnik, nositelj izvršne funkcije ili savjetnik ima neki privatni interes koji je takav da može utjecati na nepristrasno i objektivno vršenje njegove funkcije, pri čemu privatni interes podrazumijeva bilo kakvu prednost za njega ili njegovu porodicu ili druge osobe/organizacije sa kojima je imao ili ima poslovne, političke i druge veze. Izabrani zvaničnici, nosioci izvršnih funkcija i savjetnici u obavljanju javne funkcije ne smiju svoj privatni interes stavljati iznad javnog interesa.

Veliki iskorak u ovom pogledu napravio je Kanton Sarajevo. Naime, u aprilu 2021. godine Skupština Kantona Sarajevo usvojila je nacrt Zakona o sprečavanju nepotizma i stranačkog zapošljavanja u organima javnog sektora u Kantonu Sarajevo. Zakonom se sprječava rad pod rukovodstvom bliskog srodnika i drugi slučajevi sukoba interesa, te se zabranjuje nepotizam i stranačko zapošljavanje u organima uprave, javnim preduzećima, javnim ustanovama i pravnim subjektima čiji osnivač je Kanton Sarajevo. Zakon je izrađen na temelju sveobuhvatne analize međunarodnih i pravnih akata država članica EU, koji se odnose na sprečavanje nepotizma i stranačkog zapošljavanja u organima javnog sektora. Ovakav potez predstavlja značajan korak Vlade Kantona Sarajevo ka transparentnosti i otvorenosti u radu.

Primjer sudske prakse

Primjeri sudske prakse o slučajevima nepotizma u Bosni i Hercegovini ne postoje, ili se bar ne mogu javno naći. Međutim, nepotizam u praksi i bosanskohercegovačkoj svakodnevnici itekako postoji, o čemu svjedoče brojni novinski članci i medijski prilozi. Tako je Radio Slobodna Evropa na svojoj internet stranici objavio priču o nekoliko izabranih i postavljenih zvaničnika koji su zaposlili svoje najbliže srodnike u organe javne uprave.

Jedan od zanimljivih primjera na lokalnom nivou je slučaj nepotizma na Medicinskom fakultetu u Zenici. Naime, direktor škole Hamdija Čabaravdić, koji je početkom 2020. godine osuđen za zloupotrebu službenog položaja, je uspio dovesti na mjesto direktora Selvira Hadrovića, koji je potom za pomoćnika direktora imenovao rođaka Hamdije Čabaravdića. Osim toga, novi direktor Hadrović zaposlio je svoju suprugu, koja je bila profesor geografije, kao profesoricu predmeta "Zdrava prehrana".

 
Zloupotreba administrativnih resursa u izbornim kampanjama

Zloupotreba administrativnih[i] resursa tokom izbornih procesa podrazumijeva nezakonito ili zloupotrebljavajuće ponašanje političara i javnih dužnosnika koji se koriste ljudskim, finansijskim i materijalnim resursima u naturi i drugim nematerijalnim resursima kako bi utjecali na ishod izbora i time ugrozili pravičnost samih izbora.

[i] Za potrebe ovog priručnika „administrativni resursi su ljudski, finansijski, materijalni, u naturi i drugi nematerijalni resursi kojima raspolažu postojeći državni službenici i oni u izbornim procesima, a koji proizlaze iz njihove kontrole nad osobljem u javnom sektoru, finansija i raspodjele, pristupa javnim objektima i sredstvima u formi prestiža ili prisutnosti javnosti koji proizlaze iz njihova položaja izabranih ili javnih službenika i koji se mogu pretvoriti u političku podršku ili druge oblike podrške”, kako je definisano u: „Izvještaju o zloupotrebi administrativnih resursa tokom izbornih procesa”, studija br. 585/2010, Evropska komisija za demokratiju putem prava (Venecijanska komisija), Vijeće Evrope (16. decembra 2013.), dostupno na ovom linku. 

Međunarodne norme

Kao jedna vrsta korupcije, zloupotreba administrativnih resursa u izbornim kampanjama obuhvaćena je sljedećim međunarodnim standardima i smjernicama:

Zloupotreba administrativnih resursa tokom izbornih postupaka obuhvaćena je sljedećim međunarodnim standardima i smjernicama:

Domaći kontekst

The complicated political and electoral structure in Bosnia and Herzegovina, created by the Dayton Peace Agreement in 1995, still represents a fertile ground for various abuses, including the misuse of public resources in election campaigns. Due to ethnic divisions, the electorate is pre-divided and determined. After the election, "politicians can ‘return’ the services received during the campaign by providing benefits and employment in the civil service, favouring procurement contracts and making other contributions to their supporters".

"The misuse of public resources in the election campaign is also the use of public media services, which are public companies financed from the budget, and which the ruling parties use for propaganda purposes, not only through paid advertising, but, more dangerously, through control over the editorial policy of public services, which consequently represent the ruling party and its officials in a positive light."

A striking example of misuse of official resources for political purposes is the case of the Director of the Clinical Centre of the University of Sarajevo visiting the Clinical Centre Tuzla in an official car registered to the Cabinet of the Bosniak member of the Presidency of Bosnia and Herzegovina – her husband Bakir Izetbegović.

Another example of the misuse of official resources in election campaigns is the case of using the helicopter service of the Government of the Republika Srpska to visit pre-election rallies. Thus, the member of the Presidency of Bosnia and Herzegovina, Milorad Dodik, has appeared at at least seven SNSD election rallies since the beginning of the election campaign, whose place and time coincide with the destinations of helicopter flights "AV 119" (AW 119), which is owned by the Republika Srpska Government.

 
Zakonodavstvo

Pravni okvir u Bosni i Hercegovini ne identificira na odgovarajući način zloupotrebu administrativnih resursa u izbornim kampanjama, jer u pozitivnim propisima ne postoje odredbe koje regulišu postupanje državnih službenika, upotrebu državnih, odnosno administrativnih i drugih resursa tokom izbornog perioda.

Iako zakoni o državnoj službi  propisuju profesionalnu nepristrasnost državnih službenika na način da se državnim službenicima zabranjuje članstvo u političkim strankama i rad prema instrukcijama političkih stranaka, ne postoje posebne odredbe koje reguliraju „mogućnost državnih službenika da učestvuju u aktivnostima kampanje ili da učestvuju u političkom radu, bilo tokom ili poslije radnih sati“.

Članom 7.2 Izbornog zakona BiH propisano je da su nadležni općinski organi dužni osigurati ravnopravan tretman stranaka i kandidata u njihovim zahtjevima da „javna mjesta i javne objekte koriste u svrhu kampanje, uključujući održavanje skupova, izlaganje oglasa, plakata i postera“. Stavom (3) ovog člana propisano je da „nadležni organi neće dozvoliti političkim strankama, koalicijama, listama nezavisnih kandidata i nezavisnim kandidatima da postavljaju oglase, plakate, postere, odnosno da pišu svoja imena ili slogane koji su u vezi sa izbornom kampanjom, unutar ili na zgradama u kojima su smješteni organi vlasti na svim nivoima, javna preduzeća, javne ustanove i mjesne zajednice, na vjerskim objektima, na javnim putevima i javnim površinama, osim na mjestima predviđenim za plakatiranje i oglašavanje“.

Iako član 7.3 taksativno nabraja što nije dozvoljeno kandidatima i pristalicama političkih stranaka, listi nezavisnih kandidata, listi pripadnika nacionalnih manjina i koalicija, kao i nezavisnim kandidatima i njihovim pristalicama, te zaposlenima ili na drugi način angažiranim u izbornoj administraciji, nigdje se ne spominje upotreba službenih vozila (pa čak i helikoptera) u političke svrhe, a što je vrlo česta pojava u Bosni i Hercegovine.

Zakon o finansiranju političkih partija BiH izričito zabranjuje finansiranje političkih stranaka od strane javnih preduzeća, ali i privatnih preduzeća koja su s organima izvršne vlasti na svim upravnim nivoima u Bosni i Hercegovini sklopila ugovor o javnoj nabavci, ako vrijednost ugovora u jednoj 

Primjer sudske prakse

Brojni su primjeri zloupotrebe administrativnih resursa u izborne svrhe, međutim sudska praksa u tom pogledu izostaje. Iako je, kako je prethodno navedeno, političkim partijama izričito zabranjeno finansiranje od strane javnih preduzeća, tokom izborne kampanje 2014. godine, objavljena je informacija da je javno preduzeće Elektroprivreda Republike Srpske pružala podršku političkoj partiji Savez nezavisnih socijaldemokrata (SNSD). Uposlenik Elektrodistribucije Ugljevik javno je iznio podatke o malverzacijama koje su se provodile u tom preduzeću, te u preduzeću Rudnik i Termoelektrana Ugljevik (RiTE). Tom prilikom istakao je da se „za izbore priprema kompletna Elektroprivreda Srpske, a posebno ugljevički RiTE već godinu dana, možda čak i dvije godine unazad”, da „“ne stranka, već RiTE organizuje odlazak Mladih SNSD-a na Guču, na Jahorinu, na Zlatibor. I to ne mali broj ljudi, već 500, i sve o trošku RiTE“, da su “radnici javnih preduzeća danonoćno angažovani na lijepljenju plakata, bilborda, zato su i zaposleni 20 dana pred izbore”, te da je „jasno kao dan zašto pojedinci dobijaju posao upravo u javnim institucijama i državnim preduzećima 20-ak dana pred izlazak na birališta – zarad prikupljanja glasova, dok se ranije zaposleni šalju na odmor, s obzirom na činjenicu o brojnosti zaposlenih u RiTE svi ti silni radnici ne bi imali gdje boraviti. Kada prođu izbori ovi što su došli na određeno neće dobiti produženje ugovora, dobiće otkaz, a ovi stalni će se vratiti nazad“.

 
Iznuda

Iznuda je upotreba prisile za dobivanje novca, robe, usluga ili neke druge pogodnosti od pojedinca ili institucije. Osim štete koju nanosi žrtvi, iznudom se smanjuje povjerenje javnosti u vlasti i može odvratiti od rasta poslovanja i ulaganja u tom području.

Međunarodne norme

Kao jedna vrsta korupcije, iznuda je obuhvaćena sljedećim međunarodnim standardima i smjernicama:

Domaći kontekst

Globalni barometar korupcije za 2013. godinu pokazao je da „je 28% ispitanika izjavilo da je dalo mito u vezi sa ostvarivanjem neke od javnih usluga, pri čemu prednjače zdravstvo i policija. Većina ovih ispitanika, 41% izjavilo je da je mito dalo kako bi ubrzali proces dobivanja usluga, 30% je mito dalo u znak zahvalnosti ili kao poklon, 18% jer nisu mogli drugačije da dobiju uslugu, a 11% kako bi dobili jeftiniju uslugu.“

Prema istraživanju Transparency International BiH iz 2015. godine, četvrtina građana je navela da su bili u prilici da im neko traži mito. Rezultati istraživanja pokazali su da „su profesije koje najviše dolaze u dodir sa davanjem mita doktori, političari i policajci“. Više od 800 građana je kontaktiralo besplatnu telefonsku liniju za prijavu korupcije 0800 55555 kojom upravlja Transparency International BIH, tražeći pravni savjet, pri čemu se ubjedljivo najveći broj prijavljenih slučajeva, kao i prethodnih godina, odnosio na sektor državne uprave – građani su uglavnom prijavljivali koruptivne prakse zapošljavanja.

Zakonodavstvo

Iznuda je kao krivično djelo propisana  entitetskim krivičnim zakonima i Krivičnim zakonom Brčko Distrikta BiH na način da će onaj tko, s ciljem da sebi ili drugom pribavi protupravnu imovinsku korist silom ili ozbiljnom prijetnjom prisili drugog da što učini ili ne učini na štetu svoje ili tuđe imovine, biti kažnjen kaznom zatvora između tri mjeseca i pet godina, odnosno jedne i pet godina.

Primjer sudske prakse

2012. godine E.Č. došla je na porod u Opću bolnicu u Brčkom, gdje ju je doktor Petrović porodio carskim rezom. Od njenog supruga doktor je zahtijevao 100 eura za uspješno obavljen posao, iako je žena imala zdravstveno osiguranje koje je pokrivalo sve troškove. Kada je suprug doktoru rekao da to neće učiniti, doktor je odgovorio da, ukoliko mu ne donese novac, porodilja neće dobiti neophodnu injekciju. Suprug porodilje je podnio krivičnu prijavu protiv predmetnog doktora. Isti je proglašen krivim i osuđen na tri mjeseca zatvora. Doktor je odmah idući dan Sudu podnio molbu da zatvorsku kaznu zamijeni novčanom, što je sud prihvatio, tako da je doktor platio 4.500 eura u zamjenu za tromjesečni boravak u zatvoru. To je bila njegova jedina kazna.

 
Klijentelizam

Klijentelizam je obećanje i prihvatanje lične koristi (npr. dar, zajam, nagrada, korist, posao itd.) u zamjenu za političku podršku. Često se temelji na neravnopravnom odnosu između pokrovitelja (npr. političkog lidera) i klijenta (npr. glasača). Klijentelizam dovodi do odluka koje odražavaju posebne interese nekolicine, umjesto šireg javnog interesa, što vodi do nepravičnih i nepravednih ishoda.

Međunarodne norme

Kao jedna vrsta korupcije, klijentelizam je obuhvaćen sljedećim međunarodnim standardima i smjernicama:

Domaći kontekst

Bosna i Hercegovina često se naziva „zarobljenom“ državom, u kojoj sistemska korupcija kontrolira sve sfere državnog uređenja, političkog i društvenog života. Tako je i klijentelizam, kao jedan od pojavnih oblika korupcije, veoma prisutan u Bosni i Hercegovini. „Glavni akteri političkog klijentelizma ljudi iz vrha političkih stranaka, poslovnog svijeta i pojedinci koji u isto vrijeme zauzimaju političke funkcije i mjesta u javnim preduzećima ili privatnim kompanijama.“ Klijentelizam podrazumijeva razmjenu resursa, kao što su novac, pozicije, zaposlenje, zakoni i propisi, informacije, i drugi nefinansijski resursi, radi zadovoljenja privatnih interesa.

Bosna i Hercegovina je „dominantno klijentelističko društvo...bez pripadnosti političkoj partiji nije moguće doći do zaposlenja, baviti se uspješno biznisom, a nerijetko i sam pristup pravdi zavisi od pripadnosti političkoj partiji“. „Potpuno podređen interesima kartela za ostankom na vlasti i sticanjem lične koristi, javni sektor kao takav počiva na klijentelizmu i kronizmu, putem kojih je osigurana potpuno efektivna kontrola nad njim“.

U ukupnom poretku indeksa mjerenja klijentelizma u medijima u Jugoistočnoj Evropi, Bosna i Hercegovina zajedno sa Rumunijom zauzima najniže mjesto sa indeksom -0,67.

 
Zakonodavstvo

Svi prethodno navedeni propisi navedeni u ovom Priručniku (zakoni o državnim službama, Izborni zakon, zakoni o sprečavanju sukoba interesa, zakoni o finansiranju političkih partija, etički kodeksi) sadrže – iako ne eksplicitno - odredbe koje bi trebale prevenirati pojavu i širenje klijentelizma. Međutim, propisi se samo formalno provode. To je najočiglednije u sferi zapošljavanja u javnom sektoru. „Odgovorne poslove dobijaju politički podobni, konkursi za posao u javnom sektoru samo su farsa, a dobivanje posla se dogovara unutar partija i mimo institucija - najčešće u kafanama“.

 
Primjer sudske prakse

Ured za borbu protiv korupcije i upravljanje kvalitetom Kantona Sarajevo je tokom 2021. godine zbog eklatantnog kršenja pozitivnih pravnih propisa u ovoj oblasti podnio krivičnu prijavu radi zloupotreba pri zapošljavanju u državnoj službi, zbog osnova sumnje da je počinjeno krivično djelo zloupotreba položaja ili ovlaštenja iz člana 383. Krivičnog zakona Federacije Bosne i Hercegovine.

 
Pokroviteljstvo

Pokroviteljstvo je korištenje službene pozicije za imenovanje osobe na javnu dužnost na temelju favoriziranja, često u zamjenu za političku podršku. Može biti usko povezano sa pojmovima klijentelizma, kronizma i nepotizma. Pokroviteljstvo dovodi do toga da se odluke ne donose na osnovu onoga što je u interesu društva u cjelini, nego onoga što je u interesu donosioca odluka i njegovih saradnika. Njime se krše granice legitimnog političkog uticaja i principa sposobnosti i kvalifikacija te dovodi do neiskorištavanja javnog novca.

Međunarodne norme

Pokroviteljstvo je, kao jedna vrsta korupcije, obuhvaćeno sljedećim međunarodnim standardima i smjernicama:

Budući da je zloupotreba administrativnih resursa tokom izbornih postupaka najrašireniji način korištenja pokroviteljstva kao oblika korupcije, relevantni su sljedeći međunarodni standardi:

Domaći kontekst

Patronaža je, pored nepotizma, jedan od najčešćih oblika sukoba interesa u Bosni i Hercegovini. Nepotizam, klijentelizam i patronaža kao „posebna pojava gdje se osoba bira za zaposlenje ili unaprijedi na bolje plaćeno radno mjesto zbog podobne političke pripadnosti ili političkih veza“ čine neraskidivu vezu koruptivnog lanca praksi u zapošljavanju u javnom sektoru u BiH. Ovo naročito dolazi do izražaja na lokalnim nivoima vlasti, jer su lokalne zajednice malobrojne i često se dešava da su „nosioci funkcija, kao i službenici koji obavljaju poslove u lokalnim zajednicama, povezani rodbinskim, prijateljskim i poslovnim vezama. U takvim okolnostima, privatni interesi pojedinaca i grupa nerijetko preovlađuju nad javnim interesom i dovode do pojave nepotizma, kronizma i sukoba interesa, koji zbog neadekvatnih mehanizama za njihovo sprečavanje neminovno otvaraju vrata za razvoj korupcije. Ovo je naročito prisutno i u oblasti radnih odnosa u jedinicama lokalne samuprave, gdje su, zbog nedostataka u propisima koji regulišu ovu oblast, te neadekvatnog mehanizma za sprečavanje sukoba interesa, prisutne brojne zloupotrebe, kako u procesu zapošljavanja, tako i napredovanja i statusa službenika, a što uzrokuje pojavu nepotizma, te trgovine političkim i drugim uticajima“.

Zakonodavstvo

Zakoni o državnoj službi svih nivoa vlasti u Bosni i Hercegovini sadrže odredbe o načinu zapošljavanja u organe uprave, kao i pozicije i aktivnosti nespojive sa dužnostima državnih službenika. Pored toga, etički kodeksi sadrže odredbe o sprečavanju sukoba interesa i sprečavanju zloupotrebe položaja, koje se primjenjuju ne samo na državne službenike, već i na sve zaposlenike u organima uprave.

Međutim, nekoherentan unutarnji sistem i unutrašnja neusklađenost propisa u pojedinim slučajevima otvoreno legaliziraju korupciju i njene pojavne oblike. Tako npr. prema Zakonu o državnoj službi Federacije BiH, koji se primjenjuje i na lokalni nivo vlasti u Federaciji BiH (dakle općinske i gradske organe), državnog službenika postavlja rukovodilac organa državne službe, uz prethodno pribavljeno mišljenje Agencije za državnu službu Federacije BiH, „sa liste uspješnih kandidata koji su prošli javni konkurs“. Ovakva odredba otvara prostor za neograničenu samovolju rukovodioca organa uprave – koji su politički imenovane osobe, da u organima i institucijama na čijem su čelu dovedu i zaposle njima bliske i podobne osobe, da nagrade one koji su njihovim političkim partijama na izborima donijeli glasove. Čak i u slučajevima gdje je propisano da rukovodilac organa postavlja prvog sa liste uspješnih kandidata nakon provedene konkursne procedure, zakon se formalno zadovoljava, a praksa pokazuje da na javnim konkursima „uglavnom budu najbolji savjetnici izabranih funkcionera, stranački aktivisti i članovi porodica političara i rukovodećih državnih službenika.“

Nepotizam, klijentelizam i patronaža naročito dolaze do izražaja kod zapošljavanja u preduzeća, ustanove i organizacije sa javnim ovlaštenjima, jer zakoni o javnim preduzećima, kao i propisi o ustanovama i organizacijama sa javnim ovlaštenjima ne sadrže u svojim odredbama institut javnog konkursa prilikom zapošljavanja radnika.

 
Primjer prakse

Jedan od primjera ozbiljnosti ove problematike jeste i primjer naveden u publikaciji Transparency International BiH o zapošljavanju u državnoj službi, javnim preduzećima i ustanovama sa javnim ovlaštenjima u Federaciji BiH: „Dolaskom na čelo jedne kantonalne zdravstvene ustanove novi direktor je već u prvih mjesec dana izmijenio Poslovnik o radu ustanove na način da je iz poslovnika ukinuo odredbe o zapošljavanju radnika putem javnog konkursa, te odmah nakon toga u ustanovu zaposlio četiri nova radnika“.