Գլխավոր Երկրներ Հանրային էթիկա

Հանրային էթիկա

Էթիկան և պետական հաշվետվողականությունը տեղական կամ տարածաշրջանային մարմինների կարևոր առանձնահատկություններն են: Դրանք վերաբերում են այն մշակույթին, գործընթացներին, կառուցվածքներին և կանոններին, որոնք ապահովում են, որ պետական պաշտոն զբաղեցնող անձիք գործեն՝ ելնելով լայն հանրության և ոչ թե սեփական շահերից: Դրանք արդյունավետ կառավարման առանցքային տարրեր են և հավասարապես կիրառելի են մասնավոր ու քաղաքացիական հասարակության ոլորտների կազմակերպություններում, ինչպես նաև պետական մարմիններում:

Էթիկան կանոնների հավաքածու է, որով սահմանվում է[1] պետական պաշտոնյաների վարքագիծը՝ նպատակ ունենալով ապահովել հանրության նկատմամբ արդար և հավասար վերաբերմունք: Էթիկան կարող է օժանդակել պաշտոնյաներին ընդունելու հանրային շահերից բխող ավելի ճիշտ որոշումներ, ինչպես նաև օգնել մարդկանց գնահատելու այն որոշումները, որոնք պետական պաշտոնյաներն ընդունում են իրենց անունից:

Պետական հաշվետվողականությամբ ապահովվում է, որ պաշտոնյաները միանգամայն պատասխանատու լինեն այն որոշումների համար, որ իրենք ընդունում են հանրության անունից:

Էթիկայի և պետական հաշվետվողականության բացակայության պայմաններում կոռուպցիան և պետական դիրքի չարաշահումը կարող են տարածվել: Ինչպես ներկայացված է հաջորդ բաժնում, կոռուպցիան վնասակար է անհատների, հասարակության, տնտեսության և կառավարության համար մի քանի առումներով: Էթիկան և պետական հաշվետվողականությունը կարող են սանձել իշխանության վատագույն չարաշահումները և խրախուսել առավել պատասխանատու ու արդարացի որոշումների կայացման գործընթաց տեղական մարմինների կողմից:

Նույնիսկ այն դեպքերում, երբ կոռուպցիան լայն տարածում չունի, էթիկայի և պետական հաշվետվողականության բացակայությունը կարող են խաթարել հանրային վստահությունը կառավարության, պետական հաստատությունների և պաշտոնյաների նկատմամբ: Չնայած էթիկայի և պետական հաշվետվողականության միջև փոխհարաբերությունը բարդ է, սակայն ճիշտ իրականացման դեպքում դրանք կարող են հիմք հանդիսանալ հանրության և կառավարության միջև փոխվստահության ստեղծման ու ամրապնդման համար:

Մյուս կողմից, էթիկան և պետական հաշվետվողականությունը կարող են ունենալ շատ ավելի դրական գործառույթներ: Էթիկայի և պետական հաշվետվողականության առկայության դեպքում ընդունվում է այն փաստը, որ քաղաքացիները և այլ շահագրգիռ կողմեր կարող են դրական ներդրում ունենալ որոշումների կայացման գործընթացում: Նրանք կարող են օգնել ապահովելու, որ իրենց անձնական փորձառությունը, փորձագիտությունը, գիտելիքները և վերահսկողությունը բարձրացնեն կառավարության և պետական պաշտոնյաների կողմից ընդունված որոշումների արդյունավետությունը և ամրապնդեն դրանք:

Ընտրված ներկայացուցիչները պետք է տեղյակ լինեն, թե ինչպես և որ մարմնի կողմից են վերահսկվում գույքի հայտարարագրերը և ինչ պատժամիջոցներ են կիրառվում պաշտոնատար անձի նկատմամբ՝ կեղծ կամ թերի հայտարարագիր ներկայացնելու դեպքում։ Նրանք պետք է ծանոթ լինեն խախտումների մասին ահազանգման կանոններին և իմանան, թե որ պաշտոնատար անձը կամ անձինք են պատասխանատու ազդարարների բողոքներն ու անօրինական գործողությունների մասին հաղորդումները քննելու համար: Տեղական մարմինները պետք է կազմակերպեն կազմեն վերապատրաստումների ծրագրերը և պարբերաբար անցկացնեն դրանք բոլոր ընտրված պաշտոնատար անձանց համար: Իրավական և կազմակերպչական դաշտի իմացությունն ու ըմբռնումը էական նշանակություն ունեն, ընտրված ներկայացուցիչների՝ քաղաքական բարեվարքության օրինակ ծառայելու հարցում։

Ի վերջո, արդյունավետ էթիկան և պետական հաշվետվողականությունը նաև հանրային ծառայությունները բարելավելու առանցքային տարրեր են: Սա հենվում է այն գաղափարի վրա, որ հանրային այն ծառայությունները, որոնց մատուցողներն ավելի պատասխանատու և հաշվետու են մարդկանց առջև և հաշվի են առնում նրանց պատկերացումները, գաղափարները, ջանքերն ու վերահսկողությունը, լավագույնս կգործեն ի շահ մարդկանց:

Միասին վերցրած հանրային էթիկան և հաշվետվողականությունը օգնում են ապահովել որոշումների կայացմանը և ռեսուրսների  արդար և արդյունավետ բաշխմանը,  ինչն իր հերթին նպաստում է ժողովրդավարության, տնտեսության և հասարակության զարգացմանը: Այդ նպատակով Եվրոպայի խորհրդի տեղական և տարածքային իշխանությունների կոնգրեսը ընդունել է տեղական և տարածքային կառավարման մեջ ներգրավված բոլոր անձանց վարքագծի եվրոպական կանոնագիրքը՝ խրախուսելով տեղական և տարածքային իշխանություններին և տեղական և տարածաշրջանային իշխանությունների ասոցիացիաներին՝ մշակել բարեվարքության համապատասխան կրթական ծրագրեր և իրականացնել խորհրդատվական ծառայություններ  իրենց անձնակազմերի համար ուղղված  հնարավոր էթիկական ռիսկի ոլորտները և շահերի բախման իրավիճակների բացահայտմանը և լուծմանը:

Թափանցիկությունը և քաղաքացիների մասնակցությունը կարևոր մեխանիզմներ են խթանելու էթիկան և պետական հաշվետվողականությունն ազգային և տեղական կառավարական մակարդակում: Տարածաշրջանային հարցերով եվրոպական կոմիտեի կողմից վերջերս հրապարակված «Արևելյան գործընկերության երկրներում կոռուպցիայի կանխարգելում և պետական էթիկայի խթանում տեղական և տարածաշրջանային մակարդակներում» զեկույցի արդյունքները ցույց են տալիս, որ թափանցիկության պակասը գնահատված բոլոր դեպքերում հիմնական խոցելի կողմն է: Սույն ձեռնարկում նկարագրված են թափանցիկության և քաղաքացիների մասնակցության մի շարք մեխանիզմներ, որոնք կարող են ընդունվել տեղական և տարածաշրջանային մարմինների կողմից:

 

[1] Սույն հրապարակման մեջ պետական պաշտոնյաներ տերմինը վերաբերում է ընտրված ներկայացուցիչներին, պետական մարմիններին և քաղաքացիական ծառայողներին (տեղական, մարզային կամ պետական մակարդակում), որոնք ունեն օրենսդիր, վարչական կամ դատական պաշտոններ, ինչպես նաև այն անձանց, որոնք հանրային գործունեություն են ծավալում հանրային հաստատություններում կամ պետական որևէ ձեռնարկությունում.

 

Ընդհանուր ներքին համատեքստ

Կառավարութան հանդեպ հասարակական վստահությունը մեծապես կախված է կառավարության հաշվետվողականությունից և վարքագծից։

Հայաստանի օրենսդրությունը պետական ​​պաշտոնյաների էթիկան և հաշվետվողականությունը համարում է ավելի լայն բարեվարքության համակարգի անքակտելի մաս, որը ներատում է վարքագծի սկզբունքները և կանոնները, անհամատեղելիության պահանջները և պետական ​​պաշտոնյաների համար սահմանված այլ սահմանափակումները, շահերի բախման իրավիճակում և նվերներ ստանալիս գործելու կամ որոշում կայացնելու սահմանափակումները։ Վերոնշյալ հասկացությունները, թեև ընդհանուր ձևով, ներառված են 2018 թվականի սկզբին ընդունված «Հանրային ծառայության մասին» վերանայված օրենքում։

Էթիկայի կանոնների կարգավորման, վարքագծի հիմնական սկզբունքների մեկնաբանման, հանրային ծառայողների, պաշտոնատար անձանց վարքագծի ստանդարտ կանոնների մշակման և ոլորտային կանոնագրքերի համար ուղեցույցների սահմանման համար պատասխանատու հիմնական մարմինը Կոռուպցիայի կանխարգելման հանձնաժողովն է։ ԿԿՀ-ի կողմից իրականացվելիք այս հետին պլանային աշխատանքը մեծ մասամբ հետաձգվում է, ինչը խոչընդոտներ է ստեղծում պետական ​​հաստատություններում բարեվարքության համակարգի առաջխաղացման համար։

Ընդհանուր առմամբ, հանրային ծառայության էթիկայի և հաշվետվողականության կարգավորման իրավական դաշտը ամբողջական չէ, ընդ որում որոշ կարգավորումներ և կիրառման մեխանիզմներ դեռ չեն մշակվել։

Ոչ «Հանրային ծառայության մասին», ոչ էլ «Տեղական ինքնակառավարման մասին» օրենքը չի կարգավորում համայնքների պաշտոնյաների և ավագանիների վարքագծի կանոնակարգերի ստեղծման կարգը։ Մշակված և հստակեցված չեն նաև համայնքների ավագանու անդամների և համայնքապետարանների պաշտոնատար անձանց էթիկայի հանձնաժողովների ստեղծման և էթիկայի կանոնների սահմանման մեխանիզմները։

Էթիկայի չափանիշների և հաշվետվողականության մեխանիզմների մշակումը կարող է բարձրացնել հանրային վստահությունը և օգնել պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմիններին հաջողությամբ իրականացնել իրենց քաղաքական օրակարգերը։ Այդ չափանիշների և մեխանիզմների կատարելագործումը կարող է նվազեցնել կոռուպցիան և կաշառակերությունը և բարելավել կառավարության արդյունավետությունը։

ԷԹԻԿԱՅԻ և ՄԱՍՆԱԳԻՏԱԿԱՆ ՎԱՐՔԱԳԾԻ ԿԱՆՈՆԱԳՐՔԵՐ

Էթիկայի կանոնագրքերը սահմանում են այն հիմնական սկզբունքները, որոնք պետք է պահպանեն պետական ծառայողները՝ բարեվարքությունը, սեփական շահով չառաջնորդվելը և թափանցիկությունը: Հանրային կառույցի համար հատուկ աշխատանքային չափանիշների և գործելակերպերի սահմանման հարցում վարքագծի կանոնագիրքն առաջնորդվում է էթիկայի կանոնագրքով։

Միջազգային ստանդարտներ

Միջազգային չափանիշները նպաստում են հասարակության և պետական ​​կառույցների և պաշտոնատար անձանց միջև վստահության ամրապնդմանը: Կարևոր է, որ և՛ քաղծառայողների և՛ ընտրված պաշտոնատար անձանց համար կազմվեն վարքագծի կանոնագրքեր, և որ կանոնագրքերի ամբողջական ընկալումն ապահովելու համար երաշխավորվի բոլոր պաշտոնատար անձանց վերապատրաստումը և ուղղորդումը: Կանոնագրքի պահանջները խախտելու դեպքում կարգապահական միջոցները և պատժամիջոցները պետք է հստակ ամրագրվեն և հետևողականորեն կիրառվեն:

  • Եվրոպայի խորհրդի Նախարարների կոմիտեի Պետական պաշտոնյաների վարքագծի կանոնների վերաբերյալ առաջարկությունները և Տեղական և տարածքային կառավարման մեջ ներգրավված բոլոր անձանց վարքագծի եվրոպական կանոնագիրքը Եվրոպայի տեղական և տարածքային իշխանությունների համար ելակետային տեքստեր են՝ ուղղված բարեվարքության երաշխավորմանը։
  •  Եվրոպայի խորհրդի «Տեղական մակարդակում հանրային էթիկայի մասին» հակիրճ ձեռնարկում ներկայացվում է հանրային էթիկայի լավագույն գործելակերպի ամփոփ նկարագիրը։ Դրանք լրացվում են Հանրային էթիկայի ուղեցույցով։ Այն իրենից ներկայացնում է   հանրային կազմակերպություններում հանրային էթիկայի կիրառման գործնական քայլերի վերաբերյալ կենդանի փաստաթուղթ, որը պարունակում է դեպքերի ուսումնասիրություններ և օրինակներ Եվրոպայի խորհրդի անդամ երկրներից:
  • ՏՀԶԿ Հանրային բարեվարքության վերաբերյալ առաջարկությունը ուշադրությունը ժամանակավոր բարեվարքությունից տեղափոխում է դեպի համատեքստից բխող, վարքագծային և ռիսկի վրա հիմնված մոտեցման` շեշտը դնելով ամբողջ հասարակության բարեվարքության մշակույթի ձևավորման վրա։
  •  Կառավարության և քաղաքացիական ծառայության էթիկայի արդյունավետ ստանդարտների ներդրման վերաբերյալ «Թրանսփարենսի ինթերնեշնլ»-ի միջազգային այս փաստաթուղթը տրամադրում է գործնական մեխանիզմներ ընտրված պաշտոնատար անձանց և քաղաքացիական ծառայողների համար՝ էթիկական բարեվարքության բարձր ստանդարտների ինստիտուցիոնալացման նպատակով։
Ներքին համատեքստ

2018 թվականին «Հանրային ծառայության մասին» նոր օրենքի ընդունումը փոխեց պետական ​​և տեղական ինքնակառավարման մարմինների մոտեցումները էթիկայի և վարքագծի կանոնների, ինչպես նաև էթիկայի հանձնաժողովների ձևավորման և բարեխղճության չափանիշների առաջմղման վերաբերյալ։

ԿԿՀ-ն ստեղծվել է որպես էթիկայի կանոնները կարգավորող մարմին և պատասխանատու է վարքագծի հիմնական սկզբունքների մեկնաբանման, հանրային ծառայողների, պաշտոնյաների համար ստանդարտ վարքագծի կանոնների մշակման և ոլորտային վարքագծի կանոնների ուղեցույցներ սահմանելու համար։ Ակնհայտ է, որ 2019 թվականի նոյեմբերին ԿԿՀ-ի ստեղծումը նշանավորեց նոր դարաշրջան, առաջացնելով նոր ակնկալիքներ էթիկական կառավարման և հաշվետվողականության վերաբերյալ։ Սակայն ԿԿՀ-ի կայացումը և լայնածավալ գործունեությունը դանդաղ են ընթանում։

Օրենսդրություն

Հայաստանում էթիկայի համակարգը ապակենտրոնացված է.

ԿԿՀ-ն գործում է որպես էթիկայի վերահսկող մարմին պետական ​​պաշտոններ զբաղեցնող անձանց համար, բայց ոչ պատգամավորների, դատավորների, դատախազների, քննիչների, որոնք պետք է ստեղծեն սեփական էթիկայի հանձնաժողովներ։ Այն չի կարգավորում հանրային ծառայողների հետ կապված էթիկական խնդիրները, բացառությամբ անհամատեղելիության պահանջների կամ այլ սահմանափակումների։

Հայաստանի Հանրապետության Սահմանադրությունը պահանջում է աջակցել խորհրդարանական էթիկայի կարգավորմանը։ Մասնավորապես, Սահմանադրության 107-րդ հոդվածում նշվում է, որ Ազգային ժողովի որոշմամբ կարող են ստեղծվել ժամանակավոր հանձնաժողովներ՝ պատգամավորական էթիկայի հետ կապված հարցերի քննարկման և Ազգային ժողովին կարծիքներ ներկայացնելու համար։

Հայաստանի օրենսդրության համաձայն` Հայաստանում հանրային ծառայողների էթիկայի կանոնները կարգավորող հաստատությունները հետևյալն են՝

  • ԱԺ էթիկայի հարցերով հանձնաժողով,
  • Կոռուպցիայի կանխարգելման հանձնաժողով,
  • Սահմանադրական դատարան,
  • Դատավորների ընդհանուր ժողովի էթիկայի և կարգապահական կոմիտե,
  • գլխավոր դատախազին կից էթիկայի հանձնաժողով,
  • էթիկայի հանձնաժողովներ, որոնք ստեղծվել են ծառայությունների այնպիսի տեսակների համար, ինչպիսիք են քաղաքացիական, հարկային, մաքսային, դիվանագիտական ծառայությունները և այլն,
  • պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների կադրային ստորաբաժանումներում նախատեսված բարեվարքության հարցերով կազմակերպչի պաշտոնը։

Ինչ վերաբերում է այլ համայնքային ծառայություններին և համայնքային պաշտոնյաներին, ապա էթիկայի հանձնաժողովների ձևավորման գործընթացը դեռևս օրենքով չի կարգավորվել։ Մշակված և հստակեցված չեն նաև համայնքների ավագանու անդամների էթիկայի հանձնաժողովների ստեղծման և էթիկայի կանոնների սահմանման մեխանիզմները։

Հանրային ծառայողների էթիկայի հանձնաժողովները հետամուտ են լինում անհամատեղելիության պահանջների և այլ սահմանափակումների, վարքագծի կանոնների խախտման և իրավիճակային շահերի բախման դեպքերի վերաբերյալ դիմումներին և առաջարկներ են մշակում համապատասխան կառույցներին կամ պաշտոնատար անձանց՝ խնդրո առարկա շահերի բախման իրավիճակը կանխելու կամ վերացնելու համար։

«Հանրային ծառայության մասին» օրենքի 46-րդ հոդվածի համաձայն՝ bարեվարքության հարցերով կազմակերպիչը հանրային ծառայողներին տրամադրում է անհամատեղելիության պահանջների, այլ սահմանափակումների, վարքագծի կանոնների վերաբերյալ մասնագիտական խորհրդատվություն, ներկայացնում շահերի բախման իրավիճակի լուծմանն ուղղված քայլեր ձեռնարկելու վերաբերյալ առաջարկություն։

Ուղեցույցներ

«Հանրային ծառայության մասին» օրենքը սահմանում է, որ հանրային ծառայողների վարքագծի տիպային կանոնները սահմանվում են ԿԿՀ-ի կողմից՝ «Հանրային ծառայության մասին» օրենքով սահմանված վարքագծի սկզբունքների հիման վրա։ Թեև անձնաժողովը սկսել է գործել 2019 թվականից, վարքագծի տիպային կանոնների մշակումը դեռ չի ավարտվել։ Հանրային ծառայողի վարքագծի կանոնները սահմանվում են կոռուպցիայի կանխարգելման հանձնաժողովի կողմից մշակված վարքագծի տիպային կանոնների հիման վրա։

Հիմնական խնդիրն այն է, որ ոչ «Հանրային ծառայության մասին», ոչ էլ «Տեղական ինքնակառավարման մասին» օրենքը չի կարգավորում համայնքների ավագանիների վարքագծի կանոնագրքերի ստեղծման կարգը։ Կոռուպցիայի կանխարգելման հանձնաժողովը սահմանում է հանրային ծառայողների վարքագծի կանոնագրքերի բնորոշ կանոնները։

Դատավորների էթիկայի և կարգապահական հարցերի հանձնաժողովի ձևավորումը կարգավորվում է Դատական ​​օրենսգրքով, որը սահմանում է դատավորների ընդհանուր ժողովի կողմից Էթիկայի և կարգապահական հանձնաժողովի ձևավորման պայմանները։ Դատավորների էթիկայի և կարգապահական հարցերի հանձնաժողովը բաղկացած է ութ անդամից՝ վեց դատավոր և երկու ոչ դատավոր։ Էթիկայի և կարգապահական հարցերի հանձնաժողովը դատավորի նկատմամբ հարուցում է կարգապահական վարույթ և իրականացնում Դատական ​​օրենսգրքով նախատեսված այլ գործառույթներ։

Ինչ վերաբերում է դատախազներին, ապա «Դատախազության մասին» օրենքը նախատեսում է, որ էթիկայի հանձնաժողովը բաղկացած է յոթ անդամից, այդ թվում՝ մեկ գլխավոր դատախազի տեղակալ, երեք իրավաբան, երեք դատախազ։ Էթիկայի հանձնաժողովը նախագահում է գլխավոր դատախազի տեղակալը։ «Դատախազության մասին» օրենքով սահմանված կարգապահական տույժը նշանակվում է գլխավոր դատախազի կողմից՝ էթիկայի հանձնաժողովի համապատասխան դրական եզրակացության հիման վրա։

Խորհրդարանական էթիկայի ժամանակավոր հանձնաժողովի ստեղծման, գործունեության և ընթացակարգի հիմնական պահանջները սահմանված են «Ազգային ժողովի կանոնակարգ» սահմանադրական օրենքով։ Այդուհանդերձ, ինչպես վկայում է Ազգային ժողովի հաստատված պրակտիկան, ԱԺ նախորդ նստաշրջաններում պատգամավորական էթիկայի ժամանակավոր հանձնաժողովի ձևավորում դեռևս տեղի չի ունեցել։

Հարկ է նշել, որ 2019 թվականից սկսած ՄԱԿ-ի Զարգացման ծրագրի (ՄԱԶԾ) «Ժամանակակից խորհրդարան՝ ժամանակակից Հայաստանի համար» ծրագիրն աջակցություն է տրամադրում Ազգային ժողովին՝ բարելավելու խորհրդարանական բարեվարքության համակարգը, որը ներառում է Ազգային ժողովի անդամների էթիկայի կանոնագրքի մշակումը։

Քննիչների, ինչպես նաև այլ իրավապահ մարմինների, ազգային անվտանգության, ոստիկանության, քրեակատարողական և հարկադիր ծառայությունների համար ստեղծված կարգապահական հանձնաժողովները չեն կարգավորում վարքագծի կանոնների պահպանումը։ Այդ իսկ պատճառով էթիկայի հանձնաժողովների ձևավորման գործընթացը իրավաբանորեն դեռ ավարտված չէ։

Լավ փորձեր

Հայաստանում էթիկայի և վարքագծի կանոնների ներդրումն զգալի առաջընթաց չի արձանագրել։

Ազգային մակարդակում կա Կոռուպցիայի կանխարգելման հանձնաժողովի որոշման միայն մեկ օրինակ՝ վարքագծի կանոնների խախտման վերաբերյալ։ 2019 թվականին Հանձնաժողովը վարույթ է հարուցել ՀՀ Հաշվեքննիչ պալատի անդամի կողմից էթիկայի կանոնները խախտելու փաստով` ՀՀ փաստաբանների պալատի անդամի բողոքի հիման վրա։ Վարույթի արդյունքում Հանձնաժողովը հանգել է հետևյալ եզրակացության։ Հանձնաժողովը նշել է, որ ՀՀ փաստաբանների պալատի անդամին ուղղված պատասխան նամակը չի արտացոլում հանրային ​​ծառայողի կողմից սահմանադրական պարտքի, քաղաքավարության և մարդու իրավունքների պահպանման էությունը։ Սակայն, հանրային ծառայողի վարքագծի կանոնների բացակայության դեպքում Հանձնաժողովը չունի իրավական հիմք՝ դա որակելու որպես վարքագծի կանոնների խախտում և այդ հիմքով առաջարկելու կարգապահական պատասխանատվության ենթարկել հաշվեքննիչ պալատի անդամին։

ԲՈՂՈՔՆԵՐԻ ՄԵԽԱՆԻԶՄՆԵՐ

Բողոքարկման մեխանիզմները թույլ են տալիս քաղաքացիներին հետադարձ կարծիք ներկայացնել պետական մարմիններին իրենց կողմից ստացված ծառայությունների մակարդակի վերաբերյալ: Դրանք հաշվետվողականության կարևոր մեխանիզմ են, որոնք թույլ են տալիս քաղծառայողներին և ընտրված պաշտոնյաներին սահմանել, թե որ ոլորտներում են հանրային ծառայությունները մատուցվում ոչ արդյունավետ կամ ոչ արդյունքահեն: Այն դեպքերում, երբ նման մեխանիզմների միջոցով բողոքներին արագ լուծում է տրվում, դա կարող է հող հանդիսանալ վստահության ավելացման համար: Եթե բողոքներին ընթացք տալու մեխանիզմները կիրառվում են պրոակտիվ եղանակով, դրանք կարող են օժանդակել կառավարություններին իրազեկ լինել նոր գաղափարների և ավելացնել քաղաքացիների մասնակցությունը:

Միջազգային ստանդարտներ

Բողոքարկման մեխանիզմների նկատմամբ վստահություն ապահովելու համար տեղական մարմինները պետք է ձգտեն արագ և համապարփակ քննարկել և կարգավորել յուրաքանչյուր բողոք: Բողոքարկման մեխանիզմները կարելի է ավելի մատչելի դարձնել՝ կիրառելով մեկ պատուհանի սկզբունքը, որպեսզի քաղաքացիները կարիք չունենան որոնումներ կատարել տարբեր գրասենյակների և կայքերի միջև:

Եթե ​​կառավարությունը նախաձեռնող լինի բողոքների կրկնվող պատճառների վերացման հարցում, բողոքարկման մեխանիզմների միջոցով հնարավոր կլինի նաև բացահայտել ծառայությունների մատուցման նոր մոտեցումներ և բարձրացնել քաղաքացիների մասնակցությունը։ Այդ նպատակով բողոքարկման մեխանիզմների կիրառման հետ մեկտեղ պետք է անցկացվեն մատուցվող ծառայությունների պարբերական գնահատումներ, այդ թվում` հասարակական կարծիքի հարցումներ, ինչպես նաև տեղական իշխանությունների հետ փորձի և գործիքների փոխանակում` խրախուսելու լավ փորձի և արդյունավետ գործիքների ավելի լայն կիրառումը:

Հանրային ծառայությունների բողոքարկման մեխանիզմների վերաբերյալ չկան հատուկ միջազգային չափանիշներ: Սակայն, բողոքներին արձագանքելու մեխանիզմներն ու ընթացակարգերը ներառված են տեղական մարմինների գործերին հանրության մասնակցության իրավունքի միջազգային իրավական փաստաթղթերում, և քաղաքացիական հասարակության համար առկա են բազմաթիվ օգտակար ուղեցույցներ և ձեռնարկներ:

  • Տեղական ինքնակառավարման եվրոպական խարտիայի Տեղական իշխանությանը մասնակցելու մասին լրացուցիչ արձանագրությունը ապահովում է այդ իրավունքի միջազգային իրավական երաշխիքը այդ թվում քաղաքացիների բողոքներին և առաջարկներին պատասխանելու մեխանիզմների և ընթացակարգերի ստեղծումը
  • Թրանսփարենսի ինթերնեշնլի այս փաստաթղթում նկարագրվում են համայնքային բողոքներին ընթացք տալու մեխանիզմ կիրառելու լավագույն գործելակերպերը:
  • Դանիայի փախստականների խորհրդի ձեռնարկում նկարագրվում է, թե ինչպես կարելի է ստեղծել և կառավարել բողոքների մեխանիզմները:
  • Վորլդ Վիժն կազմակերպության այս փաստաթղթում նկարագրվում են զարգացման գործակալությունների կողմից կիրառվող գործիքները՝ բողոքներ ստանալու համար:
Ներքին համատեքստ

Բողոքների մեխանիզմները՝ որպես պետական ​​մարմիններին դիմելու իրավունքի բաղադրիչ, կարգավորվում են Հայաստանի Սահմանադրության 53-րդ հոդվածով, որով յուրաքանչյուր ոք ունի անհատապես կամ այլոց հետ մեկտեղ պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմիններին ու պաշտոնատար անձանց հանրագիր ներկայացնելու և ողջամիտ ժամկետում պատշաճ պատասխան ստանալու իրավունք։

Բողոքների մեխանիզմների մշակումը կարևոր նշանակություն ունի խնդիրները բացահայտելու, դրանք լուծելու և պետական ​​ծառայությունները բարելավելու տեսանկյունից՝ հասարակության վստահությունը բարձրացնելու համար։ Այն առանձնահատուկ նշանակություն ունի տեղական մակարդակի համար, քանի որ վերջինս քաղաքացիների համար առաջին կապուղին է հանրային ծառայություններից օգտվելու հարցում, և դրանք կարևոր է մշակել թափանցիկության և հրապարակայնության սկզբունքներին համապատասխան։

Հայաստանում ՏԻՄ համակարգը դեռ ձևավորման փուլում է և հարյուրավոր համայնքներ դեռ պետք է անցնեն միավորման/խոշորացման գործընթացով։ Բացի այդ, իրավաբանորեն այն այնքան էլ լավ չի սահմանված, քանի որ դեռևս շատ հարցեր լուծվում են կենտրոնական կամ մարզպետի մակարդակով, և առկա է սեփական հարցերը լուծելու նախաձեռնության պակասի խնդիր, կախվածություն կենտրոնական մակարդակի որոշումների կայացումից, ինչպես նաև անկախության բացակայություն (որից զրկելը հնարավոր է)։

Բարձր որակի հանրային ծառայություններ ապահովելու նպատակով ՀՀ արդարադատության նախարարությունը Երևանի կենտրոնում ստեղծեց առաջին Հանրային ծառայությունների միասնական գրասենյակը՝ համախմբելով ՔԿԱԳ, Իրավաբանական անձանց պետական ​​ռեգիստրի, Պետական ​​եկամուտների կոմիտեի Ազգային արխիվի, Սոցիալական ապահովության ծառայության, Միգրացիոն ծառայության, Կադաստրի կոմիտեի, Թաղման բյուրոյի, ինչպես նաև նոտարների ծառայությունները։ Հանրային ծառայությունների միասնական գրասենյակը ստեղծվել է Հայաստանի Հանրապետության կառավարության 2019-2023 թվականների գործողությունների ծրագրին համապատասխան՝ հանրային ծառայություններից օգտվող քաղաքացիների սպասարկումը բարելավելու նպատակով։ Այն հիմնված է հանրային ծառայությունների մատուցման մեկ պատուհանի սկզբունքի վրա։ Ընդհանուր առմամբ, հետադարձ կապի համակարգը, այդ թվում՝ վիճակագրական և բովանդակային վերլուծությունը, երկրում լավ զարգացած չէ։

Ուղեցույցներ

Ներկայումս բողոքարկման մեխանիզմների մշակման կոնկրետ չափորոշիչներ չկան, քանի որ այդ մեխանիզմները պետք է հարմարեցվեն տեղական համատեքստին՝ հաշվի առնելով գործոնները, ինչպիսիք են մշակութային նորմերը, գոյություն ունեցող հաստատությունները, սոցիալական մոդելները և այլն: Չնայած չկան բողոքարկման մեխանիզմի զարգացման կոնկրետ դրույթներ, գոյություն ունի հիմնարար սկզբունքների շուրջ ընդհանուր կոնսենսուս, ինչը ենթադրում է, որ մեխանիզմը պետք է լինի թափանցիկ, անկախ, հաշվետու, մատչելի, անվտանգ և դյուրին օգտագործման համար:

Իռլանդիայի կառավարության հաջողված փորձը ցույց է տալիս, որ «բողոքի ձևը լրացնելու համար պետք է լինի համեմատաբար հեշտ և տեղեկատվության պահանջները պետք է հասցվեն նվազագույնի»: Բացի դրանից, բողոք ներկայացնելու մեխանիզմը «պետք է դարձնել հասարակության անդամների համար հնարավորինս հեշտ»: Տեղական իշխանությունները պետք է ամեն ջանք գործադրեն բողոքարկման մեխանիզմը հրապարակայնացնելու նպատակով:

Հարկ է նշել նաև Թրանսփարենսի ինթերնեշնլի կողմից մշակցված արդյունավետ բողոքարկման մեխանիզմների  կիրառման լավագույն փորձի մասին ուղեցույցը։ Այս ուղեցույցի նպատակն է առանձնացնել ուղենշող սկզբունքներ ու հաջողված փորձեր՝ ստեղծելու և կիրառելու բողոքարկման մեխանիզմներ, որոնք քաղաքացիների համար կապահովեն անվտանգ ուղիներ մասնավոր և հանրային կառույցների հետ կապված ցանկացած կոռուպցիոն ռիսկի կամ միջադեպի մասին ահազանգելու։

Լավ փորձեր

Պետական ​​և տեղական մարմինների աշխատանքի արդյունավետության բարձրացման և նրանց նկատմամբ հանրային վստահության ամրապնդման նպատակով բողոքարկման մեխանիզմների հաջողված օգտագործման դեպքերի վերաբերյալ կան մի քանի օրինակներ։ Այդպես՝ 2018 թվականին Հայաստանի արդարադատության նախարարությունն առաջարկել է դիտարկել պետական ​​կառավարման հաշվետվողականության և թափանցիկության, ինչպես նաև հանրային ծառայությունների արդյունավետության բարձրացմանը միտված առցանց հարցումների միասնական պորտալի ստեղծումը (e-request.am)։ Առցանց հարցումների միասնական պորտալը հնարավորություններ է ընձեռում առանց պետական ​​մարմիններին այցելելու ներկայացնել առցանց դիմումներ, հարցումներ կամ բողոքներ։ Պորտալի գործունեության իրավական հիմքերը սահմանված են ՀՀ կառավարության 2018 թվականի ապրիլի 26-ի N 524-Ն որոշմամբ։

ԲՈՂՈՔՆԵՐԻ ԼՈՒԾՄԱՆ ՄԵԽԱՆԻԶՄՆԵՐԸ

Բողոքների լուծման մեխանիզմները (այսուհետ՝ ԲԼՄ) այն գործիքներն են, որոնք դուրս են գալիս բողոքարկման մեխանիզմների և հետադարձ կապի այլ միջոցների շրջանակից, քանի որ քաղաքացիները կարող են օգտագործել ԲԼՄ-ն` դիմելու պետական կառույցներին և տեղական համայնքներին` ներկայացնելով իրենց մտահոգությունը՝ իրենց իսկ վրա քաղաքականությունների իրականացման ազդեցության վերաբերյալ: Այն դեպքերում, երբ պետական գերատեսչության քաղաքականությունը անդրադառնում է քաղաքացիների շահերի վրա, կամ կենտրոնական կառավարության կամ տեղական ինքնակառավարման մարմինների կողմից ընդունված որոշումը դժգոհություն է առաջացնում քաղաքացիների կողմից, շահագրգիռ կողմերը կարող են օգտվել պետական գերատեսչությունների և տեղական ինքնակառավարման մարմինների կողմից մշակված բողոքների լուծման համակարգից՝ ներկայացնելու իրենց բողոքները: Բողոքների լուծման մեխանիզմը չի նախատեսված դատարանը կամ ստուգումների համակարգին կամ պաշտոնական հետաքննությունը փոխարինելու համար, նաև այն չի  կիրառվում հանցանքի տարր պարունակող արարքների, օրինակ՝ կոռուպցիայի դեպքերի վերաբերյալ բողոքների քննման համար: ԲԼՄ-ները նախատեսված են բողոքներին համագործակցային հիմքերով լուծումներ տալու համար:

Միջազգային ստանդարտներ

Բողոքների լուծման մեխանիզմներն առաջնային ծառայություն են, որն օգտագործվում է քաղաքացիների կողմից` բողոքների և (կամ) գանգատների արդյունավետ կարգավորման նպատակով: ԲԼՄ-ներից կարող են օգտվել նաև մասնավոր ընկերությունները` իրենց ռիսկերը մեղմելու համար։ Այդ ամենը հաշվի առնելով, ԲԼՄ-ները վեճերի լուծման արագ և արդյունավետ մեխանիզմ են՝ առանց դատական հայցի ներկայացման անհրաժեշտության:

Բողոքների լուծման արդյունավետ մեխանիզմները ծառայում են կոռուպցիայի և չարաշահումների դրսևորումների բացահայտմանը և կոռուպցիայի կանխարգելմանն ուղղված քաղաքականության ձևավորմանը: Դրանց հասանելիությունը բարելավելու համար կարևոր է բարելավել ԲԼՄ-ների վերաբերյալ հանրային իրազեկությունը և անվճար խորհրդատվություն տրամադրել քաղաքացիներին` բողոքների դիմումների ձևակերպման և ներկայացման գործընթացի վերաբերյալ:

Բողոքների լուծման մեխանիզմների չափանիշները սահմանվում են միջազգային կազմակերպությունների կողմից, այդ թվում՝ Համաշխարհային բանկի, Ասիական զարգացման բանկը (ԱBԲ), Տնտեսական համագործակցության և զարգացման կազմակերպության (ՏՀEԿ), ՄԱԿ-ի Զարգացման ծրագրի (ՄԱ ԶԾ) և Եվրոպական հանձնաժողովի: Այդ չափանիշները հիմնականում ներառված են քաղաքացիների իրավունքների պաշտպանության իրավական դաշտում: Դրանք ներկայացված են հետևյալ ուղեցույցներում.

  • Հանրային ծառայությունների հուսալիություն. քաղաքացիների իրավունքների ապահովումը․ ՏՀԶԿ-ի այս փաստաթուղթը վերաբերում է քաղաքացիների` լսելի լինելու իրավունքին` պետական կառույցների կողմից հաստատված իրավական դաշտի միջոցով:
  • ՏՀԶԿ, Հանրային ծառայության ղեկավարման և հնարավորությունների խորհրդի հանձնարարական, OECD/LEGAL/0445․ հանձնարարականը նախատեսում է 14 սկզբունք, որոնք կանխորոշում են հանրային ծառայության արդյունավետությունը:
  • Ինչպես Եվրամիության մակարդակով բողոք ներկայացնել Եվրոպական հանձնաժողովի միջոցով․ գրքույկ, որը ներկայացնում է քաղաքացիների` Եվրոպական հանձնաժողովին դիմելու և բողոք ներկայացնելու ուղիները։
  • Գործարար ծրագրի իրականացման ընթացքում քաղաքացիների իրավունքների պաշտպանության վերաբերյալ միջազգային կառույցների կողմից մշակված ուղեցույցը ներառում է ԱԶԲ-ի՝ «Բողոքների լուծման մեխանիզմների զարգացումը» փաստաթուղթը։
Ներքին համատեքստ

Յուրաքանչյուր պետություն պետք է հանդես գա որպես իր երկրում մարդու հիմնարար իրավունքների պաշտպանության երաշխիք։ Նման պաշտպանության ուղիներից մեկը դատական և ոչ դատական պաշտպանությունն է։ Հայաստանի Հանրապետության Սահմանադրությունում ամրագրված է, որ յուրաքանչյուր ոք ունի իր իրավունքների և ազատությունների արդյունավետ դատական պաշտպանության իրավունք։ Այս դրույթը վերաբերում է մարդու իրավունքների և ազատությունների պաշտպանության համար միջազգային ատյաններ դիմելու յուրաքանչյուր մարդու իրավունքին։ Դատական պաշտպանության իրավունքի հետ սերտորեն կապված է արդար դատաքննության իրավունքը, որը համարվում է անձի հիմնարար իրավունք՝ ամրագրված Սահմանադրության 63-րդ հոդվածով։

Արդար դատաքննության իրավունքը պետք է մեկնաբանվի օրենքի գերակայության լույսի ներքո, որը պահանջում է դատավարության մասնակիցներից ունենալ արդյունավետ պաշտպանության միջոցներ, որոնք հնարավորություն կտան պաշտպանել իրենց քաղաքացիական իրավունքները։ Դատավարությունը ներառում է հարակից բոլոր պահանջների համակցված քննությունը, որոնք ուղղված են մեկ ընդհանուր խնդրի լուծմանը, այն է՝ այդ գործի շրջանակներում անձի խախտված իրավունքի վերականգնմանը։

Իրավական պաշտպանություն ապահովելու դատարանների արդյունավետությունը պայմանավորված է նրանով, որ օրինական ուժի մեջ մտած դատական ակտերը պարտադիր են Հայաստանի Հանրապետության ողջ տարածքում կատարման համար այն անձանց կողմից, որոնց վերաբերում է դատական ակտը։ Դատական ակտերի կատարումն ապահովվում է Հայաստանի Հանրապետության արդարադատության նախարարության հարկադիր կատարման ծառայության միջոցով։

Բողոքների լուծման մեխանիզմների կիրառման պրակտիկան այս օրերին ձևավորվում է, և Հայաստանի բնակչությունը գնալով ավելի ու ավելի է կրթվում իրավական ասպեկտների և սեփական իրավունքների վերաբերյալ։

Օրենսդրություն

Բողոքների լուծման վերաբերյալ ՀՀ Սահմանադրության հիմնական դրույթներն իրենց կարգավորումն են գտել «Վարչարարության հիմունքների և վարչական դատավարության մասին» օրենսգրքում, «Վարչական իրավախախտումների մասին», «Վարչական դատավարության օրենսգրքում», «Քաղաքացիական դատավարության օրենսգրքում», «Քրեական դատավարության օրենսգրքում» և այլն։

Իրենց իրավունքները պաշտպանելու նպատակով ֆիզիկական անձինք իրավունք ունեն բողոքարկել վարչական ակտերը, ինչպես նաև վարչական մարմնի գործողությունները կամ անգործությունը։ Այս դրույթը ամրագրված է «Վարչարարության հիմունքների և վարչական դատավարության մասին» օրենսգրքի 69-րդ հոդվածում։ Վարչական բողոքը կարող է ներկայացվել ակտն ընդունած վարչական մարմնին կամ վարչական մարմնի վերադաս վարչական մարմնին։

Վարչական ակտը կարող է բողոքարկվել ինչպես վարչական, այնպես էլ դատական կարգով։ Եթե ակտը բողոքարկվել է ինչպես վարչական, այնպես էլ դատական կարգով, բողոքարկվող ակտը ենթակա է դատական քննության, և այս դեպքում վարչական մարմնում հարուցված վարույթը պետք է կարճվի։

Արդար դատաքննության իրավունքի վերաբերյալ իրավական դրույթների ուսումնասիրությունը թույլ է տալիս եզրակացնել, որ իր իրավունքի ենթադրյալ խախտման դեպքում անձը կարող է դիմել դատարան՝ այն վերականգնելու կամ այլ պահանջներով։ Այս իրավունքը չի կարող անհիմն սահմանափակվել։ Այն ամրագրված է նաև ՀՀ Սահմանադրությամբ, ըստ որի՝ յուրաքանչյուր ոք ունի պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների և պաշտոնատար անձանց ապօրինի կամ անգործության, իսկ օրենքով սահմանված դեպքերում՝ նաև օրինական կառավարման հետևանքով պատճառված վնասի հատուցման իրավունք։

Ուղեցույցներ

2018 թվականին Հայաստանի կառավարությունը գերակա առաջնահերթություն է հայտարարել մարդու իրավունքների ինստիտուցիոնալ պաշտպանության համակարգված քաղաքականության մշակումն ու իրականացումը։ Այս համատեքստում 2019 թվականին ՀՀ կառավարությունը հաստատել է Մարդու իրավունքների պաշտպանության ազգային ռազմավարությունը և դրա 2020-2022 թվականների գործողությունների ծրագիրը։ Ռազմավարությունը տրամադրում է մարդու իրավունքների հետ կապված իրավիճակի, ինչպես նաև նախորդ գործողությունների ծրագրերի գնահատում, նախանշում է այդ ռազմավարության սկզբունքները, նպատակները, առաջնահերթությունները, վերահսկումը և համակարգումը, հաշվետվողականությունը և գնահատման մեխանիզմները։ Ռազմավարության նպատակների և խնդիրների իրականացման համար ծրագրվել են կոնկրետ և չափելի գործողություններ, որոնք արտացոլված են 2020-2022 թվականների գործողությունների ծրագրում։ Գործողությունների ծրագիրն անդրադառնում է մարդու իրավունքների պաշտպանության հետևյալ ոլորտներին. կյանքի իրավունք, խոշտանգումների արգելում, արդար դատաքննության իրավունք, հավաքների և տեղեկատվության ազատություն, առողջության իրավունք, աշխատանքային իրավունք, կրթության իրավունք, սեփականության իրավունք, հավասար իրավունքներ, խտրականության արգելում, երեխաների իրավունքների պաշտպանություն։

Լավ փորձեր

2020 թվականին գործարկվել է Մարդու իրավունքների ազգային ռազմավարության էլեկտրոնային հարթակը www.e-rights.am հասցեով։ Հարթակը հնարավորություն է ընձեռում առցանց ծանոթանալու Մարդու իրավունքների ազգային ռազմավարությանը և դրանից բխող Գործողությունների ծրագրին, հրապարակելու պետական մարմինների կողմից ներկայացված հաշվետվությունները, մեկնաբանություններ ներկայացնելու իրադարձությունների վերաբերյալ։ Բնակչության իրազեկվածությունը բարձրացնելու նպատակով մարդու իրավունքների պաշտպանությանն առնչվող գործողություններն առանձնացվել են ըստ իրավունքների տեսակների, որտեղ նշվում է նաև արդար դատաքննության իրավունքը։ Հարթակը հնարավորություն է ընձեռում առցանց ծանոթանալու Մարդու իրավունքների ազգային ռազմավարությանը և դրանից բխող Գործողությունների ծրագրին, հրապարակելու պետական մարմինների կողմից ներկայացված հաշվետվությունները, մեկնաբանություններ ներկայացնելու իրադարձությունների վերաբերյալ։ Բնակչության իրազեկվածությունը բարձրացնելու նպատակով մարդու իրավունքների պաշտպանությանն առնչվող գործողություններն առանձնացվել են ըստ իրավունքների տեսակների, որտեղ նշվում է նաև արդար դատաքննության իրավունքը։ Այս հարթակը թափանցիկություն և հաշվետվողականություն է ապահովում Մարդու իրավունքների ռազմավարության և դրա գործողությունների ծրագրերի հետ կապված բոլոր գործընթացների համար։

ԻՐԱԶԵԿԻՉՆԵՐԻ ՊԱՇՏՊԱՆՈՒԹՅՈՒՆ

Կոռուպցիան և հանրության շահերին, ներառյալ հանրային առողջությանը, վնասող այլ գործողությունները, առավել տարածված են այն կազմակերպություններում, որտեղ բացակայում է թափանցիկության և վերահսկողության մշակույթը։ Ազդարարն այն անձն է, ով բացահայտում է մասնավոր կամ պետական կազմակերպությունում անօրինական կամ ոչ բարոյական գործունեության մասին փաստերը։ Որևէ իրավախախտման կամ հանրության շահին վնաս պատճառող գործողությունների և բացթողումների մասին ահազանգող ազդարարի իրավունքները պետք է պաշտպանվեն հատուկ օրենքներով: Ազդարարը սովորաբար աշխատում է այն կազմակերպությունում, որի խախտռումների մասին նա ահազանգում է, թեև ազդարար կարող է լինել նաև ենթակապալառուն, մատակարարը, չվարձատրվող պրակտիկանտը կամ կամավորը: Ազդարարների պաշտպանությունը կարևոր է նաև մասնավոր հատվածում, հատկապես այն դեպքում, երբ նրանք բացահայտում են  պաշտոնատար անձանց  կաշառակերության դեպքերը կամ շրջակա միջավայրին կամ հանրային առողջությանը և անվտանգությանը վնաս հասցնող գործելակերպը:

Միջազգային ստանդարտներ

Ազդարարները իրենց մտահոգությունները հաճախ ներկայացնում են ներքին կարգով՝ կազմակերպությանը, կամ էլ դիմում են կարգավորող կամ իրավապահ մարմիններին, այլ ոչ թե հրապարակայնորեն ահազանգում խախտումների մասին: Ազդարարների պաշտպանությունը և թափանցիկությանը և երկխոսությանը առաջնահերթություն տվող կազմակերպչական մշակույթը նպաստում է հանրային հաշվետվողականությանը, վստահություն է ձևավորում կառավարության բարեվարքության նկատմամբ և խրախուսում է խախտումների և կոռուպցիայի մասին հաղորդումներ ներկայացնելը: Ազդարարների պաշտպանութ յունը կարող է դրդել աշխատակիցներին հաղորդել չարաշահումների մասին՝ առանց վախենալու վրեժխնդրությունից, և խթանում է թափանցիկությունն ու վստահությունը կազմակերպության ներսում, ինչպես նաև հասարակության շրջանում, որ էթիկայի նորմերը պահպանվում են, իսկ խախտումները հայտնաբերվում են և շտկվում:

Ազդարարների իրավունքները կարող են երաշխավորվել` սահմանելով հստակ գործընթացներ և ապահովելով բացահայտման ապահով գաղտնի ուղիներ: Անհրաժեշտ է ներդնել և հետևողականորեն կիրառել իրավական պաշտպանության հստակ միջոցներ, այդ թվում` տույժեր, որոնք ուղղված են ճնշումների ենթարկվող ազդարարների փոխհատուցմանը։ Տեղական ինքնակառավարման մարմինների և պետական կառավարման մարմինների կադրերի բաժնի աշխատակիցների վերապատրաստումը պետք է ուղեկցվի հանրության շրջանում իրազեկվածության բարձրացմամբ, որպեսզի քաղաքացիներն ու պետական ծառայողներն ըմբռնեն իրազեկման հանրային օգուտը` աշխատանքի արդյունավետության, պետական մարմինների նկատմամբ վստահության և ծառայությունների որակի ապահովման առումով:

Ազդարարների պաշտպանության հարցերը կարգավորվում են հետևյալ միջազգային կոնվենցիաների և իրավական նորմատիվների ներքո։

  • Եվրոպայի խորհրդի Կոնգրեսի  «Ազդարարների պաշտպանության մասին- տեղական և տարածաշրջանային իշխանությունների մարտահրավերներն ու հնարավորությունները բանաձևը և հանձնարարականը  կոչ են անում «տեղական և տարածաշրջանային իշխանություններին հաստատել և տարածել ազդարարման քաղաքականություն՝ համապատասխան ներքին և անանուն հաշվետվության ուղիներով և ապահովել  անկախ նշանակված հաստատություններ՝ ուղղված տեղեկատվության բացահայտումը վերահսկելուն․
Ներքին համատեքստ

Հայաստանում ազդարարների իրավական ռեժիմի կարգավորման անհրաժեշտությունը առաջին անգամ ամրագրվել է 2014 թվականին ընդունված պետական ​​կառավարման համակարգում կոռուպցիայի դեմ պայքարի հայեցակարգում։ 2017 թվականի հունիսի 9-ին ընդունվել է «Ազդարարման համակարգի մասին» ՀՀ օրենքը։

Հայաստանում ազդարարման համակարգը ապակենտրոնացված է։ Պաշտպանություն և վերահսկողություն ապահովելու, մոնիտորինգի, ազդարարների պաշտպանության վերաբերյալ տվյալների հավաքագրման համար պատասխանատու կենտրոնական կառավարման մարմին Հայաստանում չկա։ Առանձին պետական ​​և հանրային մարմինները պետք է ստեղծեն հաշվետվության ուղիները, ստանան և ուսումնասիրեն հաշվետվությունները և ապահովեն պաշտպանությունը։

Երկարաժամկետ հեռանկարում ազդարարների պաշտպանության պատշաճ գործառույթը կարող է դառնալ թափանցիկության և հաշվետվողականության բարձրացման հիմնական գործիքը։ Այդ նպատակով ստեղծվել է ազդարարների անանուն հաղորդումների միասնական էլեկտրոնային հարթակը՝ www.azdararir.am հասցեով։ Էլեկտրոնային հարթակն օգնում է այն անձանց, ովքեր ցանկանում են անանուն կերպով հայտնել Քրեական օրենսգրքով նախատեսված կոռուպցիոն հանցագործությունների մասին և այն գործարկվում է Գլխավոր դատախազության կողմից։ Այս համակարգը շահերի բախման դեպքերի, էթիկայի կանոնների խախտման, անհամատեղելիության և այլ սահմանափակումների վերաբերյալ հաղորդումների ներկայացում չի նախատեսում։ Ավելին, հաշվի առնելով, որ արձանագրված դեպքերը զննում է գլխավոր դատախազությունը, այն ոչ քրեական բողոքները չի փոխանցում համապատասխան մարմիններին, այդ թվում՝ ԿԿՀ-ին, որը նույնպես միացված չէ հարթակին։

ԹԻՀԿ-ի հարցմանն ի պատասխան՝ գլխավոր դատախազությունը հայտնել է, որ 2020 թվականին ստացել է կոռուպցիայի հետ կապված 140 հաղորդում, որից 119-ը՝ անանուն։ Էլեկտրոնային հարթակով ստացված միայն մեկ դեպք է Գլխավոր դատախազությունն ուղարկվել քննչական ծառայություն՝ քրեական գործ հարուցելու համար։

Ուղեցույցներ

Ազդարարման գործընթացին նպաստելու նպատակով ՀՀ կառավարությունը մշակել է անանուն ազդարարման միասնական էլեկտրոնային հարթակ, որն ընդունվել է 2018 թվականին՝ «Ազդարարման միասնական էլեկտրոնային հարթակի տեխնիկական նկարագիրը և վարման կարգը հաստատելու մասին» ՀՀ կառավարության որոշման հիման վրա։ Հրամանով սահմանվել են ազդարարման միասնական էլեկտրոնային հարթակի կարգավորման ուղեցույցներն ու ընթացակարգերը։

Երբ ազդարարը անանուն հաղորդում է տալիս, նրա անանունությունը երաշխավորվում է ծածկարելով նրա համացանցային հաղորդակարգի հասցեն (Internet Protocol Address)։ Հարթակ մուտք գործող անձանց հնարավորություն է տրվում ընտրել իրենց նախընտրած տարբերակը՝ անանուն և (կամ) տվյալներ ներկայացնելու միջոցով ահազանգելու, ահազանգողի կողմից ընտրված եղանակով համապատասխան դաշտերում լրացնել տվյալները, կցել հաղորդմանը վերաբերող կապված էլեկտրոնային նյութերը, լրացված տվյալների ստուգումից հետո հաստատել հաղորդումը և ներկայացնել համակարգի հաշվետվությունների կառավարման մոդուլ։ Էլեկտրոնային հարթակը պարունակում է նաև ուղեցույցներ, թե ինչպես կարելի է անանուն ազդարարել, ինչպես անել դա տվյալների փոխանցման միջոցով, ինչ անել ազդարարելուց հետո, ինչպես թաքցնել սարքի համացանցային հաղորդակարգի հասցեն և այլն։

2019 թվականին ԹԻՀԿ-ը ԹԻ-Չեխիայի Հանրապետության հետ համատեղ հրատարակել է «Ազդարարի ուղեցույցը», որի նպատակն է հնարավորինս պարզ ներկայացնել օրենսդրությունը և կանոնակարգերը ազդարարողների համար։ Բացի այդ, մշակվել են մի շարք ձևանմուշներ և իրազեկվածության բարձրացման տեսահոլովակներ, որոնք աջակցում են ազդարարներին գրագետ գործելու այն իրավիճակներում, որոնց նրանք կարող են հանդիպել իրական կյանքում։ «Ազդարարի ուղեցույցում» լուսաբանվում են մի շարք հարցեր, մասնավորապես՝ ազդարարների և նրանց փոխկապակցված անձանց իրավունքները, պարտականությունները, ազդարարների և նրանց փոխկապակցված անձանց իրավունքների պաշտպանության հնարավորությունները, ԶԼՄ-ների դերը ազդարարման հարցում և այլն:

Լավ փորձեր

2017 թվականին «Ազդարարման համակարգի մասին» օրենքի ընդունումից ի վեր Հայաստանում չեն արձանագրվել ազդարարին պաշտպանություն առաջարկելու դեպքեր, որը նաև կբարձրացներ վստահությունը համակարգի նկատմամբ և կխթանիեր ազդարարման գործելակերպը։ Տվյալները հասանելի են միայն էլեկտրոնային հարթակի միջոցով ներկայացված հաղորդումների համար։

ԲԱՑԱՀԱՅՏՈՒՄ․ ԱԿՏԻՎՆԵՐԻ ԵՎ ՇԱՀԵՐԻ ԲԱԽՄԱՆ ՀԱՅՏԱՐԱՐԱԳՐՈՒՄ

Բացահայտումը տեղեկատվության առանձին տեսակների պարբերաբար հրապարակումն ու թարմացումն է, որը երբեմն պահանջվում է օրենքով, օրինակ՝ պաշտոնատար անձանց ֆինանսական շահերի հայտարարագրումը: Այն կարող է նպաստել հակակոռուպցիոն միջոցառումներին՝ նախատեսելով գույքի հայտարարագրում և շահերի բախխման վտանգ պարունակող տեղեկատվության հրապարակում։ Շահերի բախում առաջանում է կամ կարող է առաջանալ, երբ պաշտոնատար անձանց անձնական գույքը կամ շահերը կարող են անթույլատրելի կերպով անդրադառնալ իրենց պաշտոնական պարտականությունների կատարման ընթացքում վարվող քաղաքականությունների և ընդունված որոշումների վրա:

Միջազգային ստանդարտներ

Տեղեկատվության բացահայտման պահանջները բարձրացնում են տեղական մարմինների որոշումների թափանցիկության և նպատակահարմարության վերաբերյալ քաղաքացիների վստահությունը: Դրանք նաև օգնում են պաշտոնատար անձանց ստանալ պարբերաբար թարմացվող տեղեկատվություն, որը թույլ է տալիս կանխել աշխատակիցների միջև շահերի բախումը: Ֆինանսական միջոցների հայտարարագրումը կարևոր տեղեկություն է պարունակում, որի միջոցով հնարավոր է պարզել, թե արդյոք ընտրված պաշտոնատար անձինք կամ քաղծառայողներն ունեն իրենց եկամուտներին անհամապատասխան հարստություն թե ոչ՝ պաշտպանելով նրանց կեղծ մեղադրանքներից կամ ապացույց ծառայելով ապօրինի հարստացման կասկածի դեպքում։ 

Տեղական ինքնակառավարման մակարդակով ծառայությունների մատուցումը, օրինակ՝ թափոնների կառավարման օբյեկտի կառուցուման կամ ծառայությունների մատուցման համար մրցույթը, հաճախ պարունակում է շահերի բախման վտանգ` տեղական ձեռնարկատերերի և տեղական մարմինների միջև հարևանությամբ պայմանավորված հնարավոր կապերի պատճառով։ 

Հասարակության և գործարարների վստահությունը, որ տեղական ինքնակառավարման մարմինների կողմից կազմակերպվող մրցույթները բաց են բոլորի համար առանց խտրականության, շատ ավելի մեծ կլինի, եթե մրցույթների կազմակերպման և մրցութային հայտերի գնահատման գործընթացում ներգրավված պաշտոնատար անձինք և քաղծառայողները հայտարարագրեն իրենց գույքը (ներառյալ իրենց մոտ բարեկամների) և շահերի բախման դեպքերը։

Կարևոր է երաշխավորել հայտարարագրերի հավաքագրման համար պատասխանատու և գործընթացի նկատմամբ վերահհսկողություն իրականացնող կառույցների պաշտպանությունը քաղաքական կամ այլ միջամտություններից, օրինակ` անկախ էթիկայի հանձնաժողովների միջոցով: Նմանապես, տեղական ինքնակառավարման մարմինների պաշտոնատար անձանց պետք է տրվեն հստակ ուղեցույցներ այն բանի մասին, թե ինչ նրանք պետք է հայտարարագրեն, ինչպես նաև պարզաբանել նրանց համար հակակոռուպցիոն օրենսդրության դրույթները: Պատշաճ ձևով ներդրված, պարբերաբար թարմացվող և վերահսկվող գույքի հայտարարագրման համակարգը նպաստում է դատախազության աշխատանքի արդյունավետությանը:  

գույքի հայտարարագրման համակարգը նպաստում է դատախազության աշխատանքի արդյունավետությանը:  

  • Եվրոպայի խորհրդի կոնգրեսի բանաձևը և առաջարկությունը տեղական ու տարածքային մակարդակով շահերի բախման վերաբերյալ կոչ են անում տեղական ու տարածքային իշխանություններին նպաստելու շահերի հայտարարագրման բացահայտմանը և ապահովելու, որ հայտարարագրման քաղաքականությունը ուղեկցվի համապատասխան շահերի բախման լուծումը ապահովող միջոցներով։
  • ՏՀԶԿ «Հանրային ծառայությունների ոլորտում շահերի բախման կառավարում. ուղենիշներ և երկրների փորձառություններ» փաստաթղթում ներկայացվում են գործնական միջոցներ շահերի բախմանն առնչվող քաղաքականությունն արդիականացնելու համար։
  • ՏՀԶԿ «Պետական պաշտոնյաների ակտիվների հայտարարագրում. կոռուպցիայի կանխարգելման գործիք» փաստաթղթում սահմանվում են ակտիվների հայտարարագրման համակարգերի առանցքային տարրերը։
Ներքին համատեքստ

Պետական ​​պաշտոնյաների և ծառայողների գույքի, եկամուտների և շահերի բացահայտումը հիմնականում ձևավորվել է 2011 թվականին ընդունված «Հանրային ծառայության մասին» օրենքով և կառավարվել է 2012 թ. ստեղծված Հայաստանի բարձրաստիճան պաշտոնատար անձանց էթիկայի հանձնաժողովի կողմից։ 2018 թվականին «Հանրային ծառայության մասին» օրենքի փոփոխությունից հետո նշված հանձնաժողովը փոխարինվել է 2019 թվականին ստեղծված ԿԿՀ-ով, որի գործունեությունը կարգավորվում է «Կոռուպցիայի կանխարգելման հանձնաժողովի մասին» օրենքով։

2015 թվականից գործում է բարձրաստիճան պաշտոնյաների, ինչպես նաև նրանց հետ փոխկապակցված անձանց գույքի և եկամուտների հայտարարագրման էլեկտրոնային համակարգը։ 2018 թվականից մինչև 2021 թվականն ընկած ժամանակահատվածում «Հանրային ծառայության մասին» նոր օրենքն ամբողջությամբ փոխել է հայտարարագրման համակարգը՝ ընդլայնելով հայտարարատուների շրջանակը մոտ 5 անգամ՝ 2011թվականի մոտ 750-ից մինչև 2021 թվականին ավելի քան 9000։ Հստակեցվել է ընտանիքի անդամների շրջանակը և ներառվել են անչափահասները. Միավորված է բոլոր հայտարարատուների հայտարարագրերի ձևանմուշը՝ պաշտոն զբաղեցնելու, տարեկան հայտարարագրերի և պաշտոնը թողնելու ժամանակի առումով։

Հայտարարագրի բովանդակությունը նույնպես վերանայվել է։ Ընդլայնվել է տվյալների շրջանակը, կրճատվել է հայտարարագրման ենթակա թանկարժեք գույքի շեմը, ներդրվել է փաստացի օգտագործվող գույքը հայտարարագրելու պահանջը, հստակեցվել են փոխառությունների տեսակներն ու եկամուտները։ 2022 թվականի հունվարի 1-ից ակտիվների և եկամուտների հայտարարագրման պարտավորությունը կտարածվի քաղաքական կուսակցությունների մշտական ​​ղեկավար մարմինների անդամների վրա։

Տարիների ընթացքում աստիճանաբար ընդլայնվել է հայտարարագրերի տվյալների հրապարակման շրջանակը։ Միակ տեղեկատվությունը, որը ներկայումս հրապարակային չէ, անձնական տվյալներն են և անչափահասների հայտարարագրերը։

Օրենսդրություն

 «Հանրային ծառայության մասին» օրենքը ամբողջությամբ կարգավորում է հայտարարագրերի համակարգը, և դրա կառավարումը կենտրոնացված և իրականացվում է ԿԿՀ-ի կողմից։

«Հանրային ծառայության մասին» օրենքում նշվում է պետական ​​պաշտոնյաների 4 խումբ, որոնք պարտավոր են հայտարարագրել իրենց գույքը, եկամուտները, ծախսերը և շահերը։ Դրանք այն պաշտոնյաներն են, որոնք զբաղեցնում են․

1. պետական քաղաքական պաշտոններ (օրինակ՝ ՀՀ նախագահի, Ազգային ժողովի պատգամավորների, ՀՀ վարչապետի, փոխվարչապետների, Ազգային անվտանգության խորհրդի քարտուղարի, նախարարների և նրանց տեղակալների, համայնքների ղեկավարների, նրանց տեղակալների, համայնքի ավագանու անդամների, 15 000-ից ավելի բնակչություն ունեցող համայնքների ավագանիների անդամների, Երևան համայնքի վարչական շրջանների ղեկավարների, նրանց տեղակալների, Երևանի քաղաքապետարանի աշխատակազմի քարտուղարի, Երևանի ավագանու անդամների պաշտոնները)․

2. պետական վարչական պաշտոններ (օրինակ՝ ՀՀ նախագահի աշխատակազմի ղեկավարը, նրա տեղակալները, Ազգային ժողովի աշխատակազմի ղեկավարը, նրա տեղակալները, ՀՀ վարչապետի աշխատակազմի ղեկավարը, նրա տեղակալը և այլն)․

3. ինքնավար պետական պաշտոններ (օրինակ՝ Մարդու իրավունքների պաշտպան, դատավորներ, գլխավոր դատախազներ, դատախազներ, քննչական մարմինների ղեկավարներ, տեղակալներ, քննիչներ, անկախ և ինքնավար մարմինների անդամներ և այլն)․

4. հայեցողական պետական պաշտոններ (օրինակ՝ խորհրդականներ, մամուլի քարտուղարներ, ՀՀ նախագահի, ՀՀ վարչապետի և այլ պետական պաշտոնյաների օգնականներ և այլն)։

Բացի այդ, հայտարարագրելու պարտավորությունը վերաբերում է հանրային ծառայողների հետևյալ խմբերին. 1-ին և 2-րդ ենթախմբերի ղեկավաչ պաշտոն զբաղեցնող քաղաքացիական ծառայողներ, զինվորական ծառայության և բարձրագույն սպայական բարձրագույն հրամանատարական պաշտոններ, հարկային, մաքսային ծառայությունների բարձրաստիճան պաշտոններ, ոստիկանությունում, քրեակատարողական և դատական ծառայություններում բարձրաստիճան պաշտոններ զբաղեցնող, ինչպես նաև դատական կարգադրիչների պետական ծառայությունում և Ազգային ժողովի աշխատակազմում բարձրաստիճան պաշտոններ զբաղեցնող անձինք։

Պետական պաշտոններ զբաղեցնող անձինք և հանրային ծառայողները պարտավոր են մինչև համապատասխան պաշտոն ստանձնելը ներկայացնել գույքի և եկամուտների հայտարարագիր։ Տարեկան կտրվածքով և պաշտոնը թողնելուց հետո հայտարարագրերը ներառում են տեղեկատվություն գույքի, եկամուտների և ծախսերի մասին։ Հայտարարատու պաշտոնատար անձն իր հայտարարագրում լրացնում է նաև հայտարարատու պաշտոնատար անձի հետ համատեղ բնակվող, ինչպես նաև իր խնամակալության կամ հոգաբարձության տակ գտնվող յուրաքանչյուր չափահաս անձի գույքի և եկամուտների վերաբերյալ իրեն հայտնի տվյալները։

Գույքի, եկամուտների, ծախսերի և տոկոսների մասին հայտարարագրեր են ներկայացնում պետական պաշտոն զբաղեցնող անձինք (բացառությամբ հայեցողական պաշտոններ զբաղեցնող անձանց), ինչպես նաև համայնքների ղեկավարները, նրանց տեղակալների, քաղաքապետարանի աշխատակազմի քարտուղարները, 15 000-ից ավելի բնակչություն ունեցող համայնքների ավագանու անդամները, Երևան համայնքի վարչական շրջանների ղեկավարները, նրանց տեղակալները, Երևանի քաղաքապետարան աշխատակազմի քարտուղարը, Երևանի համայնքի ավագանու անդամները։

Շահերի հայտարարագիր ներկայացնում են միայն համայնքների ղեկավարները, նրանց տեղակալները, քաղաքապետարանի աշխատակազմի քարտուղարները, 15 000-ից ավելի բնակչություն ունեցող համայնքների ավագանիների անդամները, Երևան համայնքի վարչական շրջանների ղեկավարները, նրանց տեղակալները, Երևանի քաղաքապետարան աշխատակազմի քարտուղարը, Երևանի համայնքի ավագանու անդամները։ Այսպիսով, խոշորացված համայնքի վարչական շրջանների ղեկավարներն ու նրանց տեղակալները շահերի հայտարարագիր չեն ներկայացնում։

Տեղական ինքնակառավարման մակարդակում թափանցիկությունն ու հաշվետվողականությունը բարձրացնելու համար անհրաժեշտ է նաև մշակել տեղական մակարդակով տեղեկատվության բացահայտման համակարգ։ Տեղական համայնքային ծառայողները գույքի և եկամուտների հայտարարագրեր չեն ներկայացնում։ «Հանրային ծառայության մասին» օրենքը չի տարածվում նաև 15 000-ից պակաս բնակչություն ունեցող համայնքների ավագանիների վրա։

Ուղեցույցներ

2020 թվականի ապրիլին հայտարարագրերի լրացման գործող էլեկտրոնային համակարգը հարմարեցվել է օրենսդրական փոփոխություններին և 2021 թվականի սեպտեմբերին ԿԿՀ-ն հաստատել է պետական պաշտոնյաների և նրանց փոխկապակցված անձանց գույքի, եկամուտների, ծախսերի և տոկոսների տարեկան հայտարարագրման նոր ուղեցույցը։ Ուղեցույցում մանրամասն նկարագրված են պաշտոնատար անձի, նրա ընտանիքի անդամի գույքի, եկամուտների, ծախսերի և շահերի տարեկան հայտարարագրերը, ինչպես նաև հայտարարատու պաշտոնատար անձի կամ նրա ընտանիքի անդամи կողմից պաշտոն ստանձնելու/դադարեցնելու մասին հայտարարագիրը լրացնելու սկզբունքներն ու եղանակները։

ԿԿՀ-ն նաև ընդունել է հայտարարագրերի ստուգման և վերլուծության մեթոդաբանություն։ Տվյալների ստուգման համար կենսական նշանակություն ունի կառավարության փոխգործունակության հարթակի միջոցով կապակցված լինել պետական այլ էլեկտրոնային տվյալների բազաների հետ՝ տվյալների կենտրոնացված պահեստի միջոցով, որը հնարավորություն է տալիս տվյալների փոխանակում տարբեր պետական տվյալների բազաներից։ Ներկայիս համակարգը կապեր ունի մի շարք պետական տվյալների բազաների հետ (ոստիկանություն, անշարժ գույք, ընկերություններ, հարկային, վարկային պատմություն, Կենտրոնական բանկի դեպոզիտարիա) մինչդեռ հանրային գնումների, պետական կենսաթոշակների և նպաստների էլեկտրոնային համակարգերի հետ կապը դեռևս առկա չէ։

Գործող համակարգը դեռ թույլ չի տալիս հայտարարագրերը վերլուծել ռիսկերի գնահատման սկզբունքով, ինչը նախատեսված է արդիականացման շրջանակներում։

Լավ փորձեր

2019 թվականին «Հետաքննող լրագրողներ» ՀԿ-ն ստեղծել է տվյալների բազա՝ data.hetq.am կայքում՝ պաշտոնական և ոչ պաշտոնական աղբյուրներում հրապարակված տեղեկատվությունը հանրությանը հասանելի և օգտատերերի համար հարմար դարձնելու նպատակով։ Հավելվածը հնարավորություն է տալիս համակարգչի ընդամենը մի քանի քայլով ծանոթանալ Ազգային ժողովի պատգամավորների և այլ պաշտոնյաների կենսագրությանը, նրանց փոխկապակցված անձանց և մեկ տիրույթում հայտարարագրված գույքի գրաֆիկներին։ Տեղեկատվությունը կարող է ներբեռնվել նաև XLS ձևաչափով։

Հարկ է նշել, որ բաց տվյալների, ինչպես նաև հայտարարագրերի բաց աղբյուրի տվյալների բացակայությունը` այլ տվյալների շտեմարանների հետ միասին, թույլ չի տալիս ոչ կառավարական դերակատարների ավելի արդյունավետ ներգրավվածությունը՝ աջակցելու ստուգմանը և բացահայտելու անհամապատասխանությունները և կոռուպցիոն խնդիրները։