მთავარი ქვეყნები ეთიკა

ეთიკა

ეთიკა და საზოგადოების წინაშე ანგარიშვალდებულება ეფექტიანი ადგილობრივი თუ რეგიონული ხელისუფლების მნიშვნელოვანი მახასიათებლებია. აღნიშნული პრინციპები უკავშირდება კულტურას, პროცესებს, სტრუქტურებსა და წესებს, რომლებიც უზრუნველყოფენ, რომ საჯარო სამსახურში საზოგადოებრივი ინტერესებისთვის მოქმედებენ და არა საკუთარი ინტერესებისთვის. ისინი კარგი მმართველობის ძირითადი მახასიათებლებია და მნიშვნელოვანია, რომ მათი პატივისცემა და შესაბამისი ორგანიზაციების მიერ მონიტორინგის წარმოება.

ეთიკა წარმოადგენს წესებს, რომლებიც განსაზღვრავენ საჯარო მოხელეების^{^[i]} ქმედებებს იმის უზრუნველსაყოფად, რომ საზოგადოების მიმართ სამართლიანი და თანასწორი მოპყრობის უზრუნველსაყოფად. ეთიკას შეუძლია დაეხმაროს საჯარო მოხელეებს, მიიღონ უკეთესი გადაწყვეტილებები საჯარო ინტერესების სასარგებლოდ და ამავე დროს, დაეხმაროს ხალხს, შეაფასონ საჯარო მოხელეების მიერ მათი სახელით მიღებული გადაწყვეტილებები.

საჯარო ანგარიშვალდებულება უზრუნველყოფს, რომ მოხელეები ღიად აგებენ პასუხს იმ გადაწყვეტილებებზე, რომელთაც იღებენ საზოგადოების სახელით.

ეთიკის და საზოგადოების მიმართ ანგარიშვალდებულების არარსებობა ნაყოფიერ ნიადაგს ქმნის კორუფციისა და უკანონო ქმედებებისთვის. როგორც ბოლო თავშია ხაზგასმული, კორუფცია ზიანს აყენებს ინდივიდებს, საზოგადოებას, ეკონომიკას და მთავრობას სხვადასხვა მხრივ. ეთიკასა და საზოგადოების მიმართ ანგარიშვალდებულების პრიორიტეტიზაციას შეუძლია, ალაგმოს ძალაუფლების გადამეტების ყველაზე უარესი შემთხვევები და ხელი შეუწყოს უფრო პასუხისმგებლიანი და სამართლიანი გადაწყვეტილებების მიღებას ადგილობრივი ხელისუფლების მიერ.

მაშინაც კი, როცა კორუფცია ენდემური არ არის, ეთიკისა და საზოგადოების მიმართ ანგარიშვალდებულების არქონამ შესაძლოა ძირი გამოუთხაროს საზოგადოებაში მთავრობის, საჯარო ინსტიტუციებისა და მოხელეების ნდობის საკითხს. როგორც ეთიკა, ისე საზოგადოებრივი ანგარიშვალდებულება კომპლექსური საკითხებია, თუმცა, სწორად აღსრულების შემთხვევაში, მათ შეუძლიათ ჩამოაყალიბონ და გააძლიერონ ნდობა საზოგადოებასა და ხელისუფლებას შორის.

აგრეთვე, საჯარო სამსახურში ეთიკასა და ანგარიშვალდებულებას პოზიტიური გარემოს შექმნა შეუძლია, სადაც აღიარებულია, რომ მოქალაქეები და სხვა დაინტერესებული მხარეები ხელს უწყობენ გადაწყვეტილების მიღების პროცესის ხარისხს. მოქალაქეთა ჩართულობის ინსტრუმენტებთან ერთად, ეთიკასა და ანგარიშვალდებულებას შეუძლია უზრუნველყოს, რომ მოქალაქეთა პირადი გამოცდილებები, ცოდნა და საგნის ყურადღებით შესწავლა ღირებულებას შემატებს და გაამყარებს ხელისუფლებისა და საჯარო მოხელეების გადაწყვეტილებებს.

არჩეულმა წარმომადგენლებმა უნდა იცოდნენ ის პროცესი, რომლის მიხედვითაც ხდება ქონების დეკლარაციის მონიტორინგი და რომელი ორგანო და რომელი სანქციები შეიძლება გამოყენებულ იქნეს და როგორ, იმ შემთხვევაში, თუ თანამდებობის პირი აკეთებს ცრუ ან არასრულ განცხადებას. მათ უნდა იცოდნენ მამხილებელი პოლიტიკის მარეგულირებელი წესები და რომელი თანამდებობის პირი ან პირები არიან პასუხისმგებელი მამხილებელთა საჩივრებისა და არასწორი ქმედებების შესახებ ანგარიშების განხილვაზე. ადგილობრივმა ხელისუფლებამ უნდა უზრუნველყოს ახლად არჩეული წარმომადგენლების შიდა ტრენინგი და უზრუნველყოს ყველა არჩეული თანამდებობის პირის რეგულარული გადამზადება. არჩეული წარმომადგენლების, როგორც პოლიტიკური კეთილსინდისიერების მისაბაძი მოდელების წარმატებისთვის აუცილებელია სამართლებრივი და ინსტიტუციური ჩარჩოს ცოდნა და გაგება.

საბოლოოდ, საჯარო სამსახურში ეთიკის წესები და საზოგადოების მიმართ ანგარიშვალდებულება საჯარო სერვისის განვითარების გასაღებია, რადგან საჯარო სერვისები, რომელიც მოქალაქეთა მოთხოვნებს ეფუძნება, მათ წინაშეა ანგარიშვალდებული და ხალხის მოსაზრებებით, იდეებით, ენერგიითა და საგნის ყურადღებით შესწავლის უნარით სარგებლობს, უკეთ იმუშავებს ხალხისთვის და მთლიანად საზოგადოებისთვის.

ერთად აღებული ეთიკა და საჯარო ანგარიშვალდებულება დაგვეხმარება უზრუნველვყოთ, რომ გადაწყვეტილების მიღება და რესურსების გადანაწილება სამართლიანი, ნაყოფიერი და ეფექტური იყოს, რაც, თავის მხრივ, დემოკრატიის, ეკონომიკისა და საზოგადოების განვითარებას უწყობს ხელს. ამ მიზნით, ევროპის საბჭოს ადგილობრივ და რეგიონულ ხელისუფალთა კონგრესმა მიიღო „ევროპული ქცევის კოდექსი ადგილობრივ და რეგიონულ მმართველობაში ჩართული ყველა პირისთვის“, რაც წაახალისებს ადგილობრივ და რეგიონულ ხელისუფლებასა და ადგილობრივი და რეგიონული ხელისუფლების ასოციაციებს, შექმნან და დანერგონ შესაბამისი საგანმანათლებლო პროგრამები კეთილსინდისიერების მენეჯმენტისა და საკონსულტაციო სერვისების მიმართულებით, რათა დაეხმაროს თანამშრომლებს პოტენციური ეთიკური რისკისა და ინტერესთა კონფლიქტის იდენტიფიცირებასა და გამკლავებაში.

გამჭვირვალობა და მოქალაქეთა მონაწილეობა ეთიკისა და საზოგადოებრივი ანგარიშვალდებულების მნიშვნელოვანი მასტიმულირებელი მექანიზმებია ცენტრალურ და ადგილობრივ ხელისუფლებაში. რეგიონების ევროპული კომიტეტის უახლესმა ანგარიშმა „აღმოსავლეთის თანამეგობრობის ქვეყნებში ადგილობრივ და რეგიონულ დონეზე კორუფციის პრევენცია და საჯარო ეთიკის ხელშეწყობა“ აღმოაჩინა, რომ გამჭვირვალობის ნაკლებობა იყო მთავარი მოწყვლადი ფაქტორი ყველა შეფასებულ შემთხვევაში. ეს სახელმძღვანელო მიმოიხილავს გამჭვირვალობისა და მოქალაქეთა თანამონაწილეობის მექანიზმებს, რაც შეიძლება გამოყენებული იქნეს ადგილობრივი და რეგიონული ხელისუფლების მიერ.

[i] ამ პუბლიკაციაში, ტერმინი საჯარო მოხელეები მიუთითებს არჩეულ წარმომადგენლებს, საჯარო ხელისუფლებას და საჯარო მოხელეებს (ადგილობრივ, რეგიონულ თუ ეროვნულ დონეზე) ვისაც უკავია საკანონმდებლო, ადმინისტრაციული ან სამართლებრივი თანამდებობა და ყველა ის ადამიანი ვინც ასრულებს საჯარო ფუნცქიას, მათ შორის საჯარო სააგენტოები და საწარმოები, რომლებიც შედის მთავრობის საკუთრებაში.

ზოგადი ადგილობრივი კონტექსტი

ადგილობრივ დონეზე გამჭვირვალობისა და კეთილსინდისიერების პოლიტიკის ეფექტიანი იმპლემენტაციისთვის არსებითია მუნიციპალიტეტების ჩართულობის გაზრდა პოლიტიკის შემუშავების პროცესში და ადგილობრივ დონეზე საჯარო მმართველობის რეფორმის გაძლიერება, რაც ევროკავშირთან ასოცირების დღის წესრიგის მიხედვით, ერთ-ერთ პრიორიტეტად არის დასახელებული და, ამასთანავე, დადებითად აისახება მდგრადი განვითარების მიზნების მიღწევაზე.

გამჭვირვალობისა და მოქალაქეთა ჩართულობის განხილვისას, აუცილებელია ხაზი გაესვას საერთაშორისო ინსტიტუტების როლს ეროვნულ, რეგიონულ და ადგილობრივ დონეზე ღიაობის ხელშეწყობაში. ამ თვალსაზრისით, ღია მმართველობის პარტნიორობა (OGP) არის მნიშვნელოვანი საერთაშორისო პლატფორმა, რომელიც საქართველოს აძლევს შესაძლებლობას შეიმუშაოს და განახორციელოს სამოქმედო გეგმები საჯარო ადმინისტრაციის ეფექტურობისა და გამჭვირვალობის დონის ამაღლების მიზნით, საერთაშორისო სტანდარტების შესაბამისად. ღია მმართველობის პოლიტიკის წარმატებული განხორციელება ქვეყნის მასშტაბით ასევე ძლიერი ინსტრუმენტია ადგილობრივი დემოკრატიის რიგი პრობლემების მოსაგვარებლად. აქედან გამომდინარე, ღია მმართველობის ეროვნული სამოქმედო გეგმები ასევე მოიცავს ადგილობრივ დონეზე აღებულ ვალდებულებებს და უზრუნველყოფს ადგილობრივი ხელისუფლების ჩართულობას OGP პრინციპების განხორციელებაში; 2021 წლისთვის საქართველოში უკვე ოთხი ადგილობრივი ხელისუფლება (ახალციხე, ხონი, ოზურგეთი და თბილისი) მონაწილეობს ადგილობრივ OGP-ის პროგრამაში. ქვემოთ მოცემულ თავებში წარმოდგენილია საქართველოს მუნიციპალიტეტების გამოცდილება, ასევე ასახულია საერთაშორისო ინსტიტუტების მნიშვნელობა გამჭვირვალობისა და მოქალაქეთა მონაწილეობის გაზრდის მიზნით.

ბოლო წლებში მუნიციპალიტეტის ორგანოები ჩაერთვნენ ეროვნული ანტიკორუფციული საბჭოსა და ღია მმართველობის პარტნიორობის საბჭოს საქმიანობაში და შესასრულებლად აიღეს გარკვეული ვალდებულებები. 2019-2020 წლების ეროვნულ ანტიკორუფციულ სტრატეგიაში მუნიციპალიტეტებთან დაკავშირებულ რამდენიმე სხვა ამოცანასთან ერთად გვხვდება მუნიციპალური სერვისების შესახებ მოსახლეობის ცნობიერების ამაღლება, მუნიციპალიტეტის საქმიანობაში მოქალაქეთა ჩართულობის გაზრდა, კეთილსინდისიერების და გამჭვირვალობის განმტკიცება. მუნიციპალიტეტებში გამჭვირვალობის და კეთილსინდისიერების ამაღლების სტრატეგიების და სამოქმედო გეგმების შემუშავება ასევე წარმოადგენს ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის ანტიკორუფციული ქსელის (OECD-ACN) რეკომენდაციას.

ეთიკისა და ქცევის ზოგადი წესების რეგულირების თვალსაზრისით მნიშვნელოვანია „საჯარო დაწესებულებაში ეთიკისა და ქცევის ზოგადი წესების განსაზღვრის შესახებ“ საქართველოს მთავრობის დადგენილება, რომლითაც მუნიციპალური ინსტიტუტებიც ხელმძღვანელობენ. დოკუმენტი მიზნად ისახავს საჯარო სამსახურში აღიარებული პრინციპებისა და ღირებულებების პრაქტიკაში დანერგვას, ეთიკური გარემოს შექმნისა და საჯარო მოხელის პროფესიული სტანდარტების უზრუნველყოფის გზით.

ეთიკის ნორმების დარღვევის გამო დისციპლინური პასუხისმგებლობის საკითხებს „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონი არეგულირებს. ამასთან, აღნიშული ნორმატიული აქტი განსაზღვრავს პროფესიული საჯარო მოხელის თანამდებობაზე მიღების, კარიერის მართვისა და სამსახურიდან გათავისუფლების პირობებს, საჯარო სამსახურის მართვის საკითხებს და სხვა.

ადგილობრივ დონეზე მაღალი ეთიკური კულტურისა და სტანდარტების დამკვიდრებისთვის მნიშნელოვანია, არსებობდეს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების სპეციფიკაზე მორგებული ეთიკის კოდექსი და პრაქტიკული სახელმძღვანელო, სადაც კონკრეტული მაგალითები და პრაქტიკული რჩევები იქნება გათვალისწინებული ისეთ საკითხებზე, როგორიცაა აკრძალული საჩუქარი, ინტერესთა კონფლიქტი, თანამდებობრივი შეუთავსებლობა, ადმინისტრაციული რესურსების არამიზნობრივი გამოყენება და ა.შ. ამავდროულად, აუცილებელია ეთიკის საკითხებზე თანამშრომელთა და თანამდებობის პირთა ცნობიერების ამაღლების მიმართულებით ინტენსიური მუშაობა. მნიშვნელოვანია, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებში გამოიყოს შესაბამისი საშტატო ერთეული, რომელიც ეთიკის კუთხით გარემოს გაუმჯობესებაზე, თანამშრომლებისთვის ეთიკის საკითხებზე რჩევის მიცემაზე იქნება პასუხისმგებელი. საჭიროა, უზრუნველყოფილი იქნეს ზედამხედველობაზე პასუხისმგებელი სამსახურების შესაძლებლობების განვითარება და დისციპლინური პასუხისმგებლობის საფუძვლებისა და დეტალური პროცედურის გაწერა.

ანგარიშვალდებულების თვალსაზრისით, საქართველოს მუნიციპალიტეტების 2019 წლის ეროვნული შეფასების შედეგებმა (LSG ინდექსი) აჩვენა, რომ მუნიციპალიტეტების საშუალო ქულა 100% სარეიტინგო შკალაზე იყო 28%, რაც 7%-ით აღემატება 2017 წლის ანალოგიურ მაჩვენებელს (21%); თუმცა, ის ჯერ კიდევ ძალიან დაბალია. 2019 წელს, 2017 წელთან შედარებით, მერიის საშუალო შედეგი 19%-დან 25%-მდე გაიზარდა, ხოლო მუნიციპალიტეტების საკრებულოების - 24%-დან 31%-მდე. თვითმმართველობაში მოქალაქეთა მონაწილეობისა და ანგარიშვალდებულების საერთო მაჩვენებელი 2017 წლის შედეგებთან შედარებით გაიზარდა 6%-ით, ძირითადად ისეთი კრიტერიუმების გამო, როგორიცაა მუნიციპალიტეტის საკრებულოს სხდომებში მოქალაქეთა მონაწილეობის უზრუნველსაყოფად ინფრასტრუქტურის გაუმჯობესება; მრჩეველთა საბჭოს ფუნქციონირება (ძირითადად, დიდ ქალაქებში); და საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობა. მუნიციპალიტეტების აღმასრულებელმა და წარმომადგენლობითმა ორგანოებმა 2017 წლიდან მიაღწიეს გარკვეულ პროგრესს გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების თვალსაზრისით; თუმცა, საჭიროა რადიკალური ნაბიჯების გადადგმა ანგარიშვალდებულების მეტი სტანდარტების მისაღწევად. მუნიციპალიტეტების აბსოლუტური უმრავლესობა ბიუჯეტის დაგეგმვის პროცესში ჯერ კიდევ არ ახორციელებს პროგრამებს მოქალაქეთა მონაწილეობის მხარდასაჭერად. მიუხედავად იმისა, რომ მერის სამოქალაქო მრჩეველთა საბჭოს შექმნა კანონიერი ვალდებულებაა, 11 მუნიციპალიტეტში ისინი ჯერ არ არის ჩამოყალიბებული და სადაც ისინი შექმნილია, უმეტესწილად ისინი მაინც ცუდად ფუნქციონირებენ. საზოგადოების შეხვედრების ჩატარების საკითხი კვლავ გამოწვევად რჩება, ისევე როგორც საზოგადოებრივი განხილვების ჩატარების პრაქტიკა მაღალი საზოგადოებრივი მნიშვნელობის მქონე საკითხებზე, მათ შორის ბიუჯეტის საკითხებთან დაკავშირებით. 2019 წელს მუნიციპალიტეტების 65%-ში ამგვარი დისკუსია საერთოდ არ ჩატარებულა.

ეთიკის კოდექსი და პროფესიული ქცევა

ეთიკის კოდექსები ადგენს ძირითად პრინციპებს, რომელიც საჯარო მოხელეებმა უნდა დაიცვან, მათ შორის კეთილსინდისიერება, მიუკერძოებლობა და ღიაობა. ქცევის კოდექსი ემყარება ეთიკის კოდექსს, და აყალიბებს სტანდარტებსა და პრაქტიკას, რომლებიც უნდა ინსტიტუტის კონკრეტულ გარემოებებს ეხება.

ქცევის კოდექსი ადგენს სხვადასხვა სიტუაციაში მოსალოდნელ პროფესიული ქცევის სპეციფიკურ სტანდარტებს, და საჯარო მოხელეებს მათთან გასამკლავებლად სახელმძღვანელო წესებს აწვდის. გარდა ამისა, ქცევის კოდექსები სამთავრობო ოპერაციებს გამჭვირვალობასა და საზოგადოების წინაშე ანგარიშვალდებულებას სძენს.

საერთაშორისო სტანდარტები

კარგად დაწერილი ეთიკისა და ქცევის კოდექსები ეხმარება საზოგადოების, ბიზნესისა და სამოქალაქო ორგანიზაციების მზარდი მოლოდინების დაკმაყოფილებას და მთავრობას აკისრებს თანამდებობის პირებისა და არჩეული წარმომადგენლების მიერ მაღალი ეთიკური სტანდარტების დაცვის პასუხისმგებლობას. საბოლოოდ, აღნიშნული კოდექსები ეხმარება საზოგადოებასა და სამთავრობო ინსტიტუტებს, თანამდებობის პირებს შორის ნდობის გაზრდას. მნიშვნელოვანია, რომ ქცევის კოდექსი არსებობდეს როგორც საჯარო მოხელეებისთვის, ასევე არჩეული თანამდებობის პირებისთვის და რომ ტრენინგი და მითითებები ყველა თანამდებობის პირის მიერ კოდექსების სრულყოფილად გაგებას უზრუნველყოფდეს. კოდექსებთან შეუსაბამობის შემთხვევაში დისციპლინური ზომები და სანქციები მკაფიოდ განსაზღვრული და თანმიმდევრულად გამოყენებული უნდა იყოს.

ეთიკისა და პროფესიული ქცევის კოდექსებს შემდეგი საერთაშორისო კონვენციები და სტანდარტები ეხება:

ევროპის საბჭოს მინისტრთა კომიტეტის რეკომენდაცია საჯარო მოსამსახურეთა ეთიკის კოდექსებთან დაკავშირებით და ევროპული ქცევის კოდექსი ადგილობრივ და რეგიონულ მმართველობაში ჩართული ყველა პირისთვის წარმოადგენს სახელმძღვანელო დოკუმენტებს ადგილობრივი და რეგიონული ხელისუფლებისთვის ევროპაში პოლიტიკური კეთილსინდისიერების უზრუნველსაყოფად.
ევროპის საბჭოს მინისტრთა კომიტეტის სახელმძღვანელო ადგილობრივ დონეზე საჯარო ეთიკასთან დაკავშირებით თავს უყრის საჯარო ეთიკის ძირითად პრინციპებს, სტანდარტებსა და რეკომენდაციებს ამ სფეროში. დოკუმენტი ეხება ოფიციალური პირის ყველა კატეგორიას - იქნება ეს არჩევითი, დანიშნული თუ დასაქმებული. გარდა ამისა, „სახელმძღვანელო საჯარო სექტორში ეთიკის წესების შესახებ: პრაქტიკული ნაბიჯები საჯარო სექტორში ეთიკის განსახორციელებლად“ ევროპის საბჭოს წევრი ქვეყნების მაგალითებს მოიცავს.
OECD-ის რეკომენდაციას საჯარო კეთილსინდისიერებასთან დაკავშირებით ad hoc კეთილსინდისიერების პოლიტიკიდან ფოკუსი გადააქვს კონტექსტზე დამოკიდებულ, ქცევაზე ორიენტირებულ, რისკზე დაფუძნებულ მიდგომაზე და აქცენტს აკეთებს კეთილსინდისიერების კულტურის დამკვიდრებაზე მთელი საზოგადოების მასშტაბით.
საერთაშორისო გამჭვირვალობა-ს დოკუმენტი მთავრობასა და საჯარო სამსახურში ეფექტიანი ეთიკის სტანდარტების დანერგვასთან დაკავშირებით გვთავაზობს ეთიკური კეთილსინდისიერების მაღალი სტანდარტების ინსტიტუციონალიზაციის პრაქტიკულ მექანიზმს არჩეული თანამდებობის პირებისა და მოხელეებისთვის.

ადგილობრივი კონტექსტი

საჯარო ეთიკის სისტემის განვითარება დიდწილად უკავშირდება საქართველოში საჯარო მმართველობის რეფორმას, რომელიც 2014 წელს დაიწყო საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფციის შემუშავებით. რეფორმის ერთ-ერთი მთავარი მიმართულება იყო ეთიკის კოდექსის შემუშავება საჯარო მოსამსახურეებისთვის, რომელიც მთავრობის დადგენილებით დამტკიცდა 2017 წლის 20 აპრილს. კოდექსი არეგულირებს სხვადასხვა საკითხს, პოლიტიკური ნეიტრალიტეტიდან დაწყებული, ანგარიშვალდებულებასა და საჩუქრებთან დაკავშირებული საკითხებით დამთავრებული. მართალია, კოდექსი ადეკვატურად ფარავს ეროვნულ საჯარო დაწესებულებებში არსებულ გამოწვევებს, მაგრამ კოდექსთან დაკავშირებით ცნობიერების დონე დაბალია, რაც მის გავლენას ამცირებს.

მიუხედავად იმისა, რომ მუნიციპალიტეტები ხელმძღვანელობენ აღმასრულებელი ხელისუფლების მიერ მიღებული დოკუმენტით, თავად ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს არ აქვთ საკუთარი ეთიკის კოდექსები, რომლებიც შესასრულებლად სავალდებულო და შესაბამისი დაწესებულების საჭიროებებს უკეთ მორგებული იქნებოდა.

კანონმდებლობა

„საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონში არსებულ ზოგიერთ დებულებასთან ერთად, ეთიკის საკითხებს უფრო დეტალურად არეგულირებს მთავრობის დადგენილებით დამტკიცებული საჯარო მოსამსახურეების ეთიკისა და ქცევის კოდექსი. კანონი საჯარო მოსამსახურეებზე (როგორც ბრძანებით დანიშნულ, ასევე ხელშეკრულებით აყვანილ პირებზე) ვრცელდება (როგორც ცენტრალურ, ასევე მუნიციპალურ დონეზე). „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 85-ე მუხლის მიხედვით, ეთიკის კოდექსის დარღვევა დისციპლინური წარმოების დაწყების საფუძველია, რაც შესაძლებელია დასრულდეს გაფრთხილებით, ხელფასის შემცირებით ან კონტრაქტის შეწყვეტით. ამავდროულად, მნიშვნელოვანია, მუნიციპალიტეტებისთვის არსებობდეს კონკრეტულად ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებზე მორგებული ეთიკის კოდექს(ებ)ი შესაბამის აღსრულების მექანიზმთან ერთად.

გაიდლაინები

საჯარო სამსახურის ბიურომ 2015 წელს შეიმუშავა ეთიკისა და ქცევის კოდექსის განმარტებითი სახელმძღვანელო. დოკუმენტში მოცემულია პრაქტიკული ინფორმაცია ეთიკასთან დაკავშირებულ რეგულაციებსა და შემთხვევებზე, მათ შორის, ორგანიზაციულ კულტურაზე, მბრუნავ კარზე, ნეპოტიზმზე, სახელმწიფო შესყიდვებზე, დისციპლინურ სანქციებზე, საზოგადოებრივ ზედამხედველობასა და მამხილებელთა დაცვაზე. მართალია, დოკუმენტი სამართლებრივი აქტით დამტკიცებული არ არის, მაგრამ ის წარმოადგენს პრაქტიკულ დამხმარე სახელმძღვანელოს საჯარო მოსამსახურეებისთვის. რადგან ეთიკის კოდექსი განმარტებითი სახელმძღვანელოს მომზადების შემდეგ დამტკიცდა, მნიშვნელოვანია, რომ სახელმძღვანელო ეთიკის კოდექსის მიხედვით განახლდეს. მიუხედავად იმისა, რომ სახელმძღვანელო დოკუმენტი 2015 წლის შემდეგ არ განახლებულა, მთავრობის დადგენილების კომენტარი საჯარო ეთიკის შესახებ მიღებულია 2018 წელს.

კარგი პრაქტიკა

თელავისა და ლაგოდეხის, სენაკის, ზუგდიდისა და ახალციხის მუნიციპალიტეტებმა მოახდინეს აღნიშნული მუნიციპალიტეტების მერიებში გამჭვირვალობასა და კეთილსინდისიერებასთან დაკავშირებული სიტუაციის ანალიზი.[i] შედეგად, გამოიკვეთა ხარვეზები და გამოწვევები და მომზადდა ინდივიდუალური გამჭვირვალობისა და კეთილსინდისიერების სტრატეგიები და სამოქმედო გეგმები. სტრატეგიული დოკუმენტების ერთ-ერთი მიმართულება ეთიკა და დისციპლინური წარმოებაა. ამ მიმართულების ფარგლებში, მუნიციპალიტეტების მერიებმა ამოცანად დაისახეს ეთიკის სტანდარტების გაუმჯობესება, რისთვისაც 2020-2021 წლებში იგეგმება ეთიკის კოდექსების შემუშავება და დამტკიცება, ეთიკის კოდექსის სახელმძღვანელო დოკუმენტის მომზადება, საკონსულტაციო მექანიზმის შექმნა, ცნობიერების ამაღლების აქტივობების განხორცილება და დისციპლინური წარმოების პროცედურების ნათლად გაწერა. სტრატეგიული დოკუმენტების მომზადების პროცესში კონსულტაციები გაიმართა ადგილობრივ სამოქალაქო საზოგადოებასა და სტუდენტებთან. დოკუმენტები დამტკიცდა შესაბამისი მუნიციპალიტეტების მერის ბრძანებით და გამოქვეყნდა მათ ვებგვერდებზე. იგივე ინიციატივა ინერგება ოთხ დამატებით მუნიციპალიტეტში (ახმეტა, ცაგერი, ამბროლაური და ლანჩხუთი) 2021 წლის განმავლობაში.

[i] პროექტი დაფინანსდა USAID Good Governance Initiative (GGI) Programme-ის მიერ.

გასაჩივრების მექანიზმები

გასაჩივრების მექანიზმები საშუალებას აძლევს მოქალაქეებს, სერვისების შესახებ უკუკავშირი მიაწოდონ საჯარო მოხელეებს. უკუკავშირის მეშვეობით შესაძლებელია იმის გაგება, თუ რამდენად ეფექტიანად, ეფექტურად თუ თანასწორად ხდება სახელმწიფო სერვისების მიწოდება. პროაქტიულად და ნაყოფიერად გამოყენების შემთხვევაში, საჩივრების მექანიზმებს შეუძლიათ მოქალაქეების ნდობის გაზრდა მთავრობის ადმინისტრაციის მიმართ.

საერთაშორისო სტანდარტები

მექანიზმების მიმართ ნდობის უზრუნველსაყოფად, ადგილობრივმა ხელისუფლებამ თითოეული საჩივარი სწრაფად და ყოვლისმომცველად უნდა განიხილოს და გადაჭრას. საჩივრების მექანიზმები უფრო ხელმისაწვდომი გახდება მათი თავმოყრის საშუალებით, ისე რომ მოქალაქეებს არ დასჭირდეთ სხვადასხვა ოფისებსა და ვებ-გვერდებს შორის ძებნა.

თუ მთავრობა პროაქტიულ მიდგომას მიიღებს პრევენციის მიზნით ერთი და იმავე მიზეზების განმეორების თავიდან ასაცილებლად, საჩივრების მექანიზმები ასევე დაეხმარება მთავრობებს სერვისების მიწოდებისა და მოქალაქეთა მონაწილეობის გაზრდის კუთხით ახალი მიდგომების დანერგვაში. ამ მიზნით, საჩივრების მექანიზმები უნდა იყოს შერწყმული სერვისების მიწოდების პერიოდულ შეფასებასთან, მათ შორის საზოგადოებრივი აზრის გამოკითხვასთან და სხვა ადგილობრივ ხელისუფლებასთან გამოცდილებისა და ინსტრუმენტების გაცვლის პრაქტიკასთან, რათა ხელი შეეწყოს კარგი პრაქტიკის უფრო ფართოდ გამოყენებას.

საჯარო სამსახურებში საჩივრის მექანიზმებთან დაკავშირებით არ არსებობს კონკრეტული საერთაშორისო სტანდარტები. თუმცა, ადგილობრივი მმართველობაში მოქალაქეთა მონაწილეობის უფლების საერთაშორისო სამართლებრივი გარანტიები მოიცავს გასაჩივრების მექანიზმებსა და პროცედურების, აგრეთვე, არსებობს სამოქალაქო საზოგადოების რამდენიმე სასარგებლო გზამკვლევი და სახელმძღვანელო. კერძოდ, იხილეთ:

ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის დამატებითი ოქმი ადგილობრივი ხელისუფლების საქმიანობაში მონაწილეობის მიღების უფლების თაობაზე (Additional Protocol to the European Charter of Local Self-Government on the right to participate in the affairs of a local authority, CETS No. 207) წარმოადგენს ასეთი უფლების საერთაშორისო სამართლებრივ გარანტიას, მათ შორის, მოქალაქეთა საჩივრების და მოსაზრებების განხილვის და მათზე რეაგირების პროცედურისა და მექანიზმის ჩამოყალიბების შესახებ.
საერთაშორისო გამჭვირვალობის გზამკვლევი გასაჩივრების მექანიზმებზე (Transparency International’s Reference Guide on Complaints Mechanisms) მიუთითებს კარგ პრაქტიკაზე, რომელიც აუცილებელია საზოგადოებრივი საჩივრების მექანიზმის ჩამოსაყალიბებლად. ამავდროულად, ასეთი მექანიზმები წარმოადგენენ მოქალაქეების მიერ საჯარო და კერძო ორგანიზაციებისათვის კორუფციის რისკებსა და სხვა საკითხებთან დაკავშირებით მიმართვისთვის დაცულ საშუალებებს.
დანიის ლტოლვილთა საბჭოს (Danish Refugee Council’s Handbook) სახელმძღვანელო აღწერს, თუ როგორ ჩამოვაყალიბოთ და ვმართოთ საჩივრების მექანიზმი.
ვორლდ ვიჟენის (World Vision) დოკუმენტი მიმოიხილავს საშუალებებს, რომლებიც გამოიყენება განვითარების სააგენტოების მიერ საჩივრების მისაღებად.

ადგილობრივი კონტექსტი

მომსახურების მიწოდება საქართველოში მიმდინარე საჯარო მმართველობის რეფორმის ერთ-ერთი განუყოფელი ნაწილია. იგი მიზნად ისახავს სახელმწიფო სერვისების ხარისხისა და ხელმისაწვდომობის გაზრდას ცენტრალურ და ადგილობრივ დონეზე. მიუხედავად ამისა, ადგილობრივი თვითმმართველობის ინდექსის 2019 წლის შედეგებმა აჩვენა, რომ მუნიციპალური სერვისების შესახებ ინფორმაციის პროაქტიულად გამოქვეყნება მუნიციპალიტეტების ერთ მესამედში კვლავ გამოწვევად რჩება. გარდა ამისა, არ არსებობს უკუკავშირის მექანიზმი, რომლის მეშვეობით მოქალაქეები სახელმწიფო სერვისების ხარისხს შეაფასებენ. მართალია თითოეულ მოქალაქეს საჯარო უწყებებთან კომუნიკაციის შესაძლებლობა აქვს, თუმცა საჩივრების მექანიზმი არ არის ინსტიტუციონალიზებული. საჩივრებისათვის განკუთვნილი მექანიზმები დიდ გავლენას მოახდენს სახელმწიფო სერვისების ხარისხზე და თავად დაწესებულების ანგარიშვალდებულებაზე. იგი ასევე საშუალებას მისცემს მერიებს, მუნიციპალური დაწესებულების სერვისები მოქალაქეთა საჭიროებებს მოარგონ.

საჯარო სერვისების განვითარების ხელშეწყობა, რომლებიც როგორც ცენტრალურს, ისე ადგილობრივ დონეზე, მეტად რეაგირებენ პირთა საჭიროებებზე და მეტად ანგარიშვალდებულნი არიან მათ მიმართ, OGP- ის კიდევ ერთი ძირითადი ელემენტია. OGP სამოქმედო გეგმებით გათვალისწინებული ვალდებულებები მოქალაქეებს საშუალებას აძლევს, მიიღონ ინფორმაცია და ჩაერთონ ცენტრალური და ადგილობრივი ხელისუფლების მხრიდან გადაწყვეტილებების მიღებისა და საჯარო ინსტიტუტების საქმიანობის მონიტორინგის პროცესში. მოსახლეობის ჩართულობის ამაღლება და სამოქალაქო კონტროლის გაძლიერება თანამედროვე ტექნოლოგიებისა და ელექტრონული მექანიზმების განვითარების მეშვეობით, უდავოდ წარმოადგენს საჯარო მმართველობის ღიაობისა და ეფექტურობის გაძლიერების ინსტრუმენტს.

კანონმდებლობა

ამ დროისთვის, არ არსებობს ეროვნული ან შიდა რეგულაცია საჯარო დაწესებულებების მიერ მიწოდებული სერვისებთან მიმართებაში საჩივრების მექანიზმების შესახებ; თუმცა, როგორც ზემოთ აღინიშნა, არ არის აუცილებელი კანონმდებლობის არსებობა იმისათვის, რომ შეიქმნას მარტივი და მდგრადი მექანიზმები, რაც საშუალებას მისცემს მოქალაქეებს, დატოვონ უკუკავშირი სახელმწიფო სერვისების ხარისხის შესახებ. თუ მუნიციპალიტეტში ეფექტური მექანიზმი იქნება შემუშავებული, მას შეუძლია დადებითი გავლენა მოახდინოს საზოგადოების ჩართულობის მასშტაბსა და ხარისხზე, რადგანაც მოქალაქეებს საშუალება ექნებათ, ხელი შეუწყონ ცვლილებას, და ჩაერთონ ადგილობრივ დონეზე გადაწყვეტილების მიღების პროცესში.

გაიდლაინები

ამჟამად, არ არსებობს გზამკვლევი საჯარო მომსახურებაზე მოქალაქის მიერ უკუკავშირის მიწოდებასთან დაკავშირებით. თუმცა, სახეზეა მზარდი საჭიროება, რომ შეიქმნას მექანიზმი, რომელიც უზრუნველყოფს სისტემურ მიდგომას, თუ როგორ შეაფასოს საზოგადოებამ მუნიციპალური მომსახურება. ამასთან დაკავშირებით მუნიციპალიტეტის მიერ გადადგმული პირველი ნაბიჯები მიზნად უნდა ისახავდეს მოხდეს არსებული მუნიციპალური სამსახურების ანალიზი და შემუშავდეს შიდა რეგულაციები. მუნიციპალიტეტების აღნიშნული ქმედებები უზრუნველყოფს ელექტრონული მექანიზმების საშუალებით მოქალაქეთა ჩართვას სერვისების მიწოდებაზე სისტემატურ ზედამხედველობისა და მიწოდებული მომსახურების ხარისხის შეფასებაში. მნიშვნელოვანია, დაიგეგმოს პერიოდული გამოკითხვის სისტემის შემუშავება, რომელიც საშუალებას მისცემს ადგილობრივ საჯარო მოხელეებს, გააანალიზონ მომსახურების მიწოდების ხარისხის საზოგადოებრივი კვლევის საშუალებით. მსგავსი გამოკითხვის სისტემა შეიძლება მოიცავდეს მოქალაქეთა კმაყოფილების კვლევას საქართველოში სახელმწიფო სერვისებთან დაკავშირებით, რომელიც განხორციელდა 2015 და 2017 წლებში და რომლის ფინანსური მხარდამჭერი იყო UNDP. უფრო მეტიც, პარტნიორ მუნიციპალიტეტებთან თანამშრომლობა კარგი საშუალებაა რესურსების გაერთიანებისა და შედარებითი ანალიზის გასაკეთებლად, იმის გასაგებად, თუ რომელ მუნიციპალიტეტში რომელი მექანიზმები მუშაობენ.

ამ მიმართულებით მნიშვნელოვანი რეფორმების აუცილებლობაზე მეტყველებს ახლად მიღებული 2020-2025 წლების დეცენტრალიზაციის სტრატეგია, რომელიც სხვა აქტივობებთან ერთად მუნიციპალური სერვისების მინიმალური სტანდარტების დაწესებასაც ითვალისწინებს.

კარგი პრაქტიკა

საქართველოს იუსტიციის სახლის მიერ განხორციელებული პროექტი, „მომხმარებლის ხმა“, საშუალებას აძლევს მოქალაქეს, გამოხატოს თავისი აზრი საქართველოს იუსტიციის სახლებში არსებული უკუკავშირის მექანიზმის მეშვეობით. მომხმარებელს აქვს შესაძლებლობა გამოხატოს საკუთარი უკმაყოფილება სპეციალური ცხელი ხაზის საშუალებით. გამოხმაურების მიღების შემდეგ, სააგენტოს სპეციალური პერსონალი განიხილავს და გადადგამს პრობლემის მოსაგვარებლად აუცილებელ ნაბიჯებს და მოქალაქეს პრეტენზიის თაობაზე დაუბრუნებს პასუხს.

ღია მმართველობა საქართველოს 2016-2017 წლების სამოქმედო გეგმა, მოიცავს რამდენიმე ვალდებულებას, რომელიც მიმართულია მუნიციპალიტეტების გადაწყვეტილების მიღების პროცესში მოქალაქეების ჩართულობის გაძლიერებისკენ. ადგილობრივი ორგანოების მხრიდან მოქალაქეებთან კომუნიკაციისა და უკუკავშირის მექანიზმების ნაკლებობიდან გამომდინარე, 2016-2017 წლების ღია მმართველობა საქართველოს სამოქმედო გეგმამ გაითვალისწინა ოზურგეთის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს გამჭვირვალობის ამაღლებისკენ მიმართული ვალდებულება, რომელიც მოიაზრებს საკრებულოს შეხვედრების პირდაპირი ეთერის (ლაივ-სტრიმის) უზრუნველყოფას და შეხვედრების ვიდეო-ფაილების მუნიციპალიტეტის ვებ-გვერდებზე გამოქვეყნებას. ამას გარდა, მოქალაქეებს აქვთ ლაივ-სტრიმის მიმდინარეობისას საჯარო კომენტარების გაკეთებისა და კითხვების დასმის შესაძლებლობა. უნდა აღინიშნოს, რომ ოზურგეთის მუნიციპალიტეტს დანერგილი აქვს ელექტრონული პეტიციების პორტალი, რომელსაც აქტიურად იყენებენ მოქალაქეები.

ადგილობრივ დონეზე გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში მოქალაქეების ჩართულობის მხარდაჭერა, ასევე, წარმოადგენს ღია მმართველობა საქართველოს 2018-2019 წლების სამოქმედო გეგმის ერთ-ერთ პრიორიტეტს. აღსანიშნავია, რომ სამოქმედო გეგმის ფარგლებში, ზუგდიდის მუნიციპალიტეტმა აიღო ელექტრონული ჩართულობისა და მოქალაქეებთან თანამშრომლობის მექანიზმის - “თქვენი იდეა ზუგდიდის მერს” შემუშავების ვალდებულება. ელექტრონული პორტალი (idea.municipal.gov.ge) იძლევა მოსახლეობის მხრიდან ქალაქის მერთან დაკავშირებისა და კონკრეტული იდეის/ინიციატივის შეთავაზების შესაძლებლობას.^{^[i]}

^{^[i]} ამ პორტალში ინტეგრირებულია საქართველოს თითქმის ყველა მუნიციპალიტეტი და გამოიყენება მუნიციპალიტეტების მერებისთვის მოქალაქეთა იდეების წარსადგენად.

საჩივრების მართვის მექანიზმები

საჩივრების მართვის მექანიზმები (GRM) წარმოადგენს ინსტრუმენტებს, რომელიც ცდება გასაჩივრების მექანიზმებსა და სხვა უკუკავშირის არხებს, რადგანაც მოქალაქეები მას პოლიტიკის გავლენისა და მათი განხორციელების შესახებ სახელმწიფო დაწესებულებების, სამინისტროების, საჯარო უწყებებისა და ადგილობრივი მუნიციპალიზებებისადმი მიმართვის მიზნით იყენებენ. იმ შემთხვევაში, თუ საჯარო უწყების პოლიტიკა გავლენას ახდენს მოქალაქეთა ინტერესებზე, ან ცენტრალური ან ადგილობრივი მმართველობის ორგანოების მიერ მიღებული გადაწყვეტილება ხდება მოქალაქეთა საჩივრის მიზეზი, დაინტერესებულ პირებს შეუძლიათ გამოიყენონ საჯარო უწყებებისა და ადგილობრივი მუნიციპალური ორგანოების მიერ შექმნილი სისტემა და მისი მეშვეობით წარმოადგინონ საჩივარი. საჩივრის განხილვის მექანიზმები არ წარმოადგენს სასამართლოს, აუდიტის ან ოფიციალური საგამოძიებო პროცესის ჩანაცვლებას. არც შესაბამისი მექანიზმი პოტენციურად დანაშაულებრივ ქმედებებთან დაკავშირებით, როგორიცაა კორუფციის შემთხვევები. GRM შექმნილია საჩივრების ერთობლივი გადაწყვეტისათვის.

საერთაშორისო სტანდარტები

მართვის მექანიზმები ემსახურება დავის არსებობის საწყის ეტაპზე პრობლემის გადაჭრის თავდაპირველ ინსტრუმენტს, რომელიც მოქალაქეებს აძლევს საჩივრების და/ან პრობლემების ეფექტურად გადაწყვეტის ბერკეტს. ასევე, უნდა აღინიშნოს, რომ GRM– ები აქტიურად გამოიყენება ბიზნეს ორგანიზაციების მიერ ბიზნეს ოპერაციების რისკის შესამცირებლად და დავის გადაწყვეტის ეფექტურ ალტერნატიულ მექანიზმს.

მართვის ეფექტურ მექანიზმებს კორუფციისა და უკანონო ქმედებებისა და კორუფციის პრევენციის პოლიტიკის უმოქმედობას გამოაშკარავება შეუძლია. მეტი წვდომის უზრუნველსაყოფად, მნიშვნელოვანია საზოგადოების ინფორმირებულობის გაზრდა GRM–ების შესახებ და მოქალაქეებისათვის უფასო რჩევების მიცემა საჩივრების ფორმულირებისა და კომპენსაციის მიღების შესახებ.

საჩივრების განხილვის მექანიზმებს უმეტესწილად ადგენენ საერთაშორისო ორგანიზაციები, როგორიცაა მსოფლიო ბანკი, აზიის განვითარების ბანკი (ADB), ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაცია (OECD), გაეროს განვითარების პროგრამა (UNDP) და ევროკომისია. ეს სტანდარტები მეტწილად უკავშირდება მოქალაქეთა უფლებების დაცვის სამართლებრივი ჩარჩოს შექმნას. აღნიშნული სტანდარტები წარმოდგენილია შემდეგ სახელმძღვანელოებში:

OECD-ის დოკუმენტი - სახელმწიფო სერვისების სანდოობა: მოქალაქეების უფლებების დაცვა (Reliability of public services: ensuring citizens’ rights) განიხილავს მოქალაქეთა უფლებების უზრუნველყოფას სახელმწიფო სტრუქტურების მიერ დადგენილი სამართლებრივი ჩარჩოს გამოყენებით.

OECD, რეკომენდაცია საჯარო სამსახურის ხელმძღვანელობისა და შესაძლებლობების შესახებ, OECD/LEGAL/0445 (OECD, Recommendation of the Council on Public Service Leadership and Capability, OECD/LEGAL/0445) - რეკომენდაცია მოიცავს 14 პრინციპს და განსაზღვრავს სახელმწიფო სერვისების რეაგირების ეფექტიანობას. მოქალაქეები ენდობიან მხოლოდ პროფესიონალურ და ქმედუნარიან სახელმწიფო დაწესებულებებს. საბჭოს რეკომენდაცია OECD-ს სამართლებრივი ინსტრუმენტების შესახებ საჯარო სამსახურის ხელმძღვანელობისა და შესაძლებლობების თაობაზე.
ევროპული კომისიის მხრიდან ევროკავშირის წინაშე საჩივრის წარდგენის პროცედურის თაობაზე დოკუმენტი (How to make a complaint at EU level by European Commission) წარმოადგენს ბროშურას, რომელიც განიხილავს მოქალაქეების შესაძლებლობას კომისიისადმი მიმართვისა და საჩივრის წარდგენის თაობაზე.
საერთაშორისო დოკუმენტები, რომელიც მიემართება და იცავს მოქალაქეთა უფლებებს ბიზნეს პროექტის განხორციელებისას, მაგალითად, ADB-ის დოკუმენტი საჩივრების განხილვის მექანიზმების შესაძლებლობების განვითარების შესახებ.

ადგილობრივი კონტექსტი

საჯარო სამსახურის ეფექტურობა და მისი სანდოობა არის საჯარო სამსახურის ერთ-ერთი მთავარი ასპექტი. ეფექტური მომსახურების გაწევა უნდა ხორციელდებოდეს როგორც ცენტრალურ, ისე ადგილობრივ დონეზე, სამინისტროებსა და მუნიციპალიტეტებში. ამავდროულად, მომსახურების მიწოდების მთავარი ასპექტს წარმოადგენს მოქალაქის უფლება, მიმართოს ადმინისტრაციულ ორგანოს საჩივრით და მოითხოვოს დარღვეული უფლებების აღდგენა. რეაგირების მექანიზმები განიხილება, როგორც ეფექტური, ერთობლივი პრობლემების გადაჭრის საშუალება მოქალაქეებისთვის. საქართველოში არსებობს რეაგირების რამდენიმე საინტერესო მაგალითი.

სასამართლოსადმი მიმართვამდე საქართველოს მოქალაქეებს აქვთ უფლება, მიმართონ ადმინისტრაციულ ორგანოებს როგორც ცენტრალურ, ისე ადგილობრივ დონეზე. მათ შეუძლიათ გაასაჩივრონ სახელმწიფო დაწესებულებებისა და ადგილობრივი მუნიციპალური ორგანოების გადაწყვეტილებები აღნიშნულ სახელმწიფო ინსტიტუტებში ან ზემდგომ ორგანოში. თუ გავითვალისწინებთ სასამართლოსადმი მიმართვასთან დაკავშირებული პროცესების ბიუროკრატიას, ადმინისტრაციული ორგანოებისადმი მიმართვა ნაკლებ დროსა და რესურსს მოითხოვს. იმ შემთხვევაში, თუ მოქალაქეს სურს მიმართოს სასამართლოს, განსაკუთრებით ადმინისტრაციულ საქმეებთან დაკავშირებით, მან თავდაპირველად უნდა წარადგინოს საჩივარი იმავე ორგანოსადმი, რომელმაც გამოიტანა კონკრეტული გადაწყვეტილება. მაგალითად, სსიპ საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოს გადაწყვეტილება თავდაპირველად უნდა გასაჩივრდეს აღნიშნულ სააგენტოში. მაგალითად, სსიპ სახელმწიფო სერვისების განვითარების სააგენტოს გადაწყვეტილებები საწყის ეტაპზე საჩივრდება სსიპ სახელმწიფო სერვისების განვითარების სააგენტოში. შემდგომ ეტაპზე, თუ გადაწყვეტილება არ იქნება დამაკმაყოფილებელი, შესაძლებელია სასამართლოში ადმინისტრაციული დავის დაწყება, მეტწილად, ადმინისტრაციულ საქმეთა კოლეგიაში.

არსებობს რამდენიმე სახელმწიფო დაწესებულება, რომელმაც შეძლო დავის გადაწყვეტის წარმატებული ერთეულის შექმნა, სადაც შესაძლებელია მოქალაქეთა და ორგანიზაციების მიმართვის საფუძველზე საკითხის განხილვა და შესაბამისი საფუძვლის არსებობის შემთხვევაში, საჩივრის დაკმაყოფილება.

მსგავს სახელმწიფო დაწესებულებებს მიეკუთვნება საქართველოს ფინანსთა სამინისტროში ჩამოყალიბებული ე.წ. დავების განხილვის საბჭო. საბჭო წარმოადგენს საქართველოს ფინანსთა სამინისტროსადმი დაქვემდებარებული საგადასახადო დავების განმხილველ ორგანოს. საბჭოს ხელმძღვანელობს ფინანსთა მინისტრი და მისი წევრები წარმოადგენენ სხვადასხვა სამთავრობო უწყებებსა და არასამთავრობო ორგანიზაციებს. ფინანსთა სამინისტროში არსებული საგადასახადო დავების გადაწყვეტის სისტემა შედგება ორი ეტაპისგან და იწყება შემოსავლების სამსახურისადმი საჩივრის წარდგენით. არასასურველი გადაწყვეტილების გამოტანის შემთხვევაში, გადასახადის გადამხდელი უფლებამოსილია, მიმართოს დავების განხილვის საბჭოს. გადასახადის გადამხდელი ასევე უფლებამოსილია, მიმართოს სასამართლოს ფინანსთა სამინისტროში დავის წარმოების ნებისმიერ ეტაპზე. 2019 წელს საგადასახადო სააპელაციო საბჭომ განიხილა საქმეები, რომელთა ჯამურმა ფინანსურმა ღირებულებამ შეადგინა 800 მილიონი ლარი. ზოგადად, საბჭო განიხილავს დაახლოებით 1000-3000 საქმეს წელიწადში. ბიზნეს ორგანიზაციების საჩივრების დაკმაყოფილებისა და საბჭოს მხრიდან ასეთი ორგანიზაციის სასარგებლოდ გადაწყვეტილებების გამოტანის ბევრი შემთხვევა არსებობს.

საჩივრების განხილვის კიდევ ერთ წარმატებულ ერთეულს წარმოადგენს სსიპ - სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს დავების საბჭო. სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო არის დამოუკიდებელი ადმინისტრაციული ორგანო, რომლის თავმჯდომარეც ინიშნება საქართველოს პრემიერ-მინისტრის მიერ. როგორც პრაქტიკა გვიჩვენებს, შესყიდვების სააგენტოს დავების საბჭო უმეტესწილად მხარს უჭერს ბიზნეს ორგანიზაციებისა და ინდივიდუალური პირების მიმართვებს, დავების განმხილველი საბჭოს გადაწყვეტილება კი თითქმის არასოდეს გასაჩივრებულა საქართველოს სასამართლოებში.

საქართველოში არსებულ საჯარო უწყებებს, ასევე სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებს ხშირად ჰყავთ იურიდიული მრჩევლები, რომლებიც აძლევენ რჩევებს მოქალაქეებს საჩივრის წარდგენისა და უფლებრივი მდგომარეობის აღდგენის გზების შესახებ.

Տեղական ինքնակառավարման մարմինների համար բողոքարկման մեխանիզմ մշակելու զգալի անհրաժեշտություն կա, որը կարող է մեծացնել հանրային վստահությունն այդ մարմինների նկատմամբ: Քանի որ քաղաքացիների համար հանրային ծառայություններից օգտվելիս առաջին շփման կետը տեղական ինքնակառավարման մարմիններն են, անչափ կարևոր է քաղաքացիների հետ առնչվել թափանցիկության և բաց լինելու սկզբունքներով: Բողոքների մեխանիզմները կարող են վեր հանել պոտենցիալ խնդիրները, լուծել դրանք և բարելավել տեղական ինքնակառավարման մարմինների ծառայությունները:

კანონმდებლობა

საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მე-2 მუხლის პირველი ნაწილის „ი“ ქვეპუნქტის თანახმად, ადმინისტრაციული საჩივარი წარმოადგენს "დაინტერესებული მხარის მიერ უფლებამოსილ ადმინისტრაციულ ორგანოში ამ კოდექსით დადგენილი წესით წარდგენილ წერილობით მოთხოვნას დარღვეული უფლების აღდგენის მიზნით იმავე ან ქვემდგომი ორგანოს მიერ გამოცემული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის ბათილად გამოცხადების, შეცვლის ან ახალი ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემის ან ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ ისეთი მოქმედების განხორციელების ან ისეთი მოქმედების განხორციელებისაგან თავის შეკავების შესახებ, რომელიც არ გულისხმობს ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემას“. ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 178-ე მუხლის თანახმად, ადმინისტრაციული ორგანოს ხელმძღვანელი თანამდებობის პირის მიერ გამოცემული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის თაობაზე წარდგენილ საჩივარს განიხილავს და გადაწყვეტს, ასეთის არსებობის შემთხვევაში, ზემდგომი ადმინისტრაციული ორგანო. საჩივარი წარდგენილ უნდა იქნეს ადმინისტრაციული აქტის გამოქვეყნებიდან ერთი თვის ვადაში.

საჩივრის დაკმაყოფილების მექანიზმების მიმართულებით ასევე აღსანიშნავია სხვა სამართლებრივი აქტებიც, როგორებიცაა სამოქალაქო კოდექსი და საგადასახადო კოდექსი. ამავდროულად, საქართველოს ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსი და საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსი ასევე გამოიყენება ადმინისტრაციული ორგანოს მიმართ საჩივრის უკეთ ფორმულირებისათვის.

საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ 62-ე მუხლის თანახმად, მუნიციპალიტეტის ორგანოების, თანამდებობის პირებისა და სხვა მოხელეების ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტები საჩივრდება სასამართლოში ორგანული კანონითა და საქართველოს სხვა კანონებით დადგენილი წესით. მერიის თანამდებობის პირის (გარდა მერისა) და სხვა მოხელის ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტები საჩივრდება მერთან და შემდგომ − სასამართლოში კანონით დადგენილი წესით.

Հայաստանում չկա տեղական ինքնակառավարման մարմինների բողոքարկման մեխանիզմների ձևավորում պահանջող օրենսդրական մարմին, սակայն տեղական ինքնակառավարման մարմինների համար անհրաժեշտ է ստեղծել այդպիսի մեխանիզմ, որը կբարելավի հաշվետվողականության ցուցանիշները, քաղաքացիներին թույլ կտա բարձրացնել խնդիրներ ու իրենց մատուցվող ծառայությունների մակարդակը բարելավել: Հետևաբար տեղական ինքնակառավարման մարմինները պետք է կամավոր հիմունքներով բողոքարկման մեխանիզմներ ընդունեն:

გაიდლაინები

არ არსებობს მითითებები მოქალაქეებისთვის და დაინტერესებული მხარეებისთვის, თუ როგორ უნდა მიმართონ ადგილობრივ და ცენტრალურ ადმინისტრაციულ ორგანოებს, თუმცა, იზრდება მკაფიოდ სტრუქტურირებული დოკუმენტის შემუშავების აუცილებლობა, რომელთა მიხედვითაც, მოქალაქეებს ექნებათ საჩივრის შემუშავებისა და წარდგენის შესაძლებლობა.

საჯარო დაწესებულებების უმეტესობას, მათ შორის საქართველოს მთავრობის ადმინისტრაციას, გააჩნია საქართველოს მთავრობისათვის საჩივრის წარდგენის წესი და ფორმა, რომელიც გამოქვეყნებულია მის ოფიციალურ ვებ-გვერდზე. ხსენებული წესი არ წარმოადგენს უშუალოდ სახელმძღვანელოს, არამედ ეს არის საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მუხლების მარტივი და ადაპტირებული ვერსია, რომელიც მოქალაქეებისათვის შედარებით მარტივად აღქმადი და გასაგებია.

Ներկայումս բողոքարկման մեխանիզմների մշակման կոնկրետ չափորոշիչներ չկան, քանի որ այդ մեխանիզմները պետք է հարմարեցվեն տեղական համատեքստին՝ հաշվի առնելով գործոնները, ինչպիսիք են մշակութային նորմերը, գոյություն ունեցող հաստատությունները, սոցիալական մոդելները և այլն: Չնայած չկան բողոքարկման մեխանիզմի զարգացման կոնկրետ դրույթներ, գոյություն ունի հիմնարար սկզբունքների շուրջ ընդհանուր կոնսենսուս, ինչը ենթադրում է, որ մեխանիզմը պետք է լինի թափանցիկ, անկախ, հաշվետու, մատչելի, անվտանգ և դյուրին օգտագործման համար:

Իռլանդիայի կառավարության հաջողված փորձը ցույց է տալիս, որ «բողոքի ձևը լրացնելու համար պետք է լինի համեմատաբար հեշտ և տեղեկատվության պահանջները պետք է հասցվեն նվազագույնի»: Բացի դրանից, բողոք ներկայացնելու մեխանիզմը «պետք է դարձնել հասարակության անդամների համար հնարավորինս հեշտ»: Տեղական իշխանությունները պետք է ամեն ջանք գործադրեն բողոքարկման մեխանիզմը հրապարակայնացնելու նպատակով:

Հարկ է նշել նաև Թրանսփարենսի ինթերնեշնլի կողմից մշակցված արդյունավետ բողոքարկման մեխանիզմների կիրառման լավագույն փորձի մասին ուղեցույցը։ Այս ուղեցույցի նպատակն է առանձնացնել ուղենշող սկզբունքներ ու հաջողված փորձեր՝ ստեղծելու և կիրառելու բողոքարկման մեխանիզմներ, որոնք քաղաքացիների համար կապահովեն անվտանգ ուղիներ մասնավոր և հանրային կառույցների հետ կապված ցանկացած կոռուպցիոն ռիսկի կամ միջադեպի մասին ահազանգելու։

კარგი პრაქტიკა

მიუხედავად საჩივრების წარდგენის თაობაზე სათანადო მითითებების ნაკლებობისა, საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი განსაზღვრავს ადმინისტრაციულ, მათ შორის ადგილობრივ თვითმმართველ ორგანოთა, გადაწყვეტილებების გასაჩივრების პრაქტიკას. როგორც ზემოთ აღინიშნა - ადმინისტრაციული აქტის გამომცემი ადმინისტრაციული ორგანო განიხილავს და გამოაქვს გადაწყვეტილება საჩივართან დაკავშირებით მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ ადმინისტრაციულ ორგანოში არსებობს ადმინისტრაციული აქტის გამომცემი თანამდებობის პირის ან სტრუქტურული ქვედანაყოფის ზემდგომი თანამდებობის პირი. საჩივრის წარდგენა უნდა განხორციელდეს ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოქვეყნებიდან 1 თვის ვადაში. კარგი პრაქტიკის კიდევ ერთ მაგალითის წარმოადგენს დავების გადაწყვეტის საბჭოები სახელმწიფო დაწესებულებებში, რომლებიც დაკომპლექტებულია სხვადასხვა სექტორის წარმომადგენლებითა და პროფესიონალებით. დავების განმხილველი საბჭოების გადაწყვეტილებები თითქმის არასდროს საჩივრდება სასამართლოებში. დასასრულს, საჯარო დაწესებულებების უმრავლესობამ მოამზადა მარტივი ფორმები, რათა დაეხმაროს მოქალაქეებს საჩივრების წარდგენის პროცედურის გამარტივებაში. ამავდროულად, ამ დაწესებულებებს კანონმდებლობის შესაბამისად, მომზადებული აქვთ მცირე ზომის ბროშურები, რომელთა შესაბამისადაც, მოქალაქეებს ეძლევათ შესაძლებლობა, მიიღონ ინფორმაცია საჩივრების წარდგენის თაობაზე შედარებით ადვილად გასაგები ენით.

Բողոքների մեխանիզմների կիրառմամբ տեղական կառավարման մարմինների նկատմամբ արդյունավետության և հանրային վստահության բարձրացման վերաբերյալ մի քանի հաջող օրինակներ կան զարգացող երկրներում: Օրինակ, Մեծ Բրիտանիայի տեղական ինքնակառավարման և սոցիալական ապահովության օմբուդսմենը օգտագործում է բողոքարկման մեխանիզմը` ծառայության արդյունավետության բարձրացման համար, որը տեղական իշխանությունները տրամադրում են քաղաքացիներին: Մարդու իրավունքների պաշտպանի գրասենյակի կայքը (www.lgo.org.uk) տրամադրում է բոլոր անհրաժեշտ տեղեկությունները բողոք ներկայացնելու համար: Կայքում կա նաև մի բաժին, որն առաջարկում է բողոք ներկայացնելու լավագույն խորհուրդներ:

მამხილებელთა დაცვა

კორუფცია და საზოგადოებრივი ინტერესისათვის მავნე სხვა ქმედებები, მათ შორის საზოგადოებრივი ჯანმრთელობისთვის, უფრო მეტად გავრცელებულია იმ ორგანიზაციებში, რომლებსაც არ გააჩნიათ გამჭვირვალობისა და ზედამხედველობის კულტურა. მამხილებელი არის პირი, რომელიც ააშკარავებს ინფორმაციას არალეგალურ ან არაეთიკურ საქმიანობაზე კერძო ან საჯარო ორგანიზაციაში, ხოლო მამხილებელთა უფლებები, რომელიც ავლენს ბოროტმოქმედებას, ან საზოგადოებრივი ინტერესებისათვის მავნე ქმედებებს, დაცული უნდა იყოს „მამხილების” კანონების საშუალებით. მიუხედავად იმისა, რომ ჩვეულებრივ თანამშრომელია, მამხილებელი ასევე შეიძლება იყოს ქვეკონტრაქტორი, მიმწოდებელი, უხელფასო სტაჟიორი ან მოხალისე. მამხილებლების დაცვა მნიშვნელოვანია კერძო სექტორშიც, განსაკუთრებით იქ, სადაც შეუძლიათ გამოავლინონ საჯარო მოხელეების მოსყიდვის ფაქტები, გარემოს, საზოგადოებრივი ჯანმრთელობისა და უსაფრთხოებისთვის ზიანის მომტანი პრაქტიკა.

საერთაშორისო სტანდარტები

მამხილებელთა უმეტესობა საკითხს ორგანიზაციას ან მარეგულირებელ ან სამართალდამცავ ორგანოებს ატყობინეს, საჯარო განცხადების საპირისპიროდ. მამხილებელთა დაცვა და ორგანიზაციული კულტურა, რომელიც პრიორიტეტს ანიჭებს გამჭვირვალობასა და დიალოგს, ემსახურება ანგარიშვალდებულების ხელშეწყობას, აძლიერებს ნდობას მთავრობის კეთილსინდისიერებისადმი და ხელს უწყობს არასათანადო მოპყრობისა და კორუფციის შესახებ ანგარიშგებას. მამხილებელ პირთა დაცვას შეუძლია დანაშაულის შესახებ შეტყობინების შესახებ თანამშრომლების მოტივაცია ანგარიშსწორების შიშის გარეშე და გამჭვირვალობისა და ნდობის გამყარება ორგანიზაციის შიგნით, ისევე როგორც მოქალაქეების მიმართ, რომ ეთიკა დაცულია და არასათანადო საქციელი აღმოჩენილი და აღმოფხვრილია.

მამხილებელთა უფლებების გაძლიერება შესაძლებელია ზუსტი პროცედურის განსაზღვრითა და მხილების უსაფრთხო კონფიდენციალური არხების ჩამოყალიბებით. უნდა დაინერგოს და თანმიმდევრულად იქნას გამოყენებული დახმარების პირდაპირი საშუალებები, მათ შორის ჯარიმები, ანგარიშსწორების საწინააღმდეგო ქმედებები. ადგილობრივ მმართველობაში და სამთავრობო უწყებებში ადამიანური რესურსების პერსონალის ტრენინგები უნდა შეავსოს საზოგადოების ცნობიერების ამაღლების კამპანიებმა, რათა მოქალაქეებმა და მთავრობის თანამშრომლებმა მხილების პროცესის შედეგად მიღებული დადებითი შედეგების შესახებ აიმაღლოს ცნობიერება ფულის მდგრადი ღირებულების, საჯარო ხელისუფლებისადმი ნდობისა და მომსახურების ხარისხის თვალსაზრისით.

მამხილებლის დაცვას შემდეგი საერთაშორისო კონვენციები და სტანდარტები ეხება:

ყოვლისმომცველი და ეფექტური მექანიზმების შექმნა, რათა დაიცვან ისინი, ვინც საზოგადოებრივი ინტერესებიდან გამომდინარე ავრცელებენ ინფორმაციას არის გაერო-სა და ევროპის საბჭოს (2), ასევე ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის რეკომენდაცია.
ევროპის საბჭოს კონგრესის რეზოლუცია და რეკომენდაცია მამხილებელთა დაცვის შესახებ, ადგილობრივი და რეგიონალური მთავრობის გამოწვევები და შესაძლებლობები მოუწოდებს ”ადგილობრივ და რეგიონულ ხელისუფლებას, შექმნან და გაავრცელონ მამხილებელი პოლიტიკა შესაბამისი შიდა და ანონიმური ანგარიშგების არხებით და უზრუნველყონ დამოუკიდებელი დაწესებულებების არსებობა მხილების შედეგად მიღებული ინფორმაციის ზედამხედველობისა და დამუშავების მიზნით.
გაერთიანებული ერების კონვენცია კორუფციის წინააღმდეგ ერთადერთი სამართლებრივად სავალდებულო საერთაშორისო ანტიკორუფციული ინსტრუმენტია.
ზემოთ აღნიშნული კონვენციის ტექნიკური სახელმძღვანელო.
ევროკავშირის დირექტივა იმ პირთა დაცვის შესახებ, რომლებიც აფიქსირებენ კავშირის კანონის დარღვევას, მოითხოვს ევროკავშირის წევრი ქვეყნების მთავრობებს შეასრულონ მინიმალური სტანდარტები შესაბამისი არხების შესაქმნელად და უზრუნველყონ მამხილებლების სამართლებრივი დაცვა.
ევროსაბჭოს სისხლის სამართლის კონვენცია კორუფციის შესახებ (ETS No. 173) მიზნად ისახავს კორუფციული პრაქტიკის კრიმინალიზაციის კოორდინაციასა და საერთაშორისო თანამშრომლობის გაუმჯობესებას სამართლებრივი დევნის პროცესში.
ევროსაბჭოს სამოქალაქო სამართლის კონვენცია კორუფციის შესახებ (ETS No. 174) განსაზღვრავს საერთაშორისო სტანდარტებს კორუფციით დაზარალებულ პირთა ეფექტიანი ანაზღაურების საშუალებების შესახებ.

ადგილობრივი კონტექსტი

საქართველოში ხელმისაწვდომია მხილების ვებ-გვერდი, რომლის საშუალებით, პირს შეუძლია საკუთარი ვინაობის გამხელის გარეშე მოახდინოს მხილება კანონისა თუ ეთიკის ნორმების დარღვევის შესახებ. მუხედავად ამისა, ვებგვერდის გამოყენება ფაქტიურად არ ხდება, არ ქვეყნდება სტატისტიკა შესული მხილების განაცხადებსა და მათზე რეაგირებასთან დაკავშირებით.

„საჯარო სამსახურში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ საქართველოს კანონის თანახმად, ვებ-გვერდის გარდა მხილება შესაძლებელია განხორციელდეს სამართალდამცავ ორგანოში ან სახალხო დამცველის აპარატში. მამხილებელთა დაცვის ეროვნული სისტემის ქმედითობა საეჭვოა. შესაბამისი დაწესებულებები არ აქვეყნებენ სტატისტიკას. ხოლო ხელისუფლებას დღემდე არ ჩაუტარებია მხილების არხების ეფექტიანობის შეფასება.

კანონმდებლობა

საქართველოს კანონმდებლობა მხილებას განმარტავს, როგორც პირის (მამხილებლის) მიერ განცხადების განმხილველი ორგანოს, გამომძიებლის, პროკურორის ან/და საქართველოს სახალხო დამცველის ინფორმირებას საჯარო მოსამსახურის (მხილებულის) მიერ საქართველოს კანონმდებლობის ან ეთიკისა და ქცევის ზოგადი წესების შემცველი ნორმების დარღვევის შესახებ, რომელმაც ზიანი მიაყენა ან შეიძლება მიაყენოს საჯარო ინტერესს ან შესაბამისი საჯარო დაწესებულების რეპუტაციას. მხილებად ჩაითვლება აგრეთვე მამხილებლის მიერ ზემოაღნიშნული დარღვევის შესახებ სამოქალაქო საზოგადოების ან მასობრივი ინფორმაციის საშუალებების ინფორმირება განცხადების განმხილველი ორგანოს, გამომძიებლის, პროკურორის ან საქართველოს სახალხო დამცველის მიერ გადაწყვეტილების მიღების შემდეგ. როგორც ვხედავთ, საქართველოს კანონის განმარტება სრულად არ შეესაბამება ევროსაბჭოს განმარტებას, რადგან ევროსაბჭოსგან განსხვავებით, საქართველოს კანონი საჯარო მხილებას უშვებს მხოლოდ მას შემდეგ, რაც განცხადების განმხილველი ორგანოს მიერ მოხდება გადაწყვეტილების მიღება. გარდა ამისა, ევროსაბჭოსგან განსხვავებით, საქართველოს კანონმდებლობა არ ფარავს კერძო სექტორს.

საქართველოს კანონი „საჯარო დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ” არ აკონკრეტებს ვინ შეიძლება იყოს მამხილებელი. მართალია, „საჯარო დაწესებულებაში ეთიკისა და ქცევის ზოგადი წესების განსაზღვრის შესახებ” მთავრობის დადგენილება, განმარტავს მამხილებლის ცნებას, თუმცა, არც ის არ აზუსტებს, აუცილებელია თუ არა მამხილებელი საჯარო მოხელე იყოს; თუმცა, მხილების ფაქტი საჯარო სამსახურს უნდა უკავშირდებოდეს. მხილება შესაძლებელია განხორციელდეს ანონიმურად.

საქართველოს კანონმდებლობა მამხილებელს იცავს შემდეგი ქმედებებისგან:

მამხილებლის ან მისი ახლო ნათესავის დაშინება, შევიწროება, იძულება, დამცირება, მისთვის მორალური ან მატერიალური ზიანის მიყენება, მის მიმართ ძალადობის ან ძალადობის მუქარის გამოყენება, დისკრიმინაციული მოპყრობა ან სხვა უკანონო ქმედების განხორციელება მხილების ფაქტთან დაკავშირებით.
მამხილებლის მიმართ ადმინისტრაციული ან სამოქალაქო სამართალწარმოების ან სისხლისსამართლებრივი დევნის დაწყება და მისთვის შესაბამისი პასუხისმგებლობის დაკისრება, აგრეთვე მის მიმართ იძულებითი ზომების გამოყენება მხილების ფაქტთან დაკავშირებული გარემოებების გამო.

კანონის თანახმად, მამხილებლის მიმართ ზემოთ აღნიშნული ზომების გამოყენების შემთხვევაში საჯარო დაწესებულება ვალდებულია, დაასაბუთოს, რომ ეს დაკავშირებული არ არის მხილების ფაქტთან და ამისათვის არსებობს საქართველოს კანონმდებლობით გათვალისწინებული საფუძველი. მამხილებელი დაცვის გარანტიებით სარგებლობს მიუხედავად იმისა, მხილების შედეგად გამჟღავნებული ინფორმაცია სწორია თუ მცდარი, იმის გათვალისწინებით, რომ მამხილებლისთვის წინასწარ არ იყო და ვერც იქნებოდა ცნობილი, რომ ინფორმაცია არასწორი იყო და მისი მიზანი არ არის გამორჩენის მიღება.

გაიდლაინები

საქართველოში არ არსებობს საჯარო მოხელეებისთვის ან კონკრეტულად ადგილობრივი ხელისუფლებისთვის შემუშავებული რაიმე სახელმძღვანელო დოკუმენტი მხილების საკითხებთან დაკავშირებით. მამხილებლის ელექტრონული გვერდი მოიცავს „ხშირად დასმული კითხვები“-ს სექციას, რომელიც განმარტავს, ვინ შეიძლება იყოს მამხილებელი, როგორ ხდება მხილება და რა შეიძლება იქნეს მხილებული.

კარგი პრაქტიკა

2020 წელს IDFI–მ მიმართა 232 საჯარო უწყებას, რომ შეესწავლა საჯარო სექტორში მხილების მექანიზმის გამოყენების პრაქტიკა (მთავრობის ადმინისტრაცია, საქართველოს პარლამენტი, პრეზიდენტის ადმინისტრაცია, 10 სამინისტრო და სახელმწიფო მინისტრის აპარატი, 124 მერია/საკრებულო, 94 საჯარო სამართლის იურიდიული პირი და სხვა დამოუკიდებელი ინსტიტუტები) და მოითხოვა სტატისტიკური ინფორმაცია 2017 წლიდან 2020 წლამდე მიღებული მამხილებელი განცხადებების შესახებ. 232 საჯარო დაწესებულებიდან 142-მა IDFI-ს განუმარტა, რომ მათ უწყებას არ მიუღია მხილების შესახებ განცხადება ბოლო ოთხი წლის განმავლობაში და 72 სააგენტომ საერთოდ არ უპასუხა IDFI–ს მოთხოვნას საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნაზე. 159 საჯარო სააგენტოდან, რომლებიც გამოეხმაურნენ IDFI-ს, მხოლოდ 18 უწყებას ჰქონდა რეგისტრირებული მინიმუმ ერთი მხილების განცხადება 2017-2020 წლებში. საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნისას მიღებული პასუხები იძლევა დასკვნის გაკეთების საშუალებას, რომ საჯარო უწყებების უმეტესობა არ აღრიცხავს მხილების განცხადებებს და/ან არ გასცემს მათთან დაკავშირებულ ინფორმაციას. უწყებები, რომლებიც აღრიცხავენ მხილების განცხადებებს, ამუშავებენ სხვადასხვა სახის მონაცემებს და ვინაიდან არ არსებობს მონაცემების დამუშავების ერთიანი მეთოდოლოგია - შეუძლებელია მონაცემების ყოვლისმომცველი გაანალიზება სქესის, მამხილებლის/ მხილებული პირის პოზიციის და სხვა ნიშნების მიხედვით.

ინტერესების გაცხადება: ქონებრივი დეკლარაციების წარდგენა და ინტერესთა კონფლიქტი

ინტერესების გაცხადება არის ინფორმაციის ღიაობის სტანდარტის დაცვა, რასაც ზოგჯერ კანონი ითვალისწინებს, როგორიცაა საჯარო მოხელეების ფინანსური ინტერესები. აღნიშნული ანტიკორუფციული ზომების გატარებას უწყობს ხელს ქონებისა და ინტერესების რეგულარული გამოქვეყნების მოთხოვნით, რომლიც ინტერესთა კონფლიქტის მიზეზი შეიძლება გახდეს. ინტერესთა კონფლიქტი წარმოიქმნება ან შეიძლება ჩაითვალოს, რომ წარმოიქმნება მაშინ, როდესაც საჯარო მოხელეების კერძო ქონებასა ან ინტერესებს შეუძლიათ არასათანადოდ იმოქმედონ მათ სამსახურებრივი მოვალეობების განხორციელებისას მიღებულ გადაწყვეტილებებზე ან შემუშავებულ პოლიტიკაზე.

საერთაშორისო სტანდარტები

ინტერესთა განცხადების ვალდებულებებს შეუძლიათ განამტკიცონ მოქალაქეთა ნდობა ადგილობრივი დონეზე გადაწყვეტილებების მიღების გამჭვირვალობისა და კეთილსინდისიერების მიმართ. აღნიშნული ასევე საჯარო მოხელეებს ეხმარება რეგულარულად განახლებული ინფორმაცია მიიღონ, რაც ხელს უშლის თანამშრომლებს შორის ინტერესთა კონფლიქტს. ფინანსური ინფორმაციის გამჟღავნება ასევე წარმოადგენს მნიშვნელოვან წყაროს, არჩევითი თანამდებობის პირებისა ან საჯარო მოხელეების შემოსავლისა და ქონების პროპორციულობაზე, იცავს მათ ცრუ ბრალდებებისგან, და არის მტკიცებულება უკანონო გამდიდრების ეჭვის შემთხვევაში.

ადგილობრივი ხელისუფლების დონეზე მომსახურების მიწოდება, იქნება ეს ნარჩენების მართვის მენეჯმენტის ტენდერი თუ მშენებლობა, ხშირად არის ინტერესთა კონფლიქტის საფრთხის ქვეშ, რადგან ადგილობრივი მეწარმეები ახლო არიან მთავრობის წარმომადგენლებთან.

საზოგადოების და ბიზნესის ნდობა ადგილობრივი თვითმმართველობის ტენდერების კონკურსი ღიაობაზე გაცილებით დიდი იქნება, თუ ტენდერების შემუშავებაში და სატენდერო დოკუმენტების შეფასებაში ჩართულმა არჩეულმა პირებმა და საჯარო მოხელეებმა წარადგინეს ქონების დეკლარაცია (მათ შორის ოჯახის ახლო წევრების).

მნიშვნელოვანია, რომ დეკლარაციების შეგროვებასა და მონიტორინგზე პასუხისმგებელი ინსტიტუტები პოლიტიკური ან სხვა სახის ჩარევისგან, მაგალითად, დამოუკიდებელი ეთიკის კომიტეტების ზედამხედველობა, თავისუფალნი იყვნენ. ანალოგიურად, ადგილობრივი ხელისუფლების წარმომადგენლებს უნდა მიეცეთ მკაფიო მითითებები იმის შესახებ, თუ რა სახის ინფორმაცია უნდა იყოს მოცემული დეკლარაციებში და რას გულისხმობს მოქმედი ანტიკორუფციული კანონმდებლობა. კარგად დანერგილი, რეგულარულად განახლებული და მონიტორინგის ქვეშ მოქცეულ დეკლარაციის სისტემას შეუძლია შეავსოს ეფექტური პროკურატურის მუშაობა.

დეკლარირება წინამდებარე სახელმძღვანელოში მოცემული ანტიკორუფციული კონვენციების და სტანდარტების მნიშვნელოვანი ელემენტია. განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია:

ევროპის საბჭოს მინისტრთა კომიტეტის რეკომენდაცია საჯარო მოსამსახურეთა ეთიკის კოდექსებთან დაკავშირებით (Committee of Ministers of the Council of Europe’s Recommendation on Codes of Conduct for Public Officials) და ევროპული ქცევის კოდექსი ადგილობრივ და რეგიონულ მმართველობაში ჩართული ყველა პირისთვის (European Code of Conduct for all Persons Involved in Local and Regional Governance) ფარავენ ზოგად საკითხებს ინტერესთა კონფლიქტის თავიდან აცილებასთან დაკავშირებით.
ევროპის საბჭოს კონგრესის რეზოლუცია და რეკომენდაცია ადგილობრივ და რეგიონულ მმართველობაში ინტერესთა კონფლიქტის შესახებ (Congress of the Council of Europe’s Resolution and Recommendation on Conflicts of interest at local and regional level) ადგილობრივ და რეგიონულ ხელისუფლებას მოუწოდებს, პროაქტიულად გაასაჯაროონ ქონებრივი მდგომარეობის ამსახველი დეკლარაციები და უზრუნველყონ, რომ დეკლარაციებთან დაკავშირებით არსებული პოლიტიკა ფარავდეს ინტერესთა კონფლიქტის გადაწყვეტის საშუალებებს.
ეთგო-ს დოკუმენტი: საჯარო სამსახურში ინტერესთა კონფლიქტის მართვის შესახებ: გზამკვლევი და სახელმწიფოების გამოცდილება (OECD’s Managing Conflict of Interest in Public Service: Guidelines and Country Experiences) მოიცავს ინტერესთა კონფლიქტის მარეგულირებელი პოლიტიკის მოდიფიცირების პრაქტიკულ საშუალებებს.
ეთგო-ს დოკუმენტი: თანამდებობის პირთა ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციები: კორუფციის პრევენციის საშუალება (OECD’s Asset Declarations for Public Officials: A Tool to Prevent Corruption) განსაზღვრავს დეკლარაციების სისტემების ძირითად ელემენტებს.
კონსულტაცია, მონაწილეობა და დეკლარირება, რეკონსტრუქციისა და განვითარების საერთაშორისო ბანკი / მსოფლიო ბანკი.

ადგილობრივი კონტექსტი

ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციები არის მექანიზმი, რომელიც მნიშვნელოვანია საქართველოში კორუფციისა და ინტერესთა კონფლიქტის თავიდან ასაცილებლად. თანამდებობის პირების ფართო სპექტრი წარადგენს ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციებს, რომლებიც საჯაროდ ხელმისაწვდომია სპეციალურად შექმნილ ვებ-გვერდზე. მოქალაქეებს შეუძლიათ ნახონ თანამდებობის პირთა ფინანსური შემოსავლები და ზედამხედველობა გაუწიონ ინტერესთა კონფლიქტის პოტენციურ შემთხვევებს.

Հայաստանում հանրային ծառայողների և բարձրաստիճան պաշտոնյաների որոշակի գործողությունները հանրայնացնելուն, շահերի բախմանը, արգելքներին կամ սահմանափակումներին վերաբերող իրավական դաշտը հիմնականում ձևավորվել է 2010 թվականին: Հանրային ծառայությունների մասին օրենքն ընդունվել է 2011թ., իսկ Բարձրաստիճան պաշտոնատար անձանց էթիկայի հանձնաժողովը՝ 2012թ.-ին։ Տվյալ հանձնաժողովը և իրավական կարգավորումները հանրային ծառայողներից և բարձրաստիճան պաշտոնյաներից պահանջում են հրապարակել շահերի բախման դեպքերը: Առկա է նաև տեղական ինքնակառավարման մարմիններում շահերի բախման բացահայտումների մարմին ձևավորելու կարիք:

Սովորաբար ՀԿ-ները իրենց վրա են վերցնում դիտորդների դերը՝ մոնիտորինգ անելով բացահայտման դեպքքերը և զեկուցելով պետական կառույցների տարբեր էթիկայի հանձնաժողովների։ Պետական կառույցները սկսել են ավելի ակտիվորեն արձագանքել ՀԿ-ների կողմից կատարվող հարցումներին։

კანონმდებლობა

„საჯარო დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ საქართველოს კანონი მოითხოვს საჯარო მოხელეების მიერ დეკლარაციების ყოველწლიურად წარდგენას, რიგი პოზიციების შემთხვევაში კი, თანამდებობის დატოვების შემდეგაც. ქონებრივი დეკლარაციების წარდგენისათვის საჭირო თანამდებობის პირთა ჩამონათვალი კანონით არის გათვალისწინებული.

2017 წელს ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების მონიტორინგის სისტემა შეიქმნა მთავრობის დადგენილებით და შეიცავს მონიტორინგის განმახორციელებელ შემდეგ მექანიზმებს:

ელექტრონული სისტემის მიერ დეკლარაციების შემთხვევითი შერჩევა;
საჯარო სამსახურის ბიუროსთან ყოველწლიურად შექმნილი სპეციალური კომისიის (რომელიც, ასევე, მოიცავს არასამთავრობო ორგანიზაციების წარმომადგენლებს) მიერ „მაღალი რისკის“ მქონე დეკლარაციების შერჩევა; და
წერილობითი მოთხოვნა, მათ შორის გონივრული ეჭვის საფუძველზე, შესაძლო დარღვევის შესახებ.

საქართველოს კანონი „საჯარო სამსახურში კორუფციისა და ინტერესთა შეუთავსებლობის შესახებ“ ითვალისწინებს ჯარიმას 1 000 ლარის ოდენობით დადგენილ ვადაში დეკლარაციის წარუდგენლობის შემთხვევაში. ხოლო თუ დეკლარაცია შეიცავს არასწორ ინფორმაციას, ამ შემთხვევაში პირი დაჯარიმდება მისი ხელფასის 20%-ის ოდენობით, რაც არ უნდა იყოს 500 ლარზე ნაკლები. დეკლარაციასთან დაკავშირებულ უმნიშვნელო ხარვეზზე გაიცემა გაფრთხილება.

საქართველოს საჯარო სამსახურის ბიურო არის სააგენტო, რომელსაც ევალება დეკლარაციების ადმინისტრირება, გამოქვეყნება და მონიტორინგი.

«Հանրային ծառայության մասին» օրենքում նշվում է, որ շահերի բախման դեպքում պետական ծառայողը պետք է տեղեկացնի ղեկավարությանը միջադեպի մասին, և պարտավոր է միջադեպը մանրամասնող գրավոր տեղեկություն ներկայացնի: Պետական ծառայողը մինչև ղեկավարից ցուցումներ ստանալը չպետք է իրականացնի որևէ գործողություն:

Եղել են դեպքեր , երբ ՀԿ-ները դիմել են Հանձնաժողովին պետական ծառայողների գործողությունների հետաքննության համար, սակայն Հանձնաժողովը սովորաբար որոշում է կայացրել, ըստ որի շահերի բախում չկա:

გაიდლაინები

„საჯარო დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ საქართველოს კანონი იძლევა მითითებებს, თუ როგორ უნდა წარადგინონ საჯარო მოხელეებმა დეკლარაციები. თანამდებობაზე დანიშვნიდან ორი თვის ვადაში თანამდებობის პირებს მოეთხოვებათ საჯარო სამსახურის ბიუროსთვის ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების წარდგენა, რომელიც მოიცავს თანამდებობის პირებისა და მათი ოჯახის წევრების საკუთრებაში არსებულ აქტივებსა და ფინანსურ ინტერესებს, მათ შორის: უძრავი ქონება; მოძრავი ქონება, რომელიც აჭარბებს 10 000 ლარს; აქციები; საბანკო დეპოზიტები; ნაღდი ფული, რომელიც აჭარბებს 4 000 ლარს; შემოსავალი, რომელიც აჭარბებს 3 000 ლარს ან/და გასავალი რომელიც აღემატება 5 000 ლარს; მიღებული საჩუქრები, რომელის ოდენობა აღემატება 500 ლარს; დადებული ხელშეკრულება, რომლის საგნის ღირებულება აღემატება 10 000 ლარს. ოფიციალურმა პირებმა ყოველწლიურად უნდა წარადგინონ დეკლარაციები, მათ შორის თანამდებობიდან წასვლიდან ერთი წლის შემდეგ. აქტივების დეკლარაციების მონიტორინგის ინსტრუქციები, ასევე, დამტკიცებულია მთავრობის დადგენილებით და ასახავს დეტალურ პროცედურებს დეკლარაციების მონიტორინგის შესახებ. ამასთანავე, საჯარო სამსახურის ბიურომ გამოაქვეყნა შედარებითი კვლევა ამერიკის შეერთებულ შტატებსა და საქართველოში ქონებრივი დეკლარაციების წარდგენის წესზე.

2015թ. Հայաստանում Թրանսփարենսի Ինթերնեշնլ հակակոռուպցիոն կենտրոնը հրապարակեց մի զեկույց, որը պարունակում է երկրի հանրային ծառայությունների մատուցման սեկտորում շահերի բախումը կանոնակարգող օրենսդրության վերլուծություն և առաջարկություններ: Զեկույցն արտացոլում է մի շարք դիտողություններ, որոնք վերաբերում են ակտիվների և շահերի բախման հայտարարություններին: Զեկույցը խորհուրդ է տալիս.

մշակել բոլոր պետական հիմնարկների համար ընդհանուր մեխանիզմ, որը կկանոնակարգի շահերի բախումները,
մեխանիզմ, որը չեղյալ կհամարի շահերի բախման ներքո կատարվող որոշումները,
ստեղծել օրենք, որով կարգելվի հանրային ծառայողներն փոխկապակցված անձանց մասնակցությունը միևնույն պետական կամ տեղական կառույցների հայտարարված մրցույթներին:

კარგი პრაქტიკა

მიუხედავად იმისა, რომ არ არსებობს კონკრეტული საუკეთესო პრაქტიკა, რომელიც დაკავშირებულია საჯარო მოხელეების მიერ ინტერესთა გამჟღავნებაზე რომელიმე კონკრეტულ ინსტიტუტსა თუ მუნიციპალიტეტში, ქონებრივ დეკლარაციებზე მონიტორინგის სისტემის არსებობა შეიძლება ჩაითვალოს საუკეთესო პრაქტიკად. ღია მმართველობის პარტნიორობის 2014-2015 წლების ეროვნული სამოქმედო გეგმის ფარგლებში საქართველოს საჯარო სამსახურის ბიურომ შეიმუშავა საჯარო მოხელეთა ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების მონიტორინგის სისტემა. მიუხედავად იმისა, რომ დეკლარაციები საჯაროდ ხელმისაწვდომია უკვე რამდენიმე წელია, არ არსებობდა მექანიზმი, რომელიც მათი სიზუსტის მონიტორინგის საშუალებას მისცემდა. ახალი მექანიზმი იძლევა დეკლარაციების ფართო ზედამხედველობის საშუალებას და სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებსა და მოქალაქეებს აძლევს საშუალებას, მონაწილეობა მიიღონ მონიტორინგის პროცესში. პირველი მონიტორინგის შედეგები 2017 წლის ბოლოს გახდა საჯარო. 2017 წლის შემდეგ, წლიური მონიტორინგის შედეგები ყოველწლიურად ქვეყნდება. აღსანიშნავია, რომ საჯარო მოხელეებმა დეკლარაციის ფორმების შევსება უფრო დიდი სიფრთხილით დაიწყეს. მონიტორინგის მექანიზმი ინოვაციური რეფორმაა და ეს გამოცდილება მრავალი ქვეყნისთვის სიახლეს წარმოადგენს.

მიუხედავად იმისა, რომ ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციები კონკრეტული ონლაინ პლატფორმის საშუალებით შეიძლება იქნეს შერჩეული, მუნიციპალიტეტის საჯარო მოხელის დეკლარაციების გამოქვეყნდება მერიისა და საკრებულოს ვებ-გვერდზე უფრო მაღალ ანგარიშვალდებულებისა და გამჭვირვალობის სტანდარტს შექმნის - ეს უზრუნველყოფს საზოგადოების მხრიდან ადგილობრივი თვითმმართველობის საჯარო მოხელეების ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების პირდაპირ გაცნობას.

Բաց կառավարման գործընկերության երկրորդ գործողությունների ծրագրի շրջանակներում «ՀՀ բարձրաստիճան պաշտոնյաների ակտիվների և եկամուտների հայտարարագրերի թափանցիկությունը ապահովելու» նախագծի շրջանակներում բարձրաստիճան պաշտոնատար անձանց հայտարարագրերը հրապարակվել են բարձրաստիճան պաշտոնատար անձանց էթիկայի հանձնաժողովի կայքում (www.ethics.am): Հանձնաժողովը նաև ընդլայնել է հասանելի հանրային տվյալների ցանկը, որպեսզի բարելավի տեղեկատվության հասանելիությունն ու ապահովի բարձրաստիճան պաշտոնյաների ունեցվածքի և եկամուտների հայտարարագրերի թափանցիկությունը։