Naslovna Teritorije Javna etika i odgovornost prema građanima

Javna etika i odgovornost prema građanima

Javna etika i odgovornost suštinski su važni pojmovi na kojima počiva delotvorna lokalna ili regionalna vlast. Ti pojmovi se odnose na kulturu, procese, strukture i pravila, koji zajedno obezbeđuju da oni koji su na javnoj funkciji postupaju u širem javnom interesu, a ne u svom, sebičnom interesu. To je suštinska odlika dobrog upravljanja i važno je da javna etika i odgovornost budu poštovani i da na njih motre merodavne organizacije.

Etika otelotvoruje pravila koja definišu ponašanje javnih funkcionera[1] kako bi se obezbedilo da javnost bude tretirana pošteno i ravnopravno. Etika pomaže funkcionerima da donose bolje odluke u javnom interesu i pomaže ljudima da vrednuju odluke koje javni funkcioneri donose u njihovo ime.

Javna odgovornost obezbeđuje da funkcioneri otvoreno snose odgovornost za odluke koje donose u ime javnosti. Ako nema javne etike i odgovornosti, mogu da napreduju korupcija i nesavesno obavljanje dužnosti. Kao što je istaknuto u završnom poglavlju ovog teksta, korupcija nanosi štetu pojedincu, društvu, privredi i vlasti u čitavom nizu aspekata. Pridavanje prioritetnog značaja javnoj etici i odgovornosti može pomoći da se spreče najgori ekscesi moći i da se podstaknu lokalne vlasti da donose odgovornije i pravednije odluke.

Čak i tamo gde korupcija nije endemska, nepostojanje javne etike i odgovornosti može korozivno delovati na poverenje javnosti u vlast, javne institucije i funkcionere. Iako je odnos između javne etike i odgovornosti složen, dosledna i blagovremena primena i jednog i drugog može pomoći u izgradnji i jačanju poverenja između javnosti i vlasti.

Osim toga, javna etika i odgovornost mogu doprineti pozitivnom okruženju tamo gde se shvata da građani i druge zainteresovane strane doprinose kvalitetu procesa odlučivanja. U kombinaciji sa alatima za učešće građana, javna etika i odgovornost mogu pomoći da se osigura da lična iskustva, stručnost, znanje i nadzor građana uvećaju vrednost odluka koje donose vlasti i javni funkcioneri i osnaže te odluke.

Izabrani predstavnici treba da budu svesni procesa nadzora nad prijavama imovine i treba da znaju koji organ na koji način i kakve sankcije može da primeni ako funkcioner podnese lažnu ili nepotpunu prijavu. Izabrani predstavnici dužni su da znaju pravila kojima se uređuje pitanje uzbunjivanja i treba da budu upućeni u to koji funkcioner ili funkcioneri snosi odgovornost za razmatranje pritužbi uzbunjivača i njihovih prijava pogrešnog postupanja i malverzacija. Lokalne vlasti dužne su da obezbede obuku uz rad za novoizabrane predstavnike i da omoguće redovnu obuku za osvežavanje znanja namenjenu svim izabranim funkcionerima. Znanje i razumevanje pravnog i institucionalnog okvira suštinski su važni da bi izabrani predstavnici mogli da uspeju u svojoj ulozi uzora političkog integriteta.

Naposletku, javna etika i odgovornost predstavljaju ključ za poboljšanje javnih službi zato što javne službe, koje su u većoj meri responzivne i odgovorne pred građanima, mogu samo  koristeći njihove uvide, ideje, energiju i nadzor da rade bolje za dobrobit ljudi i zajednice u celini.

Kada se sve to zajedno sagleda, jasno je da javna etika i odgovornost pomažu da se osigura da proces odlučivanja i opredeljivanja sredstava bude pravičan, efikasan i delotvoran, što pomaže procvatu demokratije, privrede i društva. U tom cilju Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Saveta Evrope doneo je Evropski kodeks ponašanja za sva lica koja su uključena u lokalno i regionalno upravljanje, kako bi ohrabrio lokalne i regionalne vlasti i udruženja lokalnih i regionalnih vlasti da kreiraju odgovarajuće obrazovne programe za upravljanje integritetom i da primene savetodavne usluge kako bi pomogli zaposlenima da identifikuju potencijalna područja etičkog rizika i situacije sukoba interesa i da znaju kako da prevaziđu takve situacije.

Transparentnost i učestvovanje građana važni su mehanizmi za promovisanje javne etike i odgovornosti u centralnoj i lokalnoj vlasti. U nedavnom izveštaju Evropskog komiteta regiona pod nazivom „Sprečavanje korupcije i promovisanje javne etike na lokalnom i regionalnom nivou u zemljama Istočnog partnerstva“ utvrđeno je da je upravo nedostatak transparentnosti predstavljao glavnu slabost svih razmatranih slučajeva. U ovom priručniku navodi se širok spektar mehanizama transparentnosti i građanskog učestvovanja koje lokalne i regionalne vlasti mogu da usvoje.

 

[1] U ovoj publikaciji izraz „javni funkcioner” odnosi se na izabrane predstavnike javne vlasti i državne službenike (bilo na lokalnom i regionalnom nivou ili nivou centralne vlasti) koji imaju zakonodavnu, upravnu ili sudsku funkciju, kao i na sva lica koja obavljaju neku javnu funkciju, uključujući rad u nekoj javnoj agenciji ili državnom preduzeću.

 

Opšti domaći kontekst

Kosovo* se još uvek nalazi u procesu izgradnje stabilnih i transparentnih upravljačkih struktura i institucija. Međutim, nedovoljno ujednačen nivo etike prilikom izvršavanja njihovih dužnosti i dalje predstavlja jedan od najvećih izazova izgradnji uprave koja je u skladu sa principima javne etike (tj. integritet, zakonitost, objektivnost, odgovornost, transparentnost, poštenje, poštovanje i predvođenje). Prema Savetu Evrope „javna etika je srce demokratije i dobrog upravljanja, na svim nivoima vlasti” a integritet je jedan od njenih osnovnih principa i kamen temeljac dobrog upravljanja. Pa ipak, nijedna institucija nije imuna na kršenje etičkog kodeksa i zato su neetičke interakcije javnih i privatnih aktera moguće u svim fazama političkog procesa. Za suočavanje sa ovim izazovom potreban je pristup koji će obuhvatiti čitavo društvo i čitavu vlast.

U prethodnom perioduna Kosovu* pomanjkanje profesionalne etike bilo je očiglednije u javnoj upravi, postupcima javne nabavke i finansiranju političkih stranaka. Kosovo* je 2019. godine donelo Zakon o organizovanju i funkcionisanju državne uprave i nezavisnih agencija Ovaj zakon daje prostor za uspostavljanje efikasnije uprave koja poštujeprincipe transparentnosti. Pored principa transparentnosti, ovim zakonom se javna uprava obavezuje i da prilikom odlučivanja postupa profesionalno i politički neutralno. Lokalna upravaje uređena Zakonom o lokalnoj samoupravi. Tokom 2019. godine je bilo poboljšanja u radu lokalnih vlasti. Kosovske* opštine su pokazale spremnost da povećaju transparentnost svojih uprava. Zbog takve njihove spremnosti, transparentnost je povećana 12% u odnosu na 2018. godinu.

Netransparentnost u postupcima javne nabavke je i dalje problem. U ovim postupcima nepravilnosti su još uvek česte i podložni su korupciji. Tokom 2019. godine, Agencija za borbu protiv korupcije je prijavila šest novih slučajeva koji su se odnosili na korupciju u javnim nabavkama.

Međutim, Kosovo* ima jedan broj zakona čiji je cilj povećanje transparentnosti i javno odgovornost. U te zakone spada: Zakon o pristupu javnim dokumentima, Zakon o prijavljivanju, poreklu i kontroli imovine viših javnih funkcionera i o prijavljivanju, poreklu i kontroli poklona svih javnih funkcionera, kao i Zakon o javnim nabavkama. Članom 5. Zakona o sprečavanju sukoba interesa privršenju javne funkcije,funkcioneri se obavezuju da svoju funkciju vrše u skladu sa relevantnim zakonom i kodeksom ponašanja. U stavu 1. tog člana navode se principi etičkog ponašanja javnih službenika. U njemu se kaže da  su funkcioneridužni da svoju funkciju obavljaju pošteno, savesno, nepristrasno, da čuvaju autoritet funkcionera i institucije i da jačaju poverenje javnosti u instituciju.

Kodeksi etičkog i profesionalnog ponašanja

Etički kodeksi utvrđuju osnovna načela kojih se moraju pridržavati državni službenici, kao što su integritet, nesebičnost i otvorenost. Kodeks ponašanja se oslanja na etički kodeks radi formulisanja standarda i prakse koju treba primeniti u posebnim okolnostima koje su karakteristične za određenu instituciju.

Kodeksom ponašanja utvrđuju se konkretni standardi profesionalnog ponašanja koji se očekuju u većini situacija i daju se smernice javnim funkcionerima za postupanje u takvim situacijama. Pored toga, kodeksi ponašanja unose transparentnost i javnu odgovornost u način funkcionisanja vlasti.

Međunarodni standardi

Dobro koncipirani etički kodeksi i kodeksi ponašanja pomoći će da se ispune sve veća očekivanja javnosti, privrednika i civilnog društva u pogledu veće transparentnosti i integriteta vlasti i staviće težište aktivnosti vlasti na to da se obezbede visoki etički standardi među javnim funkcionerima i izabranim predstavnicima. Kao takvi, etički kodeksi i kodeksi ponašanja mogu predstavljati podršku razvoju poverenja između javnosti i institucija vlasti i funkcionera. Važno je da postoje kodeksi ponašanja i za državne službenike i za izabrane funkcionere, kao i da se obezbede obuka i usmeravanje da bi se osiguralo to da svi funkcioneri u potpunosti razumeju značenje pravila kodeksa. Treba jasno propisati disciplinske mere i sankcije i treba ih dosledno primenjivati u slučaju nepovinovanja odredbama kodeksa.

Sledeće međunarodne konvencije i standardi odnose se na etičke kodekse i kodekse profesionalnog ponašanja:

Domaći kontekst

U ovom trenutku Kosovo* nema jedinstveni etički kodeks i kodeks ponašanja koji bi uređivao ponašanje  javnih funkcionera. Bez obzira na to, postoji pravni okvir koji se sastoji od Zakona o državnoj službi i Pravilnika o kodeksu ponašanja državnih službenika čija je svrha da se uredi to ponašanje. S obzirom na važnost tih kodeksa, svaka institucija i javni organ na Kosovu* doneo je sopstveni etički kodeks i kodeks ponašanja. Poštovanje ovih kodeksa je veoma važno da bi građani dobijali javne usluge na najbolji mogući način, i da bi se povećala transparentnost i odgovornost javne uprave na Kosovu*. Pored toga, ti kodeksi sami po sebi povećavaju profesionalnost javne uprave i grade poverenje građana u rad javne uprave. Osim toga, pravni okvir na Kosovu* predviđa da Agencija za borbu protiv korupcije učestvuje i ima savetodavnu ulogu u izradi etičkih kodeksa u javnom i privatnom sektoru.

Zakonodavstvo

Poglavlje VII Zakona o državnoj službi Kosova* definiše Principe i uslove profesionalnog ponašanja državnih službenika. Međutim, s obzirom na važnost profesionalnog ponašanja i etike u javnoj upravi, Kosovo* je donelo Pravilnik o kodeksu ponašanja državnih službenika. Cilj ovog pravilnika je da se utvrde pravila ponašanja za sve državne službenike na Kosovu* i da se  podigne nivo javne svesti o tome kako bi državni službenici trebalo da se ponašaju u obavljanja svojih dužnosti. Ovim pravilnikom utvrđuju se temeljni principi koje državni službenici treba da poštuju prilikom pružanja javnih usluga. Naime, moraju da se pridržavaju principa zakonitosti, nediskriminacije, obaveze da odgovore na zahteve, delotvornosti i efikasnosti, odgovornosti, nepristrasnosti i profesionalne nezavisnosti, transparentnost, izbegavanja sukoba interesa i jednakih šansi za sve zajednice i rodove. Kršenje pravila i principa utvrđenih u ovom pravilniku bi imalo za rezultat disciplinske mere protiv javnog funkcionera u skladu sa važećom zakonskom regulativom.

Smernice

Pored zakona o državnoj službi i Pravilnika o kodeksu ponašanja državnih službenika, javni organi i institucije Kosova*su doneli sopstvene kodekse ili pravilnike ponašanja i etike. Na primer, Skupština Kosova* je donela Kodeks ponašanja skupštinskih poslanika. I Sudski savet Kosova* je usvojio Kodeks profesionalne etike za sudije koji ima za cilj uređivanje pravila i ponašanja sudija na Kosovu*. I Ustavni sud je doneo Kodeks ponašanja za sudije sa principima za usmeravanje i uređivanje njihovog ponašanja. Savet tužilaca je doneo Kodeks etike i profesionalnog ponašanja za tužioce. Na lokalnom nivou vlasti, svaka opština je donela etički kodeks kojim se uređuje ponašanje i vladanje njihovih službenika. Uprkos solidnom pravnom okviru koji uređuje ponašanje državnih službenika, nema podataka o tome kako se on zapravo primenjuje ni o institucionalnim mehanizmima kojima se obezbeđuje njegova implementacija.

Na osnovu Zakona o disciplinskoj odgovornosti sudija i tužilaca, kada sudija ili tužilac ne postupa u skladu sa Kodeksom ponašanja, to se smatra povredom sudijske dužnosti. U tim situacijama, sudija čini disciplinski prekršaj. Disciplinski postupak se vodi pred Sudskim savetom Kosova* ili Savetom tužilaca Kosova*.

Dobre prakse

Opština Uroševac je 2020. godine donela sopstveni Etički kodeks čiji je cilj da se uredi ponašanje opštinskih službenika kako bi se odrazila profesionalna i moralna etika opštine. Svrha ovog Kodeksa je da se razvije organizaciona kultura u opštini i da se promovišu osnovni etički principi. Prema ovom Kodeksu, opštinski službenici su obavezni da svoje dužnosti obavljaju u skladu sa važećim zakonima  i uvek treba da postupaju na osnovu javnog interesa, a ne na osnovu ličnih ili partijskih interesa. Ovim kodeksom uređuju se i pravila odevanja i izgleda opštinskih službenika tako što se utvrđuju pravilni načni oblačenje tokom radnog vremena. Prema ovom kodeksu, svakom javnom funkcioneru koji postupi suprotno odredbama iz ovog Kodeksa određuju se disciplinske mere u skladu sa važećim zakonom. Da bi se obezbedila primena ovog Kodeksa, Skupština opštine Uroševac je osnovala Komisiju za etički kodeks. U mere za kršenje odredbi etičkog kodeksa spada javni ukor i kazna u iznosu od najviše 15% plate u periodu od najviše tri meseca.

Mehanizmi pritužbe

Mehanizmi pritužbe omogućuju građanima da upute povratne informacije javnim vlastima o standardu usluga koje dobijaju. Pritužbe su važan mehanizam odgovornosti koji omogućuje državnim službenicima i izabranim funkcionerima da identifikuju mesta na kojima se javne usluge pružaju neefikasno, neefektivno i neravnopravno. Kada takvi mehanizmi dovedu do hitnog i delotvornog rešavanja pritužbi, oni mogu pomoći da se stvore uslovi za povećano poverenje građana u državnu upravu.

Međunarodni standardi

Da bi se obezbedilo poverenje u mehanizme, lokalne vlasti treba da se postaraju da razmotre i reše svaku pritužbu bez odlaganja i sveobuhvatno. Mehanizmi za podnošenje pritužbi mogu postati pristupačniji ako se primeni pristup „sve na jednom mestu“, tako da građani više ne budu primorani da traže pomoć po različitim kancelarijama i posećuju razne veb-sajtove.

Ako se vlast opredeli za pristup koji je u većoj meri proaktivan kako bi sprečila ponavljanje sličnih uzroka pritužbi, onda ti žalbeni mehanizmi mogu da joj pomognu da identifikuje nove pristupe pružanju usluga i da poveća učestvovanje građana. Da bi se to postiglo, valjalo bi žalbene mehanizme kombinovati sa periodičnim procenama pružanja usluga, uključujući korišćenje anketa javnog mnjenja i razmenu iskustava i instrumenata s drugim lokalnim vlastima kako bi se podstakla šira primena dobre prakse i kako bi se oprobali i testirali razni instrumenti i alati.

Ne postoje konkretni međunarodni standardi za mehanizme za podnošenje pritužbi kada je reč o javnim uslugama. Međutim, mehanizmi i postupci za odgovaranje na pritužbe inkorporirani su u međunarodno pravno jemstvo prava na učestvovanje u poslovima lokalne vlasti i o tome postoji nekoliko izuzetno korisnih smernica i priručnika organizacija civilnog društva. Vidi, na primer:

Domaći kontekst

Na Kosovu* je pravo na žalbu i korišćenje pravnih lekova ustavno pravo uređeno Ustavom Kosova*. Korišćenje pravnih lekova uređeno je Zakonom o opštem upravnom postupku kojim se građanima Kosova* omogućava da se „ospore” rešenja uprave za koja smatraju da povređuju njihova prava i pravne interese. Međutim, građani su zbog dugačkih sudskih postupka suočeni sa izazovom u ostvarivanju svojih prava i korišćenju tih mehanizama u praksi.

Ustav Kosova* uspostavlja Ombudsmana kao nezavisnu instituciju. Njegova uloga je da prati, brani i štiti prava i slobode pojedinaca od nezakonitih ili nepravilnih postupaka organa javne uprave. Nadležnosti i zaduženja Ombudsmana uređeni su Zakonom o Ombudsmanu. Važnost Ombudsmana je i dalje veoma velika s obzirom na činjenicu da se mnogi građani obraćaju ovoj nezavisnoj instituciji radi zaštite svojih prava i pravnih interesa kada se drugi načini pokažu neuspešnim.

Drugi važan mehanizam koji je na raspolaganju građanima za podnošenje žalbi i rešavanje njihovih problema je Odbor za ljudska prava, rodnu ravnopravnost, nestalalica i peticije u Skupštini Kosova*. U delokrug ovog odbora spada i saradnja sa Ombudsmanom i razmatranje peticija koje su upućene Skupštini. Na ovaj način, svaku peticiju najpre razmatra i analizira ovaj odbor. Najkasnije dve nedelje posle dana prijema peticije, predsednik odbora je dostavlja odboru, istovremeno predlažući vreme i način pravnog rešavanja ili odbacivanja te peticije. Ako odbor smatra da je peticija primerena, u okviru rešavanja te stvari predsednik odbora može da ima ovlašćenje da o njoj govori na plenarnom zasedanju Skupštine.

Zakonodavstvo

Na Kosovu* je korišćenje mehanizama za žalbe uređeno Zakonom o opštem upravnom postupku. Cilj ovog zakona je da se zaštite prava i pravni interesi ljudi kada organa javne uprave pružaju usluge od javnog interesa. Ovaj zakon je primenjiv uvek kada neki javni organ, tokom vršenja svojih javnih ovlašćenja, donese rešenje o pravima, obavezama ili legitimnim interesima nekog lica; zaključi administrativni ugovor, ili vrši svoje nadležnosti putem drugačije upravneradnje.

Zakonom su predviđeni sledeći oblici pravnih lekova: upravna žalba, administrativni prigovor i ponavljanje postupka. U svom Poglavlju 2. ovaj zakon uređuje čitav postupak upravnih žalbi. Utvrđuju se opšta pravila za PODNOŠENJE žalbe na upravna rešenja i uslovi koje žalba mora da ispuni da bi bila dopuštena. U Poglavlju 3. uređuje se administrativni prigovor koji se ulaže protiv nekog realnog akta ili neizvršenjarealnogakta koje je stranka tražila. konačno, Poglavlje 4. se odnosi na ponavljanje postupka, pod određenim uslovima, ukoliko stranka nije uložila žalbu u zakonom utvrđenom roku.

Smernice

Na početku 2021. godine, još uvek nema nikakvih nacionalnih niti lokalnih smernica o mehanizmima za žalbe.Mogući razlog za nepostojanje takvih smernica je to što se Zakonom o opštem upravnom postupku detaljno uređuje podnošenjažalbi i upravljanje njima.

Dobre prakse

Kosovski demokratski institut / Transparency International Kosovo*, je između juna i septembra 2020. godine podneo šest zahteva za pristup javnim dokumentima i informacijama iz Univerzitetsko-kliničko-bolničkog centra Kosova*. Potvrđeno je telefonom da su ovi zahtevi primljeni. U skladu sa Zakonom o pristupu javnim dokumentima, javne institucije su obavezne da rešenje o prihvatanju ili odbijanju zahteva izdaju u roku od sedam dana, a nereagovanje javne institucije u ovom roku se smatra negativnim odgovorom. U ovom slučaju, zakonski rok nije ispunjen i KDI/TI je uložiožalbu Ombudsmanu sa zahtevom da on odluči o dopuštenosti KDI/TI-ovog pristupa javnim dokumentima u skladu sa zahtevom. Ombudsman je dao pozitivan odgovor.

Mehanizmi za rešavanje pritužbi i žalbi

Mehanizmi za rešavanje pritužbi i žalbi (Grievance redress mechanisms − GRM) instrumenti su koji omogućuju da se ode dalje od samog prijema žalbe jer utvrđuju druge kanale za povratne informacije koje građani mogu koristiti kao GRM da bi se obratili institucijama vlasti i opštinama izražavajući svoju zabrinutost zbog uticaja sektorskih politika i načina njihove primene na same građane. Onda kada sektorska politika neke javne službe pogađa interese građana ili kada neka odluka organa centralne ili lokalne vlasti izazove žalbe jednog dela građana, zainteresovane strane mogu da koriste sistem za rešavanje žalbi i pritužbi koji uspostave službe vlasti i lokalni opštinski organi da bi izneli svoje pritužbe i žalbe. Ti mehanizmi se ne koriste kao zamena sudskog ili revizorskog sistema, niti se koriste za formalnu istragu; isto tako, ne postoji odgovarajući mehanizam za izražavanje pritužbi i žalbi zbog radnji koje su potencijalno kriminalne, kao što su slučajevi korupcije. GRM je predviđen isključivo za saradničko rešavanje pritužbi i žalbi.

Međunarodni standardi

Mehanizmi za rešavanje pritužbi i žalbi predstavljaju uslugu koja se ostvaruje u direktnom kontaktu i građani je koriste za delotvorno rešavanje svojih pritužbi i/ili žalbi. Osim toga, poslovne organizacije mogu koristiti GRM za ublažavanje rizika po svoje poslovanje i u tom smislu GRM može prerasti u hitan i delotvoran mehanizam za rešavanje sporova kako bi se stvar rešila vansudskim putem.

Delotvorni mehanizmi za rešavanje žalbi i pritužbi mogu poslužiti tome da se identifikuju obrasci korupcije i nesavesnog obavljanja dužnosti i za utvrđivanje sektorske politike za sprečavanje korupcije. Da bi se osigurao veći pristup, važno je podići nivo svesti javnosti o GRM i pružiti besplatne savete građanima o formulisanju žalbi i pritužbi i o tome kako da postupe, odnosno koje korake treba da preduzmu kada traže da se neka njihova žalba reši.

Standarde za žalbene mehanizme uglavnom su utvrdile međunarodne organizacije kao što su Svetska banka, Azijska banka za razvoj (ADB), Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD), Program za razvoj Ujedinjenih nacija (UNDP) i Evropska komisija. Ti standardi su uglavnom vezani za utvrđivanje pravnog okvira za zaštitu prava građana. Predstavljeni su u sledećim vodičima i smernicama:

Domaći kontekst

Mehanizmi sudske zaštite spadaju u instrumente koji se koriste da se osigura da javni organi snose odgovornost prema građanima. Često se nazivaju i „pravni lekovi“ i njima se pribegava u situacijama kada javni organ donese akt koji na bilo koji način negativno utiče na prava građana. Kosovo* nema aktuelni zakon kojim se uređuju mehanizmi pravne zaštite niti postupci tih mehanizama. Međutim, slučajevi u kojima upravni akt javnog organa direktno ili indirektno ugrožava neko lice su predviđeni Zakonom o upravnim sporovima. Ovim zakonom se uređuju nadležnosti, sastav i poslovnik suda koji se koristi prilikom odlučivanja o zakonitosti upravnih akata. Prema članu 18. tužilac u upravnom sporu može da bude fizičko ili pravno lice, Ombudsman i druga udruženja i organizacije koje štite javni interes. U svim tim slučajevima, oštećeni mogu da podnesu žalbu nadležnom sudu, a mogu da traže i vanrednu reviziju pravne odluke pred Vrhovnim sudom Kosova*.

Situacija u 2021. godini u Kosovo* je takva da ne postoji upravni sud koji bi se posebno bavio upravnim sporovima. Međutim, u Osnovnom sudu u Prištini, Odeljenje za upravna pitanja je nadležno za rešavanje upravnih sporova na čitavoj teritoriji Kosova*. Ovo odeljenje sudi u upravnim sporovima i donosi prvostepenu odluku na osnovu tužbi podnesenih protiv pravosnažnih upravnih akata i drugih pitanja utvrđenih Zakonom o upravnim sporovima. S obzirom na činjenicu da postoji samo jedno odeljenje za čitavu teritoriju Kosova*, građanima je teško da reše svoje probleme. Pristup ovom odeljenju nije lak i putovati iz različitih delova Kosova* da bi se podnela žalba mnogim građanima nije uvek racionalno niti izvodljivo. To je dovelo do toga da jedan broj građana ne rešava svoje probleme i ne dobija naknadu za štetu koja im je nanesena.

Zakonodavstvo

Naknadu za štetu uređuje Zakon o upravnim sporovima. Zakonom se uređuje upravni spor pred sudom u slučajevima kada strana podnese tužbu protiv upravnog akta. U ovom zakonu se navodi da se upravni spor pokreće zahtevom ili tužbom. Ovim zakonom se oštećenima daje pravo da traže naknadu štete koja im je učinjena izvršenjem upravnog akta. Pored naknade štete, tužilac ima pravo da zahteva i povraćaj oduzetih stvari.

Smernice

Iako u ovom trenutku nema smernica kojima se uređuju mehanizmi pravne zaštite na Kosovu*, njegove institucije mogu da počnu sa korišćenjem najbolje međunarodne prakse. Prema dokumentu organizacije Transparency International „Žalbeni mehanizmi – referentni vodič za dobru praksu”, delotvorni žalbeni mehanizmi su ključno sredstvo za otkrivanje i sprečavanje korupcije i drugih zloupotreba. Što pre institucije Kosova* zaokruže delotvoran žalbeni mehanizam za podnošenje pritužbi, to je snažniji potencijal za jačanje njihovog kredibiliteta i reputacije.

Dobre prakse

Kosovo* je osnovalo Agenciju za besplatnu pravnu pomoć. Putem ove Agencije, besplatna pravna pomoć se pruža širom teritorije Kosova*. S obzirom na činjenicu da ne može svako sebi da priušti pravnu pomoć, Kosovo* je uspostavilo ovaj mehanizam koji bi pomogao građanima da dobiju pravnu pomoć koja im je potrebna. Besplatna pravna pomoć se pruža u različitim postupcima, kao što su parnični, krivični upravni i prekršajni postupci. Besplatna pravna pomoć se pruža i za pravne informacije i savete u vezi sa pravnim postupcima, prikupljanjem dokumenata i svom drugom tehničkom pomoći koja se odnosi na kompletiranje predmeta i predstavljanje u građanskim, krivičnim, upravnim i prekršajnim postupcima. Tokom 2019. godine, 5.539 građana je dobilo besplatnu pravnu pomoć, od čega su preko 90% besplatnih pravnih usluga  pružili službenici Agencije, a advokat je zastupao oko 8% korisnika.

Zaštita uzbunjivača

Korupcija i druge akcije koje su štetne po javni interes, između ostalog i po javno zdravlje, u većoj meri su zastupljene u organizacijama koje ne poseduju kulturu transparentnosti i nadzora. Uzbunjivač je osoba koja iznese informacije o nezakonitim ili neetičkim radnjama u nekoj privatnoj ili javnoj organizaciji, a prava uzbunjivača koji ukaže na štetnu radnju ili činjenje ili nečinjenje koje može ugroziti javni interes treba da budu zaštićena zakonima o zaštiti „uzbunjivača“. Iako je uzbunjivač najčešće zaposleni u nekoj firmi, on isto tako može biti i podizvođač, isporučilac, osoba na neplaćenoj praksi ili volonter. Zaštita uzbunjivača je važna i u privatnom sektoru, ne samo tamo gde oni mogu da otkriju podmićivanje javnih funkcionera ili praksu koja je štetna po zaštitu životne sredine ili koja ugrožava javno zdravlje i bezbednost.

Međunarodni standardi

Većina uzbunjivača iznese svoju zabrinutost interno ili se obrati regulatornim ili policijskim organima, a ne obraća se neposredno javnosti. Zaštita uzbunjivača i organizaciona kultura koja daje prioritet transparentnosti i dijalogu doprinose podsticanju odgovornosti, izgradnji poverenja u integritet vlasti i ohrabruje da se prijavi nezakonito postupanje i korupcija. Zaštita uzbunjivača može motivisati službenike da prijave štetnu praksu, a da pritom ne strahuju od represalija i osnažuje transparentnost i poverenje unutar organizacije kao i spolja, poverenje građana u to da se etika poštuje i sprovodi i da se malverzacije otkrivaju i uklanjaju.

Prava uzbunjivača mogu biti osnažena tako što će se podsticati jasni procesi i omogućavati bezbedni poverljivi kanali za obelodanjivanje informacija. Treba uvesti i dosledno primenjivati eksplicitne pravne lekove, uključujući kazne, kako bi se stalo na put represiji protiv uzbunjivača. Obuku službenika u odeljenjima za ljudske resurse u lokalnoj vlasti i u vladinim agencijama treba dopuniti tako da se radi na podizanju svesti javnosti jer je to jedini način da građani i državni službenici shvate pozitivne rezultate uzbunjivanja u smislu održavanja konkretne materijalne vrednosti, poverenja u javne vlasti i kvaliteta usluga.

Postoje sledeće međunarodne konvencije i standardi koji se odnose na zaštitu uzbunjivača:

Domaći kontekst

Na Kosovu* pravni okvir kojim se uređuje zaštita uzbunjivača je dobro definisan i velikim delom je u skladu sa međunarodnim standardima. Kosovo* je 2018. godine donelo novi zakon kojim se uređuje zaštita uzbunjivača. Savet Evrope daje stalnu podršku institucijama Kosova* u oblasti uzbunjivanja i izrade novog zakona. Novi zakon o zaštiti uzbunjivača je direktan rezultat Projekta Saveta Evrope za borbu protiv ekonomskog kriminala (PECK II). Njime se proširuje okvir za zaštitu uzbunjivača tako se obuhvata i javni i privatni sektor.  Zakon podrazumeva pristup na tri nivoa kako je to predviđeno standardima Saveta Evrope i donosi jasne procedure za zaštitu uzbunjivača.

Uprkos činjenici da se kosovski* Zakon o zaštiti uzbunjivača smatra najnaprednijim zakonom u regionu, nedostaje njegova valjanaprimena. Iako su u više od 175 javnih institucija određeni službenici koji će rešavati pritužbe uzbunjivača, treba ojačati mehanizme za uzbunjivanje i zahteve u pogledu zaštite. U vezi sa ovim pitanjem, Savet Evrope je u oktobru 2020. godine održao sastanak sa predstavnicima organizacija civilnog društva (OCD) koje deluju u oblasti zaštite uzbunjivača. Cilj ovog sastanka je bio da se razviju strateška partnerstva sa sektorom OCD kako bi se podržalo uspostavljanje funkcionalnog mehanizma za uzbunjivače na Kosovu*.

Ne samo da kosovski* uzbunjivači nisu bili zaštićeni, njih su i kažnjavani zbog prijava koje su podnosili. Murat Mehmeti je bio lider tima kosovskog* Odeljenja za poreske istrage. Jedna od istraga je pokazala da je pre 2012. godine preko 300 kosovskih preduzeća zahtevalo smanjenje poreza dostavljanjem lažnih faktura koje su izdale lažne kompanije. Mehmeti tvrdi da poreske utaje dostižu „industrijski obim,” te da su koštale kosovski* budžet milione evra. On je odlučio da to prijavi platformi za borbu protiv korupcije Kallxo i da razotkrije tu šemu u BIRN-ovoj TV emisiji „Jeta ne Kosove.” Mehmeti je protiv kompanije podneo krivičnu tužbu Specijalnom tužilaštvu Kosova koje je onda pokrenulo sopstvenu istragu. Zbog prijave koju je podneo, Mehmetiju je prećeno i premešten je sa svog radnog mesta.

Zakonodavstvo

Od 2019. godine Kosovo* uređuje uzbunjivanje Zakonom o zaštiti uzbunjivača. Svrha ovog zakona je da omogući uzbunjivanje u vezi sa kršenjem zakona do kojeg dođe u javnom i privatnom sektoru, kao i da osigura zaštitu tih uzbunjivača. U ovom zakonu uzbunjivač se definiše kao „lice koje prijavi ili otkrije informacije o nekoj pretnji ili štetijavnom interesu u kontekstu sopstvenog radnog odnosa u javnom ili privatnom sektoru ”. Ovim zakonom utvrđuju se pravila i procedure u vezi sa uzbunjivanjem, kao i prava uzbunjivača i obaveze javnih institucija i privatnih subjekata u pogledu uzbunjivanja.

Smernice

Zakon o zaštiti uzbunjivača predviđa da Vlada Kosova*, na predlog Ministarstva prave, mora da u roku od šest meseci od datuma stupanja na snagu ovog zakona (koji je stupio na snagu 23. novembra 2018. godine)donese podzakonski akt kojim će utvrditi proceduru za primanje i rešavanje slučajeva uzbunjivanja. Uprkos ovoj odredbi, Vlada još uvek nije donela podzakonski akt.

U članu 17. obavezuje se i poslodavac, naime:

  • Poslodavac u javnom sektoru koji ima više od 15 zaposlenih i poslodavac u privatnom sektoru koji ima više od 50 zaposlenih su obavezni da odrede odgovornog službenika, kao i da utvrde i objave interne procedure za prijem i rešavanje pritužbi uzbunjivača.
  • Poslodavac mora da preduzme sve nužne mere u pogledu uzbunjivanja, uključujući i zaštitu relevantne dokumentacije i dokaza od nestanka, prikrivanja, preinačenja, falsifikovanja ili drugih radnjikoje imaju za cilj njihovo oštećenje ili uništenje.
  • Poslodavac je obavezan da zaštiti uzbunjivača od svake štetne radnje i da preduzme sve potrebne mere da prekine štetne radnje i otkloni posledice štetne radnje.

Projekat Evropske Unije / Saveta Evrope za borbu protiv ekonomskog kriminala na Kosovu* (PECK II), je objavio Priručnik za zaštitu uzbunjivača, koji donosi praktične smernice kako za institucije, tako i za potencijalne uzbunjivače, u vezi sa prijavljivanjem povreda  i obradom pritužbi.

Dobre prakse

Slučaj Abdulaha Tačija, nekadašnjeg blagajnika u ProCredit banci, je primer načina na koji se tretiraju uzbunjivači ili kako bi mogli da budu tretirani ako podnesu prijavu. On je 2015. godine otkrio informaciju koja je izazvala sumnje da je Direktor za obrazovanje u opštini Prizren imao pravne koristi iz opštinskog budžeta. Nakon objavljivanja ove informacije, protiv g. Čočaja je pokrenut krivični postupak zbog zloupotrebe službenog položaj i zbog toga što je, između ostalog, novac koristio da plati rate kredita i kiriju. Banka ga je otpustila i protiv njega podnela krivičnu prijavu zbog otkrivanja poverljivih informacija. Osuđen je zbog otkrivanja bančinih informacija i određena mu je novčana kazna od pet hiljada evra.

Obelodanjivanje: prijava imovine i sukobi interesa

Obelodanjivanje je akt rutinskog objavljivanja i ažuriranja posebne vrste informacija, što ponekad nalaže zakon, kao što su finansijski interesi javnih funkcionera. Time se mogu podržati mere za sprečavanje korupcije jer se zahteva da se rutinski objavljuju podaci o imovini i interesima koji bi mogli predstavljati sukob interesa. Sukob interesa nastupa ili se može pretpostaviti da nastupa onda kada privatna imovina ili interesi javnog funkcionera mogu nepropisno da utiču na sektorsku politiku i odluke koje ti funkcioneri donose u vršenju svoje zvanične funkcije.

Međunarodni standardi

Zahtev za obelodanjivanje može doprineti izgradnji poverenja građana u transparentnost i integritet lokalnog odlučivanja. Ti zahtevi takođe mogu pomoći javnim funkcionerima da se redovno objavljuju ažurirane informacije koje sprečavaju pojavu sukoba interesa među zaposlenima. Obelodanjivanje podataka o finansijskoj imovini takođe pruža važne informacije koje mogu pomoći da se razjasni da li možda izabrani funkcioneri ili državni službenici imaju neko bogatstvo koje je nesrazmerno njihovim prihodima, bilo da se ti službenici zaštite od lažnih optužbi, bilo da se ti podaci iskoriste kao dokaz nezakonitog bogaćenja na koje se kod njih sumnja.

Pružanje usluga na nivou lokalne vlasti, bilo da je reč o građevinarstvu ili o učestvovanju na konkursu za poveravanje poslova i zadataka upravljanja otpadom, često podleže sukobu interesa zbog bliskosti lokalnih preduzetnika i funkcionera koji učestvuju u vlasti. Poverenje javnosti i poslovnih krugova u to da je na primer konkurencija za učešće na tenderima koje raspisuju lokalne vlasti otvorena za sve bez ikakve diskriminacije biće znatno veće ako i izabrani funkcioneri i državni službenici koji su uključeni u raspisivanje tendera i ocenjivanje tenderskih prijava prethodno prijave svu svoju imovinu i interese (uključujući imovinu i interese članova uže porodice).

Važno je da institucije koje su nadležne za prikupljanje prijava imovine i nadzor nad njima budu zaštićene od političkih i drugih mešanja u njihov posao, na primer tako što će se omogućiti da njihov rad nadziru nezavisni etički odbori. Isto tako, funkcioneri lokalne vlasti treba da dobiju jasne smernice o tome šta je to što treba da prijave, kao i da budu upućeni u zakone o borbi protiv korupcije. Dobro primenjen i redovno ažuriran i nadziran sistem prijavljivanja imovine može doprineti delotvornom radu tužilaštva.

Obelodanjivanje je važan element u konvencijama i standardima protiv korupcije koji su pobrojani na drugim mestima u ovom priručniku. Posebno su važni sledeći instrumenti:

Domaći kontekst

Prijavljivanje imovine, nepokretnosti i poklona predstavlja jedan od načina borbe protiv korupcije. Pored toga, prijavljivanje imovine je ključno sredstvo za obezbeđivanje transparentnosti i borbu protiv korupcije i za dalje omogućavanje kontrolisanja porekla imovine. Od januara 2013. godine, neprijavljivanje imovine je prepoznato kao krivično delo. Pravilno procesuiranje neprijavljivanja imovine izuzetno je važno u borbi protiv korupcije na Kosovu*. Kosovo* je 2010. godine po prvi putusvojilo zakon koji reguliše ovo pitanje i od tada radi na razvijanju kulture značajaprijavljivanja imovine i prihoda. Tokom 2019. godine, skoro 99% javnih funkcionera je na vreme podnelo godišnje prijave imovine. Bez obzira na ovako visok procenat, u 62 slučaja su vođene istrage zbog lažnog prijavljivanja, a u ostalih 60 slučajeva zbog nepravilnosti otkrivenih u prijavama imovine.

Zakonodavstvo

Zakon o prijavljivanju, poreklu i kontroli imovine visokih javnih funkcionera i o prijavljivanju, poreklu i kontroli poklona svih javnih funkcionera reguliše obavezu i postupak prijavljivanja imovine i poklona javnih funkcionera. Javni funkcioneri na osnovu ovog zakona imaju obavezu da Agenciji za borbu protiv korupcije prijavljuju svoju imovinu, prihode i poklone, uključujući i njihovo poreklo. Oveprijavemogu da se podnose po preuzimanju dužnosti, kao redovne godišnjeprijave, na zahtev Agencije za borbu protiv korupcije i po prestankufunkcije ili razrešenju. Sve prijave se šalju Agenciji za borbu protiv korupcije. Zakon o prijavljivanju i Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije određuju ovu agenciju kao jedini organ koji je nadležan za čuvanje, registrovanje i upravljanje ovim prijavama.

Član 17 predviđa sankcije za svakoga ko prekrši obaveze utvrđene ovim zakonom i ne prijavi svoju imovinu i nepokretnosti u zakonskom roku. Ako takva kršenja ne predstavljaju krivična dela, onda je u pitanju prekršaj javnog funkcionera, koji se sankcioniše novčanom kaznom čija visina zavisi od učinjenog prekršaja. Osim novčanih kazni, mogu se izreći i druge zaštitne mere, kao što je zabrana vršenja javne funkcije do jedne godine. U slučajevima kada kršenje zakonskih odredbi predstavlja krivično delo, Agencija za borbu protiv korupcije podnosi krivičnu prijavu. U tom slučaju se primenjuje član 430. Krivičnog zakonika Kosova*. Ovaj član sankcioniše lažne prijave i kao krivično delo. Osim novčane kazne, Zakonik predviđa i kaznu zatvora i oduzimanje imovine.

Smernice

Trenutno ne postoje posebne smernice za prijavljivanje imovine i poklona. Međutim, sâm zakon daje uputstva i objašnjenja o tome šta treba prijaviti i kada. Agencija za borbu protiv korupcije priprema obrasce za prijavljivanje koji su svakome ko ima obavezu prijavljivanja dostupni na internetu (www.akk-ks.org/deklarimi_i_pasuris/). Iako prijava obuhvata sve značajne vrste prihoda i imovine funkcionera, a obrasci prijava omogućavaju poređenje materijalnog stanja funkcionera od jedne do druge godine, Agenciji za borbu protiv korupcije nedostaje ljudstvo, stručno znanje, tehnički kapacitet i zakonska ovlašćenja za smislen nadzor.

Dobre prakse

Prijave imovine i poklona javnih funkcionera dostavljaju se Agenciji za borbu protiv korupcije, koja ih registruje i čuva. Prijave se objavljuju na njenoj zvaničnoj internet stranici (www.akk-ks.org/deklarimi_i_pasuris/) i svako može da im pristupi, što povećava transparentnost i odgovornost. Međutim, javni funkcioneriponekad ne prijavljuju svoju imovinu na vreme ili nisu iskreniprilikom prijavljivanja imovine i poklona; u takvim situacijama Agencija za borbu protiv korupcije pokreće postupak za manji prekršaj ili podnosi krivičnu prijavu. Tokom 2018. godine, Fatmir Rudari, odbornik u Skupštini opštine Podujeva, nije prijavio svoju imovinu i nepokretnosti u periodu od 1. do 31. decembra 2017. godine. Osnovno tužilaštvo u Prištini je podiglo optužnicu protiv njega zbog izvršenja krivičnog dela „Neprijavljivanje ili lažno prijavljivanje imovine, prihoda, poklona, drugih materijalnih koristi ili finansijskih obaveza“. On je priznao krivicu za to krivično delo i Osnovni sud u Prištini ga je osudio na kaznu zatvora od tri meseca i novčanu kaznu od 250 evra.