Քաղաքացիների մասնակցություն

Բաց քաղաքականության մշակման և հանրային ներգրավվածության հաստատությունները Հայաստանում գտնվում են ձևավորման գործընթացում։ Կառավարությունը քաղաքականության մշակման գործընթացը բարեփոխելու համար քայլեր է ձեռնարկել, որպեսզի այն դառնա ավելի թափանցիկ։

Հայաստանում քաղաքականության բոլոր փաստաթղթերն ընդունվում են իրավական ակտերի՝ հիմնականում կառավարության որոշումների տեսքով։ Այդ առումով, մասնակցային ընթացակարգերը չեն տարբերրվում իրավական ակտերի ընդունման ընթացակարգերից։ 2016 թվականին Կառավարությունը գործարկեց ինտերնետային կայք (www.e-draft.am), որտեղ պետական մարմինների կողմից գրված իրավական ակտերի նախագծերը հասանելի են հատուկ դրանց հրապարակման համար նախատեսված առցանց հարթակում։ Կայքը հնարավորություն է տալիս հանրության համար հրապարակել իրավական ակտերի նախագծերը, ստանալ առցանց մեկնաբանություններ շահագրգիռ կողմերից, ներկայացնել ամփոփված արձագանքներ, մերժված առաջարկների վերաբերյալ հիմնավորումներ։

«Տեղական ինքնակառավարման մասին» օրենքը պահանջում է, որ հասարակությունը տեղեկացվի ավագանու նիստերի մասին։ Օրենքում նշվում է, որ ավագանու հերթական նիստից առնվազն յոթ օր առաջ համայնքի ղեկավարը հրապարակում է ավագանու օրակարգի նախագիծը` նշելով նիստի վայրը, օրն ու ժամանակը։

Օրենքը որպես հիմնական սկզբունք է սահմանում քաղաքացիների մասնակցությունը տեղական կառավարմանը։ Ըստ օրենքի՝ 16 տարեկանից բարձր ցանկացած քաղաքացի իրավունք ունի մասնակցելու տեղական կառավարմանը։ Համայնքի զարգացման հնգամյա ծրագրում քաղաքացիների մասնակցությունը ապահովելու նպատակով համայնքի ղեկավարը պետք է ձևավորի համայնքային խորհրդատվական մարմին։

«Նորմատիվ իրավական ակտերի մասին» օրենքում սահմանվում է, որ օրենքների նախագծերը ենթակա են հանրային քննարկման, բացառությամբ միջազգային պայմանագրի վավերացման (միացման) օրենքի նախագծի։ Նախագիծը մշակող մարմնի կամ նախագիծն ընդունող մարմնի նախաձեռնությամբ հանրային քննարկման կարող են ներկայացվել այլ նորմատիվ իրավական ակտերի նախագծեր։ Հանրային քննարկումների տևողությունը առնվազն 15 օր է։ Ազգային ժողովում հանրային լսումներ կարող են հրավիրվել Ազգային ժողովի նախագահի, մշտական կամ ժամանակավոր հանձնաժողովի կամ խմբակցության որոշմամբ։ Այդ դեպքում լսումների կազմակերպումը պարտադիր չէ։

2019 թ․-ի հոկտեմբերին «Ոչ առևտրային իրավունքի եվրոպական կենտրոնը» (ECNL) «Թրանսփարենսի ինթերնեշնլ-Հայաստան»-ի հետ համագործակցությամբ հրապարակեց «Քաղաքացիական հասարակության միջավայրի գնահատում Արևելյան գործընկերության երկրներում» զեկույցը, որը բաղկացած է 10 տարբեր ոլորտներում իրավական և գործնական միջավայրի գնահատման համար մշակված ստանդարտներից և ցուցանիշներից։

Նշված զեկույցում Կառավարությանը առաջարկվում է ներդնել ինստիտուցիոնալ մեխանիզմներ պետական քաղաքականության մշտադիտարկման և իրականացման գործընթացներում ՔՀԿ-ների ներգրավման համար, այդ թվում` պետական պայմանագրերի միջոցով ապահովել որոշումների կայացման սկզբնական փուլում պարտադիր խորհրդատվությունը` թույլ տալով համապատասխան պետական քաղաքականության ոլորտներում մասնագիտացված ՔՀԿ-ների նշանակալից մասնակցությունը, և ընդլայնել համապատասխան հնարավորությունները՝ էլեկտրոնային հարթակի օգտագործումից բացի կազմակերպելով նաև հանրային լսումներ, փորձագիտական քննարկումներ և կարծիքի հարցումներ։

Բյուջեի ձևավորման պետական գործընթացը քաղաքացիների և քաղաքացիական հասարակության մասնակցության համար սահմանափակ է: Պետական բյուջեի մասին օրենքով սահմանված կոնկրետ մեխանիզմներ չկան, որպեսզի շահագրգիռ կողմերը բյուջեի կազմման մեջ ներգրավվեն: Փոխարենը տեղական ինքնակառավարման մասին օրենքում կան  բյուջեի կազման մասնակցային կոնկրետ մեխանիզմներ: Կառավարությունը կարող է տեղական իշխանություններից ընդօրինակել մասնակցային բյուջեի ձևավորման մեխանիզմները:

2019 թվականից քաղաքացիների և քաղաքացիական հասարակության մասնակցությունը սահմանվում է 2020 թվականի պետական բյուջեի և «2020-2022 թվականների պետական միջնաժամկետ ծախսերի ծրագրի մշակման բյուջետային գործընթաց սկսելու մասին» ՀՀ վարչապետի որոշմամբ։

Համաձայն «ՀՀ բյուջետային համակարգի մասին» օրենքի՝ ՄԺԾԾ նախագծի (այդ թվում՝ 2021թ. պետական բյուջեի) մշակման ընթացքում իշխանությունները պետք է քննարկեն բյուջետային առաջարկները շահագրգիռ քաղաքացիական հասարակության կազմակերպությունների հետ՝ իրենց իրավասության ոլորտներում, և հաստատեն քննարկման (ներառյալ ներկայացված դիտողությունների և առաջարկությունների ընդունման կամ մերժման ամփոփագիրը) ։

 «Տեղական ինքնակառավարման մասին» օրենքը նախատեսում է հանրության մասնակցության մեխանիզմներ: Օրենքի 84-րդ հոդվածում նշվում է, որ համայնքի ղեկավարը պետք է ապահովի համայնքի անդամների մասնակցությունը ամենամյա բյուջեի ձևավորմանը և պետք է ապահովի նաև համայնքի ղեկավարին կից խորհրդակցական մարմնի ստեղծումը, որը բաղկացած կլինի բնակիչներից, փորձագետներից և այլ շահագրգիռ կողմերից:

 «Հայաստանում տեղական ժողովրդավարության ամրապնդման մասին» 2015 թվականի զեկույցը, որը պատրաստվել է «Աջակցություն Հայաստանում տեղական ժողովրդավարության ամրապնդմանը» ծրագրի շրջանակներում «Եվրոպական Ասոցիացիայի հանուն ժողովրդավարության» հետ համատեղ ուղեցույցներ է տալիս, թե ինչպես ներգրավել քաղաքացիներին և քաղաքացիական հասարակության կազմակերպություններին համայնքի բյուջեում նշված առաջնահերթությունների իրականացմանը և ինչ դեր նրանք կարող են ունենալ միջոցների բաշխման գործում։ Այն հարկատուներին սովորեցնում է իշխանությունների հետ աշխատել՝ նպաստելով բյուջեին առնչվող որոշումների կայացմանը, որոնք ներազդում են իրենց կյանքի վրա։ Ուղեցույցի համաձայն՝ միասնաբար աշխատող տեղական իշխանությունների և քաղաքացիական հասարակության շահն այն է, որ տեղական ինքնակառավարման մարմինները կարող են լավ գաղափարներ և ավելի խելամիտ լուծումներ հավաքել քաղաքացիներից։ Դրան գումարվում է այն, որ քաղաքացիները սկսում են զարգացնել հասարակական ծառայությունները և համայնքի նկատմամբ պատասխանատվության սեփական զգացումը։

Հասարակության մասնակցությունը օրինաստեղծ գործընթացին Հայաստանում «աճող, բայց անարդյունավետ» գործընթաց է։ Նախարարությունները օրենքների նախագծերը հրապարակում են հանրային խորհրդակցությունների պաշտոնական կայքում (www.e-draft.am), սակայն առաջարկությունները սովորաբար մեծ ուշադրության չեն արժանանում։ Արդյունավետ խորհրդատվությունը կօգնի քաղաքականություն մշակողներին ներգրավել քաղաքացիներին քաղաքականության մշակման գործընթացում, բարձրացնել իրականացման կարողությունները և ձեռք բերել հանրային վստահություն, ինչը կարևոր է քաղաքականության մշակման համար։

Նորմատիվ իրավական ակտերի մասին օրենքը (հոդված 3) սահմանում է, որ օրենքների նախագծերը ենթակա են հանրային քննարկման, բացառությամբ միջազգային պայմանագրի վավերացման (միանալու) մասին օրենքի նախագծի։ Նախագիծը մշակող մարմնի կամ նախագիծն ընդունող մարմնի նախաձեռնությամբ հանրային քննարկման կարող են ներկայացվել այլ նորմատիվ իրավական ակտերի նախագծեր։ Հանրային քննարկումների տևողությունը առնվազն 15 օր է։ Օրենքը սահմանում է նաև, որ հանրային լսումների կազմակերպման և անցկացման կարգը սահմանում է կառավարությունը։

Կառավարության որոշմամբ 2018 թվականին հաստատված հանրային խորհրդակցությունների կազմակերպման և անցկացման կարգի համաձայն՝ պետական մարմնի կողմից մշակված նորմատիվ իրավական ակտի նախագծի հանրային խորհրդակցության անցկացումը պարտադիր է՝ տվյալ գերատեսչության պաշտոնական կայքում, ինչպես նաև ՀՀ արդարադատության նախարարության կողմից գործող իրավական ակտերի նախագծերի հրապարակման միասնական կայքում հրապարակելու միջոցով։

Թեև գործող Նորմատիվ իրավական ակտերի մասին օրենքը պարտադիր հանրային քննարկումներ է սահմանում բոլոր օրենսդրական նախագծերի համար, խորհրդարանի պատգամավորների կամ խմբակցությունների կողմից մշակված նախագծերի համար բացառություն է գործում (հոդված 1, մաս 3)։ Հանրային խորհրդակցությունների կազմակերպման և անցկացման կարգի համաձայն՝ հանրային քննարկումներն անցկացվում են նաև հանրային լսումների կամ հանրային հարցումների միջոցով։ «Ազգային ժողովի կանոնակարգ» սահմանադրական օրենքի 125-րդ հոդվածի համաձայն՝ Ազգային ժողովում հանրային լսումներ կարող են հրավիրվել Ազգային ժողովի նախագահի, մշտական կամ ժամանակավոր հանձնաժողովի կամ խմբակցության որոշմամբ։ Այս դեպքում լսումների կազմակերպումը նույնպես պարտադիր չէ։

«Տեղական ինքնակառավարման մասին» օրենքը տեղական մակարդակում հասարակության մասնակցության մի շարք հնարավորություններ է ընձեռում։ Համայնքների ավագանու նիստերը բաց են, և ավելի քան 3000 բնակիչ ունեցող համայնքներում նիստերը պետք է հեռարձակվեն առցանց` համայնքի պաշտոնական կայքում։ Համայնքի բնակիչները պետք է տեղեկացված լինեն տեղական ինքնակառավարման գործունեության մասին առանց որևէ խտրականության և կարող են ուղղակիորեն կամ անուղղակիորեն ազդել համայնքի որոշումների վրա ինչպես անհատական մակարդակում, այնպես էլ ասոցիացիաների և քաղաքացիական նախաձեռնությունների միջոցով։ Համայնքի բնակիչները կարող են նաև նախաձեռնել նստաշրջանի օրակարգում որոշ հարցեր ներառելը, եթե ներկայացվեն անհրաժեշտ թվով ստորագրություններ։

2018 թվականին Հայաստանի Կառավարությունը հաստատեց հանրային լսումների կազմակերպման և անցկացման կարգը։ Պետական մարմնի կողմից մշակված նորմատիվ իրավական ակտի նախագծի հանրային քննարկում անցկացնելը պարտադիր է տվյալ գործակալության պաշտոնական կայքում կատարվող հրապարակման միջոցով, ինչպես նաև ՀՀ Արդարադատության նախարարության կողմից սպասարկվող իրավական ակտերի նախագծերի հրապարակման միասնական e-draft.am կայքում։ Կարգի համաձայն՝ հանրային քննարկման ամփոփագիրը, արձանագրությունները և վերանայված նախագծերը տեղադրվում են հանրային քննարկումը կազմակերպող մարմնի պաշտոնական կայքում, ինչպես նաև e-draft.am կայքում։ Ստացված առաջարկությունների վերլուծության և ամփոփման հիման վրա հանրային քննարկում իրականացնող մարմինը անհրաժեշտ փոփոխություններ է կատարում նախագծում։

ՀՀ բնակչության շուրջ 70%-ն ակտիվ ինտերնետ սպառողներ են: Բացի այդ, շուրջ 680,000 քաղաքացիներ սոցիալական լրատվամիջոցներից օգտվում են շարժական սարքերի միջոցով: Ինտերնետի ծածկույթը քաղաքացիներին հնարավորություն է տալիս խթանել և ներգրավվել տեղական ինքնակառավարման մարմինների գործունեությանը տարբեր մեխանիզմներով: Հանրագիրը մեկն է այն բոլոր գործիքներից, որով տեղական իշխանությունները կարող են  ավելի կանոնավոր ձևով ներգրավել քաղաքացիներին:

ՀՀ Սահմանադրության 53-րդ հոդվածը սահմանում է.«Յուրաքանչյուր ոք ունի անհատապես կամ այլոց հետ մեկտեղ պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմիններին ու պաշտոնատար անձանց հանրագիր ներկայացնելու և ողջամիտ ժամկետում պատշաճ պատասխան ստանալու իրավունք։ Մանրամասները սահմանվում են օրենքով»։ Սահմանադրությունը քաղաքացիների համար նախատեսում է սահմանադրական փոփոխություն նախաձեռնելու և Ազգային ժողով օրենքների նախագծեր ներկայացնելու մեխանիզմ։ Հոդված 202-ը նշում է, որ եթե 200,000 քաղաքացի (ընտրական իրավունք ունեցող) ստորագրեն միջնորդություն, ապա կտրվի սահմանադրական փոփոխությունների գործընթաց մեկնարկելու իրավունք։ 109-րդ հոդվածում ասվում է, որ քաղաքացիներն իրավունք ունեն ժողովրդական նախաձեռնությամբ Ազգային ժողովին օրենքի նախագիծ առաջարկել, եթե ստորագրում են 50000 քաղաքացիներ։ 109-րդ հոդվածի համաձայն՝ ընտրական իրավունք ունեցող առնվազն հիսուն հազար քաղաքացի ունի Ազգային ժողովին քաղաքացիական նախաձեռնության կարգով օրենքի նախագիծ առաջարկելու իրավունք։ 204-րդ հոդվածը սահմանում է, թե քաղաքացիները ինչպես կարող են հաղթահարել Ազգային ժողովի կողմից քաղաքացիական նախաձեռնությունների միջոցով ներկայացված օրենքի նախագծի ընդունման մերժումը։ Նախագծի ընդունման նախաձեռնությանը լրացուցիչ երեք հարյուր հազար քաղաքացիների միանալու դեպքում այն դրվում է հանրաքվեի։

Հանրագրի սահմանումը տրված է 2017 թվականի դեկտեմբերի 17-ին ընդունված «Հանրագրերի մասին» ՀՀ օրենքում։ Օրենքի 1-ին հոդվածի համաձայն՝ հանրագիրը «հանրային նշանակություն ունեցող հարցերով ներկայացվող գրություն կամ պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների ու պաշտոնատար անձանց գործունեության թերությունների մասին հաղորդում կամ պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների ու պաշտոնատար անձանց գործունեության բարելավման, տնտեսական, քաղաքական, սոցիալական և հասարակական կյանքի այլ ոլորտների վերաբերող հարցերի կարգավորման կամ գործող իրավակարգավորումների կատարելագործման վերաբերյալ առաջարկություն է» ։

Համաձայն «Տեղական ինքնակառավարման մասին» օրենքի՝ համայնքի բնակիչները կարող են ստորագրահավաք սկսել՝ համայնքի մակարդակով ցանկացած հարց համայնքի ավագանու օրակարգ բերելու համար։ Որպեսզի հարցը ընդգրկվի ավագանու օրակարգում, նախաձեռնությունը պետք է հավաքի համայնքի բնակչության ոչ պակաս, քան մեկ տոկոսը` տասը հազարից ավելի բնակիչ ունեցող համայնքներում, երկու տոկոսը` հազարից մինչև տասը հազար բնակիչ ունեցող համայնքներում, և չորս տոկոսը` մինչև հազար բնակիչ ունեցող համայնքներում։ Ավագանու նիստի օրակարգում հարց ընդգրկելու նախաձեռնությունն ստորագրում են համայնքի` դրան կողմ բնակիչները և ներկայացնում են համայնքի ղեկավարին։

«Աջակցություն Հայաստանում տեղական ժողովրդավարության ամրապնդմանը» Եվրոպայի խորհրդի ծրագիրը, որն իրականացվել է Տեղական և տարածքային իշխանությունների կոնգրեսի կողմից Եվրոպայի խորհրդի` Հայաստանի վերաբերյալ 2015-2018 թթ.-ի գործողությունների ծրագրի շրջանակներում, մշակել է գործիքակազմ՝ քաղաքացիների մասնակցության խթանմանն ուղղված նախաձեռնությունների արդյունքները և ծրագրի շրջանակներում տեղական իշխանությունների և համայնքի բնակիչների միջև տեղի ունեցած երկխոսությունը ներկայացնելու համար։ Քաղաքացիների մասնակցության նախաձեռնությունները իրականացվել են Ախթալա, Արթիկ, Ուրցաձոր և Վարդենիկ համայնքներում։ Դրանց նպատակն էր խթանել քաղաքացիների և քաղաքացիական հասարակության ակտիվ մասնակցությունը իրենց համայնքներում որոշումների կայացման և խնդիրների լուծման գործընթացում, և հանրային քննարկումների և քաղաքապետերի ու քաղաքային խորհուրդների հետ սերտ փոխգործակցության արդյունքում ներգրավել իրենց համայնքների կառուցման, գերակայությունների սահմանման և բյուջետավորման գործընթացների մեջ։ Հայաստանում նախագիծը կարևոր էր սովորելու միջոցով հնարավորություններ ստեղծելու համար, որով բնակիչները, միաժամանակ նպաստելով իրենց համայնքների խնդիրների լուծմանը, զարգացրին իրենց գիտելիքները տեղական ինքնակառավարման համակարգի գործունեությանը, ինչպես նաև համայնքային կարողություններին և սահմանափակումներին առնչվող ինքնավարության հարցերի վերաբերյալ։ Արդյունքում ծրագրի մասնակիցները համաձայնեցին մի շարք սկզբունքների, ուղեցույցների, մեթոդների և մասնակցային գործընթացները ղեկավարելու օգտակար խորհուրդների շուրջ, որոնք կարող են կիրառվել ապագա ծրագրերի համար և որոնք նույնպես ներառված են գործիքակազմում Հայաստանում տեղական մակարդակում քաղաքացիների մասնակցության իրավական դաշտի վերլուծության հետ մեկտեղ։