Naslovna Teritorije Transparentnost

Transparentnost

Načelo transparentnosti primenjuje se kako bi se osiguralo da svi oni na koje se odnose administrativne odluke imaju sveobuhvatne informacije o rezultatima i implikacijama sektorskih politika i o procesu odlučivanja. Kada su informacije o politici, programima i aktivnostima vlasti javno dostupne, građani i lokalne zajednice mogu  dobro da razumeju postupke vlasti, da svoje izbore donose na osnovu činjenica o kojima su informisani i da učestvuju u lokalnim procesima odlučivanja. To takođe omogućuje izabranim funkcionerima, kako onima koji su u vlasti, tako i onima koji su u opoziciji, da donose odluke na osnovu činjenica s kojima su upoznati i da vrše delotvoran nadzor i pozivaju izvršnu vlast na odgovornost za postupke koje preduzima. Pored toga, pristup informacijama suštinski je važan za novinare i predstavnike civilnog društva kako bi mogli delotvorno da obavljaju svoju funkciju čuvara javnog interesa i pozivaju vlasti na odgovornost.

Lokalna vlast treba da stavi podatke na raspolaganje javnosti u pristupačnom formatu i blagovremeno. To omogućuje građanima i zainteresovanim stranama da učestvuju u procesima odlučivanja iz perspektive poznavalaca činjenica i da nadziru i vrednuju način na koji vlasti sprovode politiku i donose odluke kako bi mogli da pozivaju na odgovornost javne funkcionere za mere koje preduzimaju. Transparentnost se postiže primenom čitavog niza mehanizama, što je sve nadogradnja na pravo građana na pristup informacijama. To obuhvata obelodanjivanje finansijske aktive i interesa visokih javnih funkcionera i izabranih funkcionera, kao i objavljivanje informacija u pristupačnom formatu, u otvorenom kodu i tako da se mogu  pretraživati.

Prema definiciji koju je utvrdila Fondacija otvorenog znanja (Open Knowledge), „otvoreni podaci su podaci koji se mogu slobodno koristiti, ponovo koristiti i koje svako može da restribuira – uz jedini uslov da se ti podaci atribuiraju i da se šeruju u tom vidu”. Prema tome, pojam otvorenih podataka po svom sadržaju nadilazi dostupnost javnih informacija i usredsređuje se na način njihove primene, što donosi dodatne ekonomske, socijalne i političke koristi. Da bi se to moglo postići, objavljeni podaci treba da budu potpuni, trajni, da nisu ekskluzivni, ne smeju biti diskriminatorni, ne smeju predstavljati predmet vlasništva i moraju poticati iz primarnih izvora i moraju biti dostavljeni blagovremeno i u formatima koji se mogu mašinski čitati (Više detalja o načelima otvorenih podataka može se naći u sledećim izvorima: ovde i ovde).

Ograničen pristup javnim informacijama negativno se odražava na poverenje javnosti u institucije, povećava potencijalne rizike od korupcije i ograničava mogućnosti koje razne zainteresovane strane imaju na raspolaganju za nadzor nad postupcima vlasti. Takvim ograničenim pristupom takođe se osujećuju napori građana i zainteresovanih strana da učestvuju u kreiranju politike ili da utvrđuju političke preporuke za pozitivne promene koje bi se zasnivale na dokazima i činjenicama. Praksa pokazuje da zakonsko uređenje pristupa informacijama i valjano sprovođenje mera predstavljaju suštinski važan činilac podsticajnog okruženja za pristup građana informacijama.

Smatra se da javne nabavke predstavljaju jednu od ključnih oblasti koja je podložna korupciji. Njihova vrednost iznosi oko 12% globalnog bruto domaćeg proizvoda, a u većini privreda sa visokim dohotkom kupovina robe i usluga učestvuje sa jednom trećinom u ukupnoj javnoj potrošnji. Ukratko rečeno, javne nabavke su važna oblast potencijalne korupcije, dosluha i drugih vidova nezakonitog postupanja. Da bi se izbegli rizici od korupcije u vezi s javnim nabavkama, u sve većoj meri su dostupni elektronski alati i platforme koji funkcionišu preko rešenja zasnovanih na otvorenim podacima i vlasti te instrumente koriste za reformisanje konkursne procedure koja se primenjuje u slučaju javnih nabavki. U kombinaciji sa otvorenim ugovaranjem (to je ono ugovaranje u kojem se sve ponude dostavljene na konkurs javno saopštavaju), jačanje potpuno pristupačnog i javnosti dobro prikazanog procesa javnih nabavki otvara te tendere za veći broj učesnika i smanjuje prostor za praksu koja osujećuje zdravu konkurenciju i za podmićivanje.

Drugi važan činilac načela transparentnosti jeste otvorenost finansiranja političkih stranaka i izbornih kampanja jer je veoma važno da biračko telo zna koji su izvori finansiranja i na koji se način novac troši kako bi moglo da donosi odluke zasnovane na činjenicama i da razume koji finansijski, politički ili drugi interesi pružaju podršku određenim kandidatima ili strankama. Transparentnost političkih donacija predstavlja preventivnu meru koja sprečava da se u politici i u izbornim kampanjama koristi novac potekao iz nezakonitih ili kriminalnih izvora.

Konačno, da bi se osiguralo da se državni resursi koriste ekonomično, efikasno i efektivno, mora se obezbediti nezavisnost i institucionalni kapacitet tela odgovornog za spoljnu reviziju. Šira javnost treba da ima mogućnost da se upozna sa izveštajima i revizor je taj koji treba da izda glavne preporuke. Spoljna revizija je važna za identifikaciju krupnih izazova u javnom sektoru, za povećanja transparentnosti i postignuća javnih institucija, kao i za kreiranje politike koja će biti čvrsto utemeljena na dokazima.

Opšti domaći kontekst

Kosovo* se od početka suočava sa izazovom borbe protiv korupcije i povećanjajavne transparentnosti. Nažalost, ta dva izazova imala su negativan uticaj na izgradnju funkcionalnih institucija i uspostavljanje političke stabilnosti. Transparentnost u javnom sektoru je veoma važna za izgradnju poverenja građana u vladajuće institucije i povećanje javne odgovornosti.

Ipak, u poslednjih nekoliko godina, na Kosovu* je došlo do razvoja i poboljšanja u pogledu povećanja transparentnosti. Ovo se nalazi i u zakonskom okviru, jer Kosovo* usvaja nove i menja postojeće zakone da bi ih uskladilo sa evropskim zakonodavstvom i međunarodnim standardima. Tako je Kosovo* 2019. godine usvojilo novi zakon o pristupu javnim dokumentima koji reguliše pravo pristupa javnim informacijama i otvorenim podacima.

Treba napomenuti da je Kosovo* napredovalo u otvorenim podacima i e-upravi u cilju postizanja transparentnosti. Naime, svaka javna ustanova i agencija, kao i svaka opština ima svoju internet stranicu na kojoj objavljuje informacije o svojoj organizaciji, funkcijama i aktivnostima. Ove internet stranice i platforme olakšavaju pristup informacijama i podacima. Primer povećanja otvorenosti i transparentnosti je Skupština Kosova*. Dokument o politici, koji je pripremila organizacija„Open Data Kosovo“ koji analizira nivo transparentnosti, otvorenosti i odgovornosti zakonodavne vlasti, pokazuje da Skupština Kosova* postaje sve otvorenija i transparentnija prema građanima. Tokom 2016. godine, Skupština Kosova* je zabeležila rezultat od 60% u pokazateljima otvorenosti. On je 2017. godine pao na 49%, što je ocenjeno kao nezadovoljavajuće. Kosovo*je 2018. godine bilo bolje rangiranozbog ukupne ocene od 73%, a Skupština Kosova* je 2019. godine dobila je ukupnu ocenu od 80,5% za otvorenost. Što se tiče pristupačnosti, Skupština Kosova* dobila je 68% za načelo pristupačnosti, što predstavlja povećanje od 13% u odnosu na prethodnu godinu. Skupština Kosova* postigla je ukupno 88% što se tiče načela transparentnosti.

Pristup informacijama

Pristup informacijama je zakonsko pravo građana da traže i da dobiju informacije od javnih vlasti. Pristup informacijama se često utvrđuje zakonom o slobodi informisanja. Kao sastavni deo prava na slobodu izražavanja, pristup informacijama je ljudsko pravo. Kao sastavni deo prava na slobodu izražavanja, pristup informacijama predstavlja ljudsko pravo[i] i svako treba da ima pravo da pristupi informacijama javnih organa i javnih agencija u skladu s načelom maksimalnog obelodanjivanja uz set izuzetaka koji može biti uzan i jasno definisan i srazmeran interesu koji ga pravda (npr. razlozi bezbednosti ili zaštita privatnosti podataka). 

[i] Na svom prvom zasedanju 1946. godine Generalna skupština Ujedinjenih nacija usvojila je Rezoluciju 59(I), u kojoj je utvrđeno da je „sloboda informisanja osnovno ljudsko pravo i predstavlja kamen temeljac svih sloboda kojima su Ujedinjene nacije posvećene“. Dostupno na: https://undocs.org/en/A/RES/59(I)

U članu 19. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima (1948) utvrđeno je da osnovno pravo na slobodu izražavanja obuhvata pravo na „traženje, dobijanje i saopštavanje informacija i ideja preko svih medija i bez obzira na granice”. Dostupno na: https://www.un.org/en/udhrbook/pdf/udhr_booklet_en_web.pdf

 

Međunarodni standardi

Pristup informacijama podržava odgovornost, nadzor nad vlašću i praćenje korupcije. On je isto tako presudno važan za učestvovanje građana u odlučivanju koje je utemeljeno na dokazima i činjenicama i samim tim ima suštinsku važnost za delotvorno funkcionisanje demokratije. Slobodan pristup informacijama omogućuje civilnom društvu da prati i nadzire postupke lokalnih vlasti. Ono služi tome da se spreče javni funkcioneri koji su spremni da zloupotrebe svoj položaj i na osnovu njega se dobijaju podaci neophodni za vođenje javne rasprave zasnovane na pouzdanim informacijama.

Proaktivno objavljivanje maksimalne količine informacija u većini dostupnih formata služi tome da se smanji potreba da građani i akteri podnose pojedinačne zahteve za informacije. Pored toga što treba da omoguće da maksimalna količina informacija bude dostupna u elektronskom formatu, lokalne vlasti treba da ustanove prioritete i odrede zvaničnike nadležne za slobodu informisanja u svojim opštinama. Oni treba da pripreme i objavljuju detaljne preporuke namenjene kako građanima, tako i lokalnim vlastima i da iznose jasne smernice o žalbenom postupku ako se ne izađe u susret zahtevu za predočavanje informacija. Takođe je važno analizirati zahteve građana za određene informacije ako se takvom zahtevu nije izašlo u susret. Isto tako je važno analizirati zahteve za informacijama koje upućuju sami građani, a ne grupe zainteresovanih strana, naročito je važno pratiti tendencije i eventualna dupliranja zahteva kako bi vlasti potom mogle proaktivno objavljivati takve informacije.

Pristup informacijama je suštinska komponenta jednog broja konvencija i standarda protiv korupcije koji su navedeni u drugim delovima ovog priručnika. Osim toga, pristup informacijama leži u osnovi jednog broja dokumenata UN o zaštiti ljudskih prava. Sledeći instrumenti se konkretno odnose na pristup informacijama:

Domaći kontekst

Pristup javnim informacijama povećava transparentnost i odgovornost, povećava učešće građana u postupcimaodlučivanja i utiče na izgradnju poverenja između institucija i građana. Pristup informacijama je na Kosovu* ustavno pravo zajemčeno Ustavom Kosova*, u kome se navodi da svako ima pravo na pristup javnim informacijama i da su dokumenta koje poseduju javni i državni organi javna.Da bi primenilo ovo ustavno pravo, Kosovo* ima važeći Zakon o pristupu javnim dokumentima, koji ovo pravo detaljno uređuje. Ovaj zakon je stupio na snagu 2019. godine i u odnosu na stari zakon sadrži izmene, kao što su uvođenje principa proaktivnosti i objavljivanja podataka, kao i osnivanje Agencije za informacije i privatnost. Zakon predviđa dva načina za pristupanje javnim dokumentima: proaktivno, gde institucije imaju obavezu da proaktivno objavljuju podatke, i na osnovu neposrednog zahteva. Ipak, ovo pravo se ne poštuje uvek u praksi. Građani, civilno društvo i mediji suočavaju se sa teškoćama u obezbeđivanju javnih informacija, podataka i dokumenata. Problem je u neobjavljivanju javnih dokumenata i odbijanju da se dozvoli pristup tim dokumentima kada se podnese takav zahtev. Balkanska istraživačka mreža objavila je izveštaj o pristupu javnim informacijama na Zapadnom Balkanu sa ciljem unapređenja transparentnosti i odgovornosti javnih institucija prema građanima. Tokom izveštajnog perioda, od januara 2017. do juna 2019. godine, BIRN je javnim institucijama podneo 854 zvanična zahteva za pristup javnim dokumentima. Od tog broja, 337 zahteva je poslato različitim institucijama na Kosovu* kao što su opštine, ministarstva, Telekom Kosova, Tužilački savet, Sudski savet, Kabinet predsednika, Kabinet premijera i Telo za reviziju nabavki. Od ovog broja, 188 je odobreno, na 27 je delimično odgovoreno, a 122 su odbijena.

Zakonodavstvo

Na Kosovu*, pravo na pristup informacijama regulisano je Zakonom o pristupu javnim dokumentima, koji svakom licu garantuje pravo pristupa javnim dokumentima. Ovo pravo obuhvata sve javne dokumente koje izrade, prime, čuvaju, ili kontrolišu javne institucije. Javni dokumenti se definišu kao „svaki akt, činjenica ili informacija, u elektronskom, zvučnom ili pisanom obliku, u vidu video ili audio snimka koje je proizvela ili držala javna institucija“. Pristup javnim dokumentima se obavljakroz proaktivno objavljivanje javnih dokumenata od strane javnih institucija, što svaka javna institucija treba da učini elektronskim putem na svojoj službenojinternet stranici. Međutim, zakon dozvoljava i objavljivanje u štampanom obliku, putem emitovanja ili u bilo kom drugom obliku koji omogućava pristup najširoj javnosti. Ovaj zakon zahteva da svaka javna institucijaotvori jednu zvaničnu adresu e-pošte za javnu komunikaciju i da postavi jedno lice koje će upravljati pristupom javnim dokumentima i kontrolisati ga.

U članu 10. ovog zakona navodi se da svako ima pravo na pristup javnim dokumentima na zahtev. Javna institucija treba da u roku od 7 dana odluči da li dozvoljava pristup traženom dokumentu. Ako ne donese odluku, njeno ćutanje se smatra negativnim odgovorom. Ako odluči da odbije zahtev, ovakvo ograničavanje prava na pristup javnom dokumentu treba da se sprovede u skladu sa načelom srazmernosti. Pre nego što odbije neki zahtev, javna institucija treba da uradi „test štete i javnog interesa“ kako bi utvrdila da li je šteta naneta zaštićenom interesu veća od javnog interesa za pristup tom javnom dokumentu.

Ako javna institucija odbije zahtev za davanje pristupa javnom dokumentu, podnosilac zahteva ima pravo da koristi pravna sredstva. Na osnovu ovog zakona, podnosilac prijave može da se žali Agenciji za informacije i privatnost. Postupci pred Agencijom i način na koji ona rešava pritužbe regulisani su u članu 20 Zakona o pristupu javnim dokumentima. Ako Agencija odluči da odbije zahtev, podnosilac zahteva može da podnese tužbu sudu. Konačno, podnosilac zahteva može da se žali ombudsmanu.

Smernice

Trenutno ne postoje opšte i jedinstvene smernice o pristupu informacijama. Međutim, na osnovu Zakona o pristupu javnim dokumentima, Ministarstvo lokalne uprave izdalo je Administrativno uputstvo o transparentnosti u opštinama. Ovo administrativno uputstvo ima za cilj povećanje transparentnosti u opštinama i opštinskim organima putem informisanja i objavljivanja njihovih normativnih akata i dokumenata koji su u interesu građana. Njegov cilj je takođe da se osnaži učešće građana u donošenju odluka. Pored objavljivanja javnih akata i dokumenata, postoji obaveza da sastanci skupštine opštine i odbora budu otvoreni za javnost i medije, a skupštine opštine moraju da održavaju javne konsultacije i sastanke sa građanimapre usvajanja akata.

Dobre prakse

Opština Priština je izradila portal koji građanima omogućava pristup njenim aktivnostima. Pristup javnim informacijama je deo ovog portala. Na ovom portalu je objavljen Zakon o pristupu javnim informacijama kako bi se građani informisali o svom pravu na pristup javnim informacijama. Opština je pripremila obrazac zahteva za pristup javnim informacijama koji sadrži imena i adrese elektronske pošteosoba za kontakt za pristup javnim dokumentima. Opština objavljuje godišnje izveštaje o zahtevima za pristup javnim dokumentima. Na osnovu ovih izveštaja, tokom 2020. godine bilo je 30 zahteva za pristup javnim dokumentima i Opština ih je sve odobrila.

Otvoreni podaci

Otvoreni podaci (Open data) podaci su i informacije koji se objavljuju u formatu koji se može slobodno koristiti, modifikovati i deliti s drugima. OECD saopštava da su otvoreni podaci skup sektorskih politika koje promovišu transparentnost, odgovornost i stvaranje vrednosti kroz omogućavanje svima da koriste podatke vlasti. Time što čine dostupnima podatke do kojih se dolazi aktivnošću javnih organa vlasti postaju transparentnije i odgovornije pred građanima. Otvorenim podacima podržava se i privredni rast i razvoj usluga koje su usredsređene na građane, a na taj način javni organi i tela, privatni sektor i građanski akteri obezbeđuju i važne informacije za istraživanje i inovacije.

Međunarodni standardi

Promovisanje otvorenih podataka preko portala gde su sve informacije na jednom mestu (one-stop portal) može dodatno proširiti okvire interoperabilnosti skupova podataka kada je reč o istraživanju i analizi. Rezultati mogu poboljšati efikasnost i domašaj pružanja usluga i smanjiti korupciju. Kampanje za podizanje svesti među grupama zainteresovanih strana, medija, poslovnih krugova i šire javnosti mogu doneti delotvornu saradnju različitih aktera i poboljšanja u pogledu rešenja koja se odnose na prevoz, rekreativne objekte, parking-prostore, zdravstvene usluge i mnogo toga drugog.

Važno je da se ustanove konzistentni standardi otvorenih podataka za sve otvorene podatke i da se obezbedi maksimalna interoperabilnost i pretraživost podataka. Lokalne vlasti takođe treba da osiguraju da kvalifikovano osoblje upravlja objavljivanjem opštinskih otvorenih podataka i zato treba da obučavaju zaposlene standardima otvorenih podataka.

Otvoreni podaci predstavljaju relativno novu pojavu za koju ne postoje zvanično utvrđeni standardi. Međutim, ipak postoji izvestan broj korisnih smernica:

Domaći kontekst

Otvoreni podaci na Kosovu* generišu se u svim javnim institucijama koje dozvoljavaju građanima da nadziru aktivnosti javnih organa i institucija. Međutim, objavljivanje otvorenih podataka je više prisutnokod institucija centralne vlasti nego kod lokalnesamouprave. Kosovo* je na 58. mestu (od 94) u Globalnom indeksu otvorenih podataka. Kosovo* se nalazi na 68. mestu u Inventaru otvorenih podataka za 2017. godinu, što je napredak u odnosu na 2016. godinu, kada se nalazilo na 82. mestu. Da bi se olakšala otvorenost i transparentnost rada javnih institucija na Kosovu*, 2014. godine je osnovana neprofitna organizacija „Open Data Kosovo“, koja unapređuje transparentnost i dostupnost podataka za građane Kosova*. „Open Data Kosovo“ od osnivanja predvodi u otvaranjupodataka vlade Kosova*. Veći deo podataka koje je vlada Kosova* do sada objavila kao otvorene, objavljen je pod vođstvom i ekspertizom KCC-a, uključujući podatke o nabavkama, kvalitetu vazduha, kvalitetu voda, praćenju izbora, prijavljivanju imovine, kao i druge vrste podataka.

Svi zakoni, međunarodni ugovori, podzakonska aktavlade i ministarstava, odluke Ustavnog suda i pravosudnih institucija, ukazi predsednika i opštinski akti objavljuju se u Službenom glasniku Republike Kosovo (gzk.rks-gov.net) i svako može da im pristupi.

Zakonodavstvo

Otvoreni podaci su regulisani Zakonom o pristupu javnim dokumentima. Član 1.4 definiše otvorene podatke kao „podatke koje proizvode, primaju, održavaju ili kontrolišu javne institucije, koje svako može da slobodno koristi, menja i distribuira, pod uslovom da ostanu otvoreni i da mogu da se pripišu svom izvoru“. U članu 8. se navodi da otvoreni podaci treba da se objavljuju na inicijativu samih javnih institucija, bez zahteva zainteresovanih strana. U zakonu se zahteva da se otvoreni podaci objavljuju na centralnom portalu za otvorene podatke, koji izrađuje i kojim upravlja ministarstvo nadležno za javnu upravu. Javnost otvorenih podataka znači da svim zainteresovanim stranama treba da bude omogućeno da ih slobodno koriste. U zakonu se zahteva da se otvoreni podaci objavljuju u otvorenom formatu, što omogućava zainteresovanim stranama da ih čitaju i menjaju bez tehnoloških prepreka.

Smernice

Na osnovu Zakona o pristupu javnim dokumentima, Vlada Kosova*, usvojila je Uredbu o vladinoj službi za komunikaciju s javnošću. Cilj ove uredbe je uspostavljanjedoslednog i koordinisanog sistema za komunikaciju vlade s javnošću. Prema ovoj uredbi, Kancelarije za komunikaciju s javnošću u okviru Kabineta premijera i u svim ministarstvima primajuzahteve za pristup otvorenim podacima i prve postupaju po njima.

Dobre prakse

„Open Data Kosovo“ je neprofitna organizacija koja je osnovana 2014. godine i koja promoviše otvorenost i transparentnost rada javnih institucijakroz tehnologiju. „Open Data Kosovo“ promoviše ideju da podaci o vršenju vlasti treba da budu dostupni svima bez ograničenja kako bi ih koristili i ponovno objavljivali po želji, bez ograničenja koja se odnose na autorska prava, patente ili druge mehanizme kontrole. „Open Data Kosovo“ nudi niz vrlo efikasnih i inovativnih projekata koji svi nude digitalna rešenja. Cilj „Open Data Kosovo“je da prenese značaj koji informacione tehnologijeimaju za povećanje transparentnosti i rešavanje različitih problema u društvu.

Javne nabavke

Javne nabavke se odnose na postupak u kome javne vlasti, uključujući lokalne vlasti, kupuju rad, dobra ili usluge. To je suštinski važan deo pružanja javnih usluga lokalnih i regionalnih vlasti; efikasne i isplative javne nabavke predstavljaju ključ za dobro upravljanje.

Međunarodni standardi

Budući da javne nabavke predstavljaju veliki procenat ukupne javne potrošnje i transfera javnih resursa u privatni sektor ili sektor neprofitnih organizacija, ceo taj postupak je naročito ranjiv na korupciju. Javne vlasti treba da primenjuju nove tehnologije kako bi povećavale transparentnost u vezi s javnim nabavkama i kako bi podsticale nove ekonomske aktere da učestvuju u konkursnim postupcima s punim poverenjem da je na delu slobodna i pravična tržišna utakmica. Time što se svi tenderi (konkursi) objavljuju na zajedničkoj onlajn platformi biće svedena na minimum pojava neobjavljenih tendera i direktnih pogodbi. Korišćenje otvorenog ugovaranja i otvorenih konkursnih rešenja takođe omogućuje veći nadzor nad postupkom, čime se dalje sužava prostor za koruptivnu praksu. Otvoreni sistemi ugovaranja imaju preventivno dejstvo zato što će se funkcioneri uzdržavati od manipulisanja procesom ugovaranja ako znaju da će biti primenjeno sveobuhvatno obelodanjivanje kompletnog postupka odvijanja konkursa i sklapanja ugovora.

Lokalne vlasti treba da se postaraju da postoji sveobuhvatan sistem za nadzor nad poštovanjem odredaba zakona o javnim nabavkama, kao i da postoji odgovarajući mehanizam za razmatranje žalbi i pritužbi, koji omogućuje neodložno i sveobuhvatno reagovanje na te žalbe i pritužbe. Vlasti takođe treba da nadziru sprovođenje ugovora, naročito prekoračenja rokova i povećanja troškova kako bi osigurale da se dobit ostvarena na početku kroz ugovorenu cenu i kvalitet isporuke ne dovede u pitanje tokom sprovođenja samog ugovora.

Sledeće međunarodne konvencije i standardi odnose se na javne nabavke:

Domaći kontekst

Javne nabavke su dugo bile jedan od onih sektora koje su civilno društvo i mediji na Kosovu* najviše kritikovali zbog različitih koruptivnih afera na javnim tenderima. Međutim, posleuspostavljanja sistema e-nabavki, Kosovo* je napravilo korak napred ka povećanju transparentnosti i odgovornosti. Ipak, nedostatak kontrole nad kvalitetom radova ili materijalnih dobara, usluga i svega ostalog što javne vlasti nabavljaju putem javnih tendera i dalje predstavlja problem. Kosovo* pokušava da izmeni Zakon o javnim nabavkama kroz izmene i dopunekoje imaju za cilj unapređenje transparentnosti i odgovornosti javnih funkcionera, naručilaca i izvođača.

Na lokalnom nivou, nabavke sprovode opštinske kancelarije za javne nabavke, dok na centralnom nivou nabavke sprovodi Centralni organ za nabavke. Ovaj organ je nadležan za izradu zajedničkihtendera za naručioce, za obavljanje tenderskih aktivnosti u njihovo ime i za pomoć prilikom sprovođenjatenderskih aktivnosti. Regulatorna komisija za javne nabavke (RKJN) je nezavisna institucija koja je osnovana na osnovu zakona, sa misijom da razvija i nadzire sistem javnih nabavki na Kosovu*, kao i da njime upravlja. Njena misija takođe uključuje vođenjeelektronskog sistema javnih nabavki na Kosovu*(E‑nabavka) i nadzor nad njim.

Drugi organ sa važnom ulogom u sistemu javnih nabavki je Telo za preispitivanje nabavki. Ovo telo je osnovano u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama, na osnovu odluke Skupštine Kosova*. Ono je nadležno za to da, posle prigovora neke strane, preispitatenderske aktivnosti koje sprovode naručioci.

Zakonodavstvo

Zakon o javnim nabavkama, koji reguliše ovu konkretnu oblast, za kratko vreme je više puta menjan. Izmenjen je i dopunjen Zakonom br. 04/L-237, Zakonom br. 05/L-068 i Zakonom br. 05/L-092. U članu 2 ovog zakona navodi se jasna obaveza svihnaručilaca da sprovode sve tenderske aktivnosti na osnovu ovog zakona i izmena koje su nastupiletokom godina. U 2. poglavlju ovog zakona navode se opšta načela prema kojima javne nabavke treba da se sprovode na Kosovu*, a to su: ekonomičnost i efikasnost, jednako postupanje i nediskriminacija.

Smernice

Regulatorna komisija za javne nabavke putem svoje internet stranice (e-prokurimi.rks-gov.net) pomaže naručiocima i privrednim subjektima da funkcionišu u javnim nabavkama. Naručioci imaju detaljan priručnik, video priručnik, i priručnik za upravljanje ugovorima i ocenu učinka koji uključuje video snimak sa objašnjenjima. Privredni subjekti takođe imaju priručnik, koji detaljno objašnjava proces registracije, pripremu ponuda, naprednu pretragu itd.

Dobre prakse

Kosovo* je osnovalo Regulatornu komisiju za javne nabavke (RKJN) kao nezavisnu regulatornu agenciju na osnovu Zakona o javnim nabavkama. RKJN je odgovorna za razvoj, rad i celokupan nadzor sistema javnih nabavki na Kosovu*, a ima i druge odgovornosti predviđene ovim zakonom. RKJN koristi platformu za e-nabavke(e-prokurimi.rks-gov.net) za objavljivanje javnih ugovora, koje mogu da objavljuju i sami naručioci.

E-nabavka omogućava svim javnim institucijama da elektronskim putem sprovode tenderske aktivnosti. Preduzeća mogu da se prijavljuju i dobijaju informacije o javnim ugovorima. Takva transparentnost čini prihvatanje ponuda i pratećeg materijala koji se zahteva za tender, sigurnijim i bolje zaštićenim od mogućih manipulacija. Tokom 2019. godine na platformi je bio registrovan 12.461 javni ugovor, oko 7.650 privrednih subjekata i 20.500 korisnika.

Građani mogu da pristupe ovom portalu i da prate aktivnosti javnih institucija. Ova platforma igra jednu od ključnih uloga tokom pandemije bolesti COVID-19 jer omogućava javnim institucijama da nastave svoj rad i funkcionisanje.

Spoljna revizija

Spoljna revizija predstavlja redovni nezavisni nadzor i ocenjivanje računa i finansijskih informacija kako bi se osiguralo da se javni novac troši zakonito i efikasno. Spoljne revizije se preduzimaju u skladu s merodavnim zakonima i pravilima kako bi se podržala odgovornost vlasti. Pored revizije finansijskih izveštaja lokalnih budžetskih institucija spoljna revizija može da ide i korak dalje od finansija kako bi se ocenilo ukupno delovanje vlasti u odnosu na ciljeve koje su same postavile ili kako bi se ocenilo kako vlasti realizuju programe i pružaju usluge građanima.

Međunarodni standardi
Domaći kontekst

Glavni revizor Kosova* je najviša institucija za kontrolu privrede i finansija; Nacionalna kancelarijaza reviziju (NKR) je nezavisna institucija koja glavnom revizorupruža podršku prilikom obavljanjanjegovih dužnosti. Revizija ima važnu ulogu u obezbeđivanju održavanja interesa poreskih obveznika i drugih zainteresovanih strana i istovremenom jačanju javne odgovornosti. 

Glavni revizor podnosi izveštaje Skupštini Kosova* i ima pravo da kontroliše sve finansijske i administrativne procese, kao i druge aktivnosti, programe i projekte kojima upravljaju javne institucije, uključujući postupke i prihode od prodaje imovine, privatizacije i koncesija. Izveštaji koje sačini Nacionalna kancelarija zareviziju imaju za cilj unapređenje odgovornosti i obezbeđenje čvrste osnove za pozivanje na odgovornost rukovodilaca svih budžetskih organizacija, čime se jača poverenje javnosti u način na koji se troše javna sredstva.

Nacionalnu kancelariju za reviziju osnovala je Misija privremeneuprave Ujedinjenih nacija na Kosovu (UNMIK). Nacionalnom kancelarijom za reviziju, kao jednom od najvažnijih institucija na Kosovu*, već više od 10 godina predsedava međunarodni revizor, koji je povereni mandat obavljao uz podršku lokalnog osoblja.

Tokom 2019. NKR je nastavila da povećava portfelj revizija tako što je obuhvatila više javnih preduzeća i budžetskih organizacija. NKR je obavila ukupno 119 revizija regularnosti (Revizija godišnjeg finansijskog izveštaja o budžetu Kosova* za 2019. godinu, 95 budžetskih organizacija (27 institucija sa centralnog nivoa, 30 nezavisnih institucija i 38 institucija sa lokalnog nivoa, 14 javnih preduzeća i 9 revizija projekata (koje su finansirali donatori), kao i 13 revizija učinka.

Punopravno članstvo u Međunarodnoj organizaciji vrhovnih revizorskih institucija (INTOSAI) smatra se jednim od najvećih dostignuća u istoriji eksterne revizije javnog sektora na Kosovu*. Ovo članstvo omogućilo je razmenu znanja i iskustava sa vrhovnim revizorskim institucijama 194 države članice ove organizacije u cilju razvijanja institucionalnog kapaciteta za sprovođenje dužnosti i odgovornosti sa visokim profesionalnim integritetom.

Zakonodavstvo

Institucija glavnog revizora uključena je u Ustav Kosova* 2008. godine, a nedugo potom je usvojen Zakon o osnivanju Kancelarije glavnog revizora Kosova* i Kancelarije za reviziju Kosova*.

U junu 2016. godine, Skupština Kosova* je usvojila Zakon o glavnom revizoru i Nacionalnoj kancelariji za reviziju, koji je zamenio stari. Na taj način je dovršen pravni okvir za reviziju i puno vlasništvo nad ovim lokalnim institucijama.

Smernice

Revizija je kvalifikovano ispitivanje zakonske i finansijske usklađenosti ili učinka, koja se sprovodi kako bi se zadovoljili zahtevi rukovodstva (interna revizija), ili subjekta eksterne revizije, ili bilo kog drugog nezavisnog revizora, radi ispunjenja zakonskih obaveza (eksterna revizija). Pored Zakona o glavnom revizoru i Nacionalnoj kancelariji za reviziju, Kancelarija glavnog revizora izradila je Vodič za upravljanje kvalitetom revizije i Vodič za reviziju učinka.

Dobre prakse

Na osnovu Godišnjeg izveštaja NKR za 2019. godinu, Kancelarija je izvršila revizijeregularnosti u 38 opština i dala 488 preporuka institucijama na lokalnom nivou. Trend opadanja broja preporuka tokom poslednje 3 godine (600 u 2017. i 585 u narednoj godini) pokazuje da opštinske vlasti ozbiljnije shvataju preporuke NKR i da ulažu napore da ih primene. Isti izveštaj pokazuje da su opštinske vlasti potpuno ili delimično primenile više od polovine preporuka datih tokom 2018. godine (217 preporuka je potpuno, a 78 delimično primenjeno).

Finansiranje političkih stranaka

Finansiranje političkih stranaka i izbornih kampanja neophodan je činilac demokratskog procesa. Ono omogućuje izražavanje političke podrške i održavanje izborne utakmice. Načela upravljanja finansiranjem političkih stranaka treba da obuhvate pravičnost u raspodeli državnih novčanih sredstava, stroga pravila koja uređuju pitanje transparentnosti i ograničenja veličine privatnih donacija, gornju granicu troškova predizbornih kampanja, punu transparentnost finansiranja i trošenja, nezavisne izborne komisije, nezavisnu reviziju finansiranja kampanja i dosledno izricanje srazmernih sankcija kandidatima i političkim strankama koji krše utvrđena pravila (to mogu biti novčane kazne ili smanjenje državnog udela u budućim izbornim kampanjama).

Međunarodni standardi

Jasna pravila i transparentno izveštavanje o finansiranju političkih kampanja i troškovima u tim kampanjama suštinski su važni za održanje poverenja u političke kandidate, političke stranke i u institucije vlasti. Neravnoteža u finansiranju političkih stranaka može dovesti do nečije nepravične prednosti, omogućiti da moćni uskim interesi imaju neprimeren uticaj i stvoriti rizik da će politiku „zarobiti“ uski privatni interesi i da će ona na taj način služiti ciljevima tih uskih privatnih interesa, a ne javnom interesu.

Mehanizmi i pravila o ograničenjima finansiranja političkih stranaka i o budžetskom finansiranju političkih kampanja treba da budu koncipirani na način koji obezbeđuje jednake uslove izborne utakmice za različite političke kandidate i stranke koje učestvuju na izborima i da služe očuvanju nezavisnosti političkih snaga u odnosu na one koji im pružaju finansijsku podršku.

Sledeće međunarodne konvencije i standardi odnose se na finansiranje političkih stranaka:

Domaći kontekst

Finansiranje političkih stranaka je jedno od pitanja o kojima se najviše raspravlja na Kosovu*. Bez obzira na pravni okvir, finansiranju političkih stranaka i njihovih kampanja nedostaje transparentnost, a relevantno Zakonodavstvo se i dalje slabo sprovodi. Civilno društvo i međunarodna zajednica kritikovali su političke stranke na Kosovu* zbog nedostatka transparentnosti u izveštajima o prihodima i rashodima.

Zakon o finansiranju političkih stranaka je,tako, izmenjen i završen 2012. i 2013. godine sa ciljem povećanja transparentnosti i odgovornosti političkih stranaka. Jedna od izmena odnosi se na finansijsku kontrolupolitičkih stranaka. Na osnovu Zakona o izmenama i dopunama, Skupština Kosova* kontroliše godišnje finansijske izveštaje i finansijske izveštajepolitičkih stranakao kampanjama pre nego što ih objavi Centralna izborna komisija. Da bi sprovela ovu zakonsku obavezu, Skupština Kosova* zajedno sa Odborom za nadzor javnih finansija putem javnog konkursa bira najmanje 10 ovlašćenih revizora koji će izvršiti reviziju ovih izveštaja. Međutim, ova izmena nije ni poboljšala situaciju, ni povećala transparentnost zato što Skupština nije izabrala eksterne revizore. Zbog toga, Centralna izborna komisija godinama nije objavljivala izveštaje političkih stranaka.

Usled toga, civilno društvo i međunarodne organizacije na Kosovu* su preporučile da se izmeni i dopuni Zakon o finansiranju političkih stranaka. U junu prošle godine, 100 organizacija civilnog društva protestovalo je protiv nacrta zakona o finansiranju političkih subjekata tvrdeći da se njime krši Ustav Kosova*i međunarodni propisi o finansiranju stranaka. Od 2017. godine, Agendaza evropsku reformu naglašava potrebuda se izmeni Zakon o finansiranju političkih subjekata. Izveštaj Evropske komisije o Kosovu* takođe naglašava potrebu daljeg jačanja izbornog procesa i usvajanja i sprovođenja zakona za rešavanje problema visoke korupcije u skladu sa mišljenjima Evropske komisije za demokratiju putem prava (Venecijanske komisije).

Vlada Kosova* je 2018. godine osnovala radnu grupu za izradu izmena i dopuna Zakona o finansiranju političkih stranaka i Zakona o opštim izborima. Kada je radna grupa sačinila nacrt novog zakona o finansiranju političkih stranaka, on je poslat Venecijanskoj komisiji na mišljenje. Vlada je,po dobijanju mišljenja Venecijanske komisije,predala nacrt Skupštini Kosova* na usvajanje pošto je prethodno unela neke izmene u vezi sa izdvajanjima u fond za demokratizaciju.

U Skupštini je nacrt zakona razmatrao Odbor za budžet i finansije, koji je osnovao radnu grupu za nacrt. Civilno društvo, međunarodne organizacije i poslanici su isključeni iz ove radne grupe, koja se držala vrlo zatvoreno i daleko od očiju javnosti. Ova radna grupa je napravila velike izmene u predloženom nacrtu - mnoge od njih su bile suprotne mišljenju Venecijanske komisije. Kasnije, 2019. godine, civilno društvo je zatražilo povlačenje nacrta zakona nakon što je ocenilo da su intervencije koje je napravila radna grupa umanjile transparentnost i odgovornost političkih stranaka prema javnosti.

Vlada je, tako, povukla zakon iz Skupštine. U julu 2020. nova Vlada je ponovo pokrenula izradu zakona, zahtevajući unapred mišljenje civilnog društva. U septembru 2020. godine Vlada je poslala nacrt zakona Skupštini, gde se očekivalo da će biti razmotren i izglasan do kraja 2020. godine; međutim, zbog raspuštanja Skupštine, očekuje se da će se o nacrtu zakona glasati u sledećem sazivu.

Zakonodavstvo

Trenutno je finansiranje političkih stranaka regulisano Zakonom o finansiranju političkih stranaka. Ovaj zakon utvrđuje načine i uslove finansiranja političkih stranaka na Kosovu*i reguliše upravljanje, praćenje i izveštavanje o potrošnji prihoda političkih stranaka u cilju povećanja transparentnosti.

Prema ovom zakonu, finansijski i materijalni izvori političkih stranaka su članarine, donacije, finansiranje iz budžeta Kosova*, imovina i prihodi od aktivnosti političkog subjekta kao što su publikacije, prodaja reklamnog materijala itd. Od političkih stranaka se traži da podnesu godišnji finansijski izveštaj Centralnoj izbornoj komisiji. Ovaj finansijski izveštaj uključuje bilans stanja, bilans uspeha i izveštaj u kome je prikazana svaka uplata drugom licu tokom izveštajnog perioda.

Javno finansiranje političkih stranakaobavlja se kroz budžet Kosova*, iz Fonda za podršku političkim subjektima.Prema Zakonu o finansiranju političkih stranaka, Skupština Kosova* može da izdvoji do 0,05% budžeta za finansiranje izbornih kampanja na centralnom i lokalnom nivou.

Zakon takođe predviđa kazne za političke stranke koje krše njegove odredbe i obaveze iz njega. Da bi se povećala transparentnost, izmenama zakona povećane su novčane kazne za kršenje odredaba zakona. Kada političke stranke ne izmiruju svoje obaveze, kao što su novčane kazne koje je izrekla Centralna izborna komisija, poreske obaveze ili obaveze koje proističu iz izvršenja pravosnažnih sudskih odluka, taj iznos se oduzima od budžeta koji političkoj stranci dodeljuje Fond za podršku političkim subjektima.

Smernice

Centralna izborna komisija usvojila je Izborno pravilo o finansiranju političkih stranaka i sankcijama i Izborno pravilo o ograničavanju troškova kampanje i izjavi o finansijskim interesima. Prvo pravilo detaljno reguliše postupke finansiranja, upravljanja, nadzora i transparentnostipolitičkih stranaka. Ono takođe reguliše izveštavanje političkih stranaka. Pored toga, u njemu su utvrđene kazne koje Centralna izborna komisija može da izrekne u slučaju bilo kakvog kršenja Zakona o finansiranju političkih stranaka i Zakona o opštim izborima.

Prema Izbornom pravilu o ograničavanju troškova kampanje i izjavi o finansijskim interesima, Centralna izborna komisija utvrđuje maksimalni limit za troškove političke kampanje, koje nijedna politička stranka ne može da premaši. Svaki politički subjekat dužan je da podnese izveštaj o izjavi o finansijskim interesima u kampanji. U ovom pravilu se detaljno reguliše šta taj izveštaj mora da sadrži i određuju se sankcije koje bi bile izrečene u slučajevima kršenja ovog pravila.

Dobre prakse

Centralna izborna komisija objavljuje godišnje finansijske izveštaje i izveštaje o izjavama o finansijskim interesima političkih stranaka. Centralna izborna komisija obično objavljuje godišnje finansijske izveštaje posle sprovođenja revizije, za šta je potrebno vreme. Tokom 2020. godine, za razliku od prethodnih godina, Centralna izborna komisija je objavila nerevidovane godišnje finansijske izveštaje svih političkih stranaka pre održavanja izbora. Smatra se da je objavljivanje tih izveštaja pre dana izbora postupak koji je povećao transparentnost rada i potrošnjepolitičkih stranaka.