Головна Країни Прозорість

Прозорість

Принцип прозорості застосовують для того, щоб особи, на яких поширюються адміністративні рішення, мали вичерпну інформацію про результати й наслідки політики та про процес прийняття рішень. Загальнодоступність інформації про політику, програми та заходи органів влади дає змогу громадянам і місцевим громадам сформувати чітке уявлення про дії уряду, робити усвідомлений вибір та брати участь у процесах ухвалення рішень на місцевому рівні. Загальнодоступність інформації також дозволяє обраним посадовим особам, як в органах влади, так і в опозиції, приймати обґрунтовані рішення, здійснювати ретельну перевірку та притягати представників виконавчої влади до відповідальності за їхні дії. Окрім того, доступ до інформації має важливе значення для журналістів та представників громадянського суспільства, оскільки дає їм змогу ефективно виконувати свої наглядові функції та притягати органи влади до відповідальності.

Органи місцевого самоврядування мають надавати дані громадськості в доступному форматі й робити це вчасно. Така практика дає змогу громадянам та зацікавленим сторонам, належним чином поінформованим, брати участь у процесах прийняття рішень, а також контролювати та оцінювати реалізацію органами влади політики й рішень, із тим аби притягнути державних посадових осіб до відповідальності за їхні дії. Прозорості вдається досягнути через низку механізмів, що ґрунтуються на праві громадян на доступ до інформації. Такі механізми охоплюють розкриття інформації про фінансові активи та інтереси високопоставлених державних посадових осіб та обраних посадових осіб, а також публікацію інформації у доступних для пошуку форматах відкритих даних.

Відповідно до визначення Фонду відкритих знань, «відкриті дані – це дані, які будь-яка особа може вільно використовувати, повторно застосовувати та поширювати – за умови обов’язкового посилання на джерело їх отримання та однакової доступності для всіх отримувачів таких даних». Отже, концепція відкритих даних виходить за рамки доступності публічної інформації та зосереджується на її використанні, завдяки чому виникають додаткові економічні, соціальні та політичні вигоди.   Для цього дані, що публікують, мають бути повними, постійними, невиключними, недискримінаційними, не бути чиєюсь власністю, а також мають надаватися з первинних джерел, своєчасно й у машинозчитуваних форматах.   

Обмежений доступ до публічної інформації негативно впливає на довіру населення до державних установ, підвищує потенційні корупційні ризики та обмежує можливості різних зацікавлених сторін контролювати діяльність органів влади. Це також перешкоджає зусиллям громадян та зацікавлених сторін брати участь у формуванні політики та в розробці підкріплених фактами рекомендацій щодо політики для забезпечення позитивних змін. Практика показує, що законодавство про доступ до інформації та належні примусові заходи є важливою складовою сприятливого середовища для доступу громадян до інформації.

Державні закупівлі вважаються однією з ключових галузей, вразливих до корупції. Частка державних закупівель становить майже 12 відсотків світового валового внутрішнього продукту, а в більшості країн із високим рівнем доходу на закупівлю товарів і послуг припадає одна третина всіх державних витрат. Коротко кажучи, державні закупівлі – це широкий майданчик для потенційної корупції, змови та інших незаконних практик. Щоб уникнути корупційних ризиків, пов’язаних із державними закупівлями, важливо робити більш доступними електронні засоби та платформи, що працюють на основі відкритих даних. Окрім того, державні органи використовують такі засоби для реформування тендерних процедур державних закупівель. У поєднанні з відкритим укладанням контрактів (коли пропозиції та контракти оприлюднюють), збільшення обсягів повністю доступних, добре оприлюднених процесів закупівель відкриває можливість участі в тендерах для більшої кількості учасників та зменшує можливості для антиконкурентної практики й хабарництва.
Ще одна важлива складова принципів прозорості – це відкритість фінансування політичних партій та виборчих кампаній, оскільки виборцям важливо знати джерела фінансування й те, як витрачають гроші, аби ухвалювати обґрунтовані рішення та розуміти, які фінансові, політичні або інші інтереси підтримують конкретних кандидатів або ті чи інші партії. Прозорість політичних пожертвувань є превентивним заходом проти використання під час формування політики та проведення виборів грошей, що надходять із незаконних і кримінальних джерел.

Нарешті, для забезпечення економного, ефективного та результативного використання державних ресурсів необхідно забезпечити незалежність та інституційну спроможність органу, що відповідає за зовнішній аудит. Представники широкої громадськості повинні мати змогу ознайомитися зі звітами та основними рекомендаціями аудитора. Зовнішній аудит має важливе значення для виявлення основних проблем у державному секторі, для підвищення прозорості та ефективності роботи державних установ, а також для розробки політики, заснованої на фактичних даних.

Національний контекст

Рівень прозорості та відкритості даних в Україні за останні кілька років покращується. Україна посіла 19 місце у світовому рейтингу за рівень законодавчих основ щодо права на інформацію. Найважливіший закон про відкриті дані був прийнятий 9 квітня 2015 року – Закон України «Про внесення змін до деяких законів України про доступ до публічної інформації у формі відкритих даних», і завдяки його прийняттю відбулися великі зміни в інших законодавчих актах. Відповідно до цих змін, органи державної влади та органи місцевого самоврядування повинні публікувати та оновлювати дані, щоб дозволити автоматизовану обробку таких даних в електронному вигляді. Для дотримання принципу підзвітності відкритого уряду було прийнято Закон № 183-VIII «Про відкритість використання публічних коштів». Згідно з цим законом, державні та місцеві органи влади, державні підприємства повинні розкривати дані, бюджет та фінансову інформацію на порталі, а громадяни відтепер мають можливість контролювати використання державних коштів.

Завдяки доступу до інформації, створенню різних інструментів та механізмів, як то система електронних закупівель ProZorro, розроблена у 2016 році, веб-сайтів, таких як, наприклад, єдиний державний веб-сайт з відкритими даними (data.gov.ua), медіа, репортери та інші активістські організації мають можливість і використовують її для розкриття численних корупційних справ.

Проте, попри позитивні тенденції, в сфері прозорості і відкритих даних все ще виникають труднощі та проблеми, а деякі питання залишаються неврегульованими. Згідно з дослідженнями ОЕСР, в Україні бракує налагодженої системи показників для контролю та моніторингу бюджетів та фінансів місцевого рівня влади. Інша сторона прозорості та доступу до інформації полягає в тому, що ці інструменти потенційно можуть зменшити довіру населення. Громадянам демонструють виявлену корупцію, помилкове прийняття рішень та інші недоліки влади. Одним із призначень органів державної влади та місцевого самоврядування є підвищення надійності і довіри уряду шляхом популяризації принципів відкритості та покращення обізнаності громадян.

Створене у 2019 році Міністерство цифрової трансформації  впроваджує політику відкритих даних, надає підтримку місцевим органам влади та навчає і заохочує громадян брати участь у контролі та моніторингу діяльності уряду.

Доступ до інформації

Як невіддільна частина права на свободу слова, доступ до інформації – це право людини. Кожна людина повинна мати право на доступ до інформації від державних органів і державних установ відповідно до принципу максимального розкриття інформації з урахуванням лише вузького, чітко визначеного переліку винятків, пропорційних тим інтересам, які такі винятки виправдовують (наприклад, міркування безпеки або конфіденційності даних). Більше інформації тут та тут.

Міжнародні стандарти

Доступ до інформації сприяє підзвітності, нагляду за діяльністю органів влади та моніторингу корупції. Такий доступ має вирішальне значення для поінформованої участі громадян у прийнятті рішень, а отже, є основоположним для ефективного функціонування демократичних держав. Вільний доступ до інформації розширює можливості громадянського суспільства з моніторингу та ретельної перевірки дій місцевих органів влади, сприяє запобіганню зловживання владою з боку державних посадових осіб і надає дані для інформованого громадського обговорення. 

Завчасне оприлюднення максимального обсягу інформації у найбільш доступних форматах зменшує необхідність для громадян і зацікавлених сторін подавати індивідуальні запити на надання інформації. Окрім надання максимального обсягу інформації в електронному вигляді, місцеві органи влади мають приділити першочергову увагу призначенню у своїх муніципалітетах осіб, відповідальних за свободу інформації. Такі посадові особи мають готувати та публікувати докладні рекомендації як для громадян, так і для місцевих органів влади, а також надавати чіткі вказівки щодо процедури оскарження, якщо запит на інформацію не було задоволено. Також важливо аналізувати запити щодо інформації від громадян і груп зацікавлених сторін, зокрема тенденції та дублювання, аби згодом органи влади могли завчасно надавати таку інформацію.

Доступ до інформації є основоположним компонентом низки конвенцій та стандартів з протидії корупції, наведених в інших розділах цього посібника. Він також ліг в основу багатьох ключових документів ООН з прав людини. Зазначені документи безпосередньо стосуються доступу до інформації:

Побутовий контекст

Розвинене законодавство про доступ до інформації дало змогу журналістам та активістам викрити багато корупційних справ. Попри це й досі наявні перешкоди на шляху реалізації права на доступ до інформації, більшою мірою у зв’язку з недостатнім рівнем знань публічних службовців про правові вимоги та їх виконання на практиці. В 2017 році в аналізі з питань реалізації права на доступ до інформації повідомлялося, що відповіді на запити про доступ до публічної інформації можуть бути низької якості, неповними або надаватися з затримкою,  і згідно із Звітом ПРООН в Україні такі проблеми все ще залишаються актуальними. У 2020 році за даними звіту про надання публічної інформації щодо COVID-19, 34% відповідей на запити були надані із затримкою, а 30% відповідей були надані не у тій формі, яку вимагав заявник.  Крім того, відсутня система правового захисту, яка б вирішувала проблему державних органів, які систематично затримують розкриття інформації або не розкривають її належним чином.

Для подолання цих перешкод провідні українські громадські організації започаткували Фонд права на захист інформації, а понад 150 юристів приєдналися до Мережі захисників права на доступ до інформації, яка була створена ще у 2012 році. Мережа надає безкоштовну юридичну допомогу з метою гарантування правового захисту права на доступ до інформації,  а також підтримує імплементацію та ратифікацію Конвенції Тромсе в Україні. Конвенція Тромсе була ратифікована Україною в травні 2020 року. Це перший міжнародний документ обов’язкового характеру, який визначає загальне право доступу до офіційних документів, що зберігаються державними органами. 

Законодавство

Конституція України гарантує право громадян на доступ до інформації (частини 2 та 3 статті 34).  Закони №2939 «Про доступ до публічної інформації», №2657 «Про інформацію»  та №183 «Про державну таємницю»  регулюють питання доступу до інформації. Відповідно до Закону «Про доступ до публічної інформації» доступ до інформації публічних органів не може бути обмеженим, якщо ця інформація не є конфіденційною, таємною чи службовою. Доступ до інформації може бути забезпечений (1) через офіційні публікації, веб-сайти та інформаційні стенди або (2) за індивідуальними запитами (стаття 5 Закону № 2939).

Відповідно до Закону №2939 «Про доступ до публічної інформації»  публічні органи влади та місцевого самоврядування зобов’язані оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, як це передбачено статтею 14, а також оприлюднювати інформацію різних категорій відповідно до переліку в статті 15, зокрема: наявну інформацію про структуру, місії, функції, бюджет організації, закони, які регулюють їхню діяльність, процес прийняття рішень, перелік механізмів захисту громадянами своїх інтересів, звіти про засідання та інституційну роботу, плани дій тощо.

Обмеження доступу до інформації має ґрунтуватися на так званому «трискладовому тесті» публічної інформації, як це передбачено частиною 2 статті 6 Закону №2939. Закон передбачає обов’язок створення структурних підрозділів чи призначення посадових осіб з питань свободи інформації у публічних органах влади. Деякі функції контролю Закон покладає на Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (Омбудсмана). У той самий час міжнародні організації рекомендують створити чи призначити незалежний орган для виконання положень про доступ до публічної інформації та нагляд за ним. 

Порушення права на запит та одержання інформації тягне за собою накладення штрафу розміром до 80 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (1360 грн.), як передбачено статтею 212.3 Кодексу України про адміністративні правопорушення.  Незаконна відмова надати доступ до публічної інформації журналістам у їхній роботі карається штрафом або позбавленням волі до трьох років (стаття 171 Кримінального кодексу). Особи, чиї права та законні інтереси щодо доступу до публічної інформації були порушені, мають право на компенсацію матеріальної та моральної шкоди (стаття 24.2 Закону №2939 «Про доступ до публічної інформації»).

Настанови

Для забезпечення доступу до публічної інформації органи влади та інші «розпорядники інформації» (стаття 13 Закону №2939) зобов’язані призначити спеціальні підрозділи чи посадових осіб з питань свободи інформації, які надаватимуть інформацію на запит. Також Закон №2939 визначає, що процедури подачі запитів та одержання інформації повинні бути якомога простішими, а також гарантує право доступу до засідань колегіальних органів, якщо це не обмежено законом.

Уповноважений з прав людини та провідні неурядові організації у сфері доступу до інформації розробили наступні рекомендації для розпорядників інформації і громадян щодо вирішення можливих проблем, що виникають у контексті надання і отримання доступу до публічної інформації:

  1. Пам’ятку для відповідальних осіб з доступу до публічної інформації, що на прикладах пояснює, як прийняти рішення щодо можливості розголошення запитуваної інформації.
  2. Рекомендації, підготовлені Офісом Омбудсмена, що охоплюють всі найважливіші питання процедури доступу до інформації у форматі популярних запитань. Документ надає докладні рекомендації для громадян та органів влади, пояснює, як оскаржувати рішення розпорядників інформації, та містить приклади запитів, відповідей та відмов.
  3. Рекомендації для органів місцевого самоврядування, що пояснюють питання щодо ефективної організації роботи розпорядників інформації та порядку вирішення практичних проблем під час надання доступу до публічної інформації.
  4. Посібник, що надає більш детальні інструкції щодо створення у приміщеннях розпорядників інформації простору, забезпеченого необхідними умовами для надання доступу до публічної інформації.  
Передові практики

Сайт «Доступ до правди» є платформою для подання електронних запитів до власників інформації відповідно до Закону «Про доступ до публічної інформації». Для отримання інформації заявник повинен:

  1. Зайти на сайт «Доступ до правди»;
  2. Обрати зі списку власника інформації, від якого вам потрібна інформація;
  3. Подати заявку за допомогою заданої форми на сайті;
  4. Перевірити свою електронну або поштову скриньку.

Запит на інформацію – це звернення особи до розпорядника інформації з проханням надати публічну інформацію або документи, що містять цю інформацію і знаходяться в його розпорядженні (наприклад, інформацію про використання бюджетних коштів або копію рішення сесії міської ради). В Україні фізичні особи (чи то громадяни України, чи то іноземці або особи без громадянства), громадські об'єднання та юридичні особи мають право на доступ до публічної інформації.

Публікація Приклади найкращих практик муніципальної прозорості, розроблена TI Ukraine, містить ідеї та інструменти для підвищення ступеня відкритості в українських містах. Мета таких прикладів – допомогти органам місцевого самоврядування адаптувати успішний досвід інших муніципалітетів до власних структур. Документ містить 86 показників прозорості, у кожному з них – приклади найкращих практик та посилання на сайт відповідної міської ради. У березні 2021 року TI Ukraine також оприлюднила результати дослідження муніципальної прозорості за участю 100 найбільших міст України у 2020 році. П’ятірка міст – Маріуполь, Львів, Дрогобич, Вінниця, Тернопіль.

В 2017 році Платформою доступу до публічної інформації «Омбудсман Плюс»  здійснювався моніторинг імплементації законодавства про доступ до інформації в різних регіонах України, за результатами якого обласні державні адміністрації Вінницької та Одеської областей, а також Тернопільська обласна рада і Херсонська міська рада були визнані найкращими прикладами.  Ці місцеві органи влади на практичному рівні досягли необхідного ступеню імплементації права на доступ до публічної інформації за рахунок таких кроків:

  1. Імплементація відповідних норм про доступ до публічної інформації у нормативно-правових актах місцевої та обласної влади;
  2. Своєчасне надання повної інформації на запит;
  3. Надання доступу до інформації в режимі онлайн, зокрема інформації про фінансові ресурси;
  4. Забезпечення належних умов і створення простору у приміщеннях для надання доступу до публічної інформації на місці (тобто надання доступу до засідань місцевих органів влади).

Коли в 2018 році було проведено моніторинг за такою ж методологією, Сумська міська рада та Луцька міська рада продемонстрували значне вдосконалення своєї практики. Згідно з результатами моніторингу вони мають найвищий рівень доступу до публічної інформації серед міських рад обласних центрів України.

Міський бот «Назар»,  реалізований в таких містах як Маріуполь, Бердянськ, Запоріжжя, Дрогобич, Тернопіль, Луцьк та Славутич, демонструє приклад того, як можна зручним способом забезпечити громадянам доступ до публічної інформації. Міський бот «Назар» працює через популярні месенджери та надає актуальну інформацію про роботу комунальних служб, графік ремонтних та технічних робіт, а також терміни ліквідації аварій у місті.

Відкриті дані

Відкриті дані – це оприлюднення даних та інформації у форматі, який може вільно використовуватися, змінюватися та поширюватися. Згідно з ОЕСР, відкриті дані – це «сукупність політичних стратегій, що сприяють прозорості, підзвітності та створенню цінностей шляхом надання вільного доступу до публічних даних». Створюючи дані, отримані через діяльність публічних органів влади, врядування стає більш прозорим та підзвітним громадянам. Це також забезпечує зростання бізнесу та розвиток послуг, орієнтованих на громадян.

Міжнародні стандарти

Поширення відкритих даних через єдині вебпортали може ще більше розширити можливості пошуку та аналізу наборів даних. Як результат, може бути підвищено ефективність та охоплення надання послуг і знижено рівень корупції. Підвищення обізнаності серед груп зацікавлених сторін, засобів масової інформації, бізнесу та широкої громадськості може вилитися в ефективну співпрацю між різними зацікавленими сторонами та в покращення рішень щодо транспорту, закладів відпочинку, зон паркування, медичних послуг тощо.

Задля забезпечення максимальної сумісності та можливості пошуку даних для всіх відкритих даних важливо прийняти узгоджені стандарти відкритих даних. Місцеві органи влади також повинні забезпечити, аби кваліфікований персонал керував публікуванням відкритих даних муніципалітету та навчав відповідних працівників стандартів відкритих даних.

Відкриті дані – це порівняно нове явище, щодо якого немає офіційно затверджених норм. Проте кілька корисних керівництв все ж наявні: 

Побутовий контекст

В Україні є добре розвинена екосистема відкритих даних, яка постійно вдосконалюється. Згідно зі Звітом Open Data Maturity Report 2020, що щорічно готується Європейським Порталом Даних, Україна увійшла до переліку країн, що швидко розвиваються (fast-trackers). Звіт включає оцінку чотирьох вимірів відкритих даних: (1) політики, що охоплює відповідні національні стратегії та політики, (2) впливу, що вимірює вплив повторного використання відкритих даних з точки зору політичного, соціального, екологічного та економічного впливу, (3) порталу, що оцінює, як національний веб-портал з відкритими даними пристосований до потреб його користувачів, і (4) якості, що фокусується на таких властивостях відкритих даних, як машиночитані, високоякісні та придатні формати даних, що відповідають підходу до зв’язаних даних.  З урахуванням цих критеріїв оцінки, Україна має показник 84%, тоді як середній бал в Європі становить 78%.

Із прийняттям 9 квітня 2015 року Закону №319-VIII «Про внесення змін до деяких законів України про доступ до публічної інформації у формі відкритих даних»,  який вніс важливі зміни у відповідні правові акти, було зроблено значний крок у напрямку відкритих даних в Україні. Відповідно до цих змін державні органи влади та органи місцевого самоврядування зобов’язані оприлюднювати та регулярно оновлювати публічну інформацію у формі, що дозволяє автоматизовану обробку таких даних електронними засобами. Важливо, що Закон № 319-VIII чітко передбачив, що будь-яка особа може копіювати, розповсюджувати та використовувати такі відкриті дані, в тому числі для комерційних цілей, окремо або в поєднанні з іншою інформацією, або шляхом включення у власну продукцію.

Відкриті дані мають надаватися безоплатно на веб-сторінках органів влади та на Єдиному державному веб-порталі відкритих даних (data.gov.ua),  який було оновлено в 2021 році. Поряд з оновленням єдиного державного веб-сайту з відкритими даними, Міністерство цифрової трансформації також запустило чат-бот у Telegram @DataGovUa_bot, де доступна функція сповіщення про оновлення вибраних наборів даних. 

Положення про відкриті дані в Україні створило можливості для кращого громадського контролю державного та місцевих бюджетів,  публічних закупівель  та розкриття інформації про кінцевих бенефіціарів.  Вони також активізували багато приватних ініціатив та бізнесу у галузі аналізу та моніторингу даних, таких як Opendatabot, Vkursi та YouControl, сприяючи подальшій відкритості бізнесу та зручному доступу до даних.

У 2019 році замість Державного агентства з питань електронного урядування України було створено Міністерство цифрової трансформації. Зараз воно відповідає за реалізацію політики щодо відкритих даних, надає підтримку органам місцевого самоврядування та підвищує обізнаність громадян.

У травні 2021 року Міністерство цифрової трансформації заснувало Центр компетенцій у галузі відкритих даних «Дія. Відкриті Дані».  Він покликаний підвищити обізнаність різних груп суспільства щодо доступу до відкритих даних, допомогти людям контролювати роботу державних службовців та створювати нові послуги з використанням відкритих даних. 

Законодавство

Положення про відкриті дані є невід'ємною частиною законодавства про доступ до публічної інформації. Зокрема, стаття 10-1 Закону «Про доступ до публічної інформації» встановлює режим «публічної інформації у формі відкритих даних», що означає дані у формі, яка дозволяє їх автоматизовану обробку електронними засобами, вільний доступ до них, а також їхнє безкоштовне подальше використання. Щоб втілити ці положення в життя, Кабінет Міністрів видав розпорядження № 835 від 21 жовтня 2015 р., визначаючи набори даних, що підлягають публікації у формі відкритих даних.  Ці набори даних доступні на офіційних веб-сайтах відповідних державних органів та на Єдиному державному веб-порталі відкритих даних. Такі положення суттєво зменшили навантаження розпорядників інформації щодо запитів на публічну інформацію та зробили роботу фахівців більш ефективною.

У березні 2021 року Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 407, яка додала фінансову звітність компаній до переліку публічної інформації у формі відкритих даних.  Цей крок був дуже очікуваним у суспільстві. Хоча, починаючи з 1 січня 2018 року, Закон «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» чітко зазначав, що фінансова звітність підприємств не є комерційною таємницею, конфіденційною інформацією або інформацією з обмеженим доступом, і повинна надаватися на запит,  і компанії, і податкові органи відмовлялись її надавати.   Постанова № 407 усунула цю проблему, і фінансова звітність тепер є загальнодоступною на Єдиному державному веб-сайті з відкритими даними. 

Настанови

З березня 2017 року Дорожня карта розвитку відкритих даних в Україні  надає значну кількість практичних рекомендацій, яких можуть дотримуватись органи влади для виконання міжнародних стандартів відкритих даних. Усі ці рекомендації ґрунтуються на шести основних принципах: відкритість даних за замовчанням; оперативність та чіткість даних; доступність і використання; порівнюваність та інтероперабельність даних; для кращого врядування та залучення громадськості; для інклюзивного розвитку та інновацій.

Детальні рекомендації щодо публікації конкретних наборів відкритих даних було розроблено Міністерством цифрової трансформації. Зокрема, вони включають рекомендації щодо публікації 14 різних наборів відкритих даних, якими керують органи державної влади, та 64 наборів, якими керують органи місцевого самоврядування.  Розпорядники інформації можуть також ознайомитись з методологічними рекомендаціями щодо деперсоніфікації наборів відкритих даних.

На додаток до доступних настанов, Міністерство цифрової трансформації проводить навчальні та освітні програми з відкритих даних як для приватних спеціалістів, так і для розпорядників інформації.

Разом з рекомендаціями, розробленими урядовими органами, документи, розроблені ГО та приватними ініціативами, також містять корисні вказівки щодо використання відкритих даних. Зокрема, незалежний ЗМІ texty.org.ua опублікував посібник «Відкриті дані: формати та правила створення»,  тоді як команда проєкту «Дані міст» представила довідник на тему «Відкриті дані для міст. Практичний аспект». 

Передові практики

Міністерство цифрової трансформації розробило «Типове рішення для місцевого порталу відкритих даних», яким можуть користуватися органи місцевого самоврядування.  Маріуполь першим отримав невиключну ліцензію на використання цього рішення та запустив з ним свій локальний портал відкритих даних. Портал надає доступ до наборів відкритих даних з 19 сфер.  Розділ “ІнфоХаб” порталу містить інструкції щодо вимог до наборів даних, докладні рекомендації для розпорядників інформації, користувачів порталу та розробників програмного забезпечення, які бажають використовувати набори даних через API, а також іншу корисну інформацію.

Інше місто, Коломия, запустило місцевий портал відкритих даних за допомогою проєкту «Дані міст», реалізованого Громадянською мережею ОПОРА та TechSoup за підтримки Національного фонду демократії. Цей веб-портал був розроблений на відкритій платформі CKAN і опублікував 801 різний набір відкритих даних.

Органи місцевого самоврядування не лише публікують відкриті дані на веб-порталах для використання громадянами. Вони також використовують відкриті дані для розробки власних послуг. Наприклад, Львів запустив бота LvivCityHelper, який працює в Telegram та Facebook Messenger і на основі відкритих даних надає відповіді на поширені запитання щодо повсякденного життя в місті. Бот-рішення CityHelper тепер доступне для інших міст, які можуть подати заявку на веб-сайті проєкту. 

Публічні закупівлі

Публічні закупівлі - це процес, за допомогою якого державні, а також місцеві органи влади, закуповують роботи, товари або послуги. Це є важливою частиною надання державних послуг місцевим та регіональним органам влади; ефективні та економічно ефективні закупівлі є ключем до належного управління.

Міжнародні стандарти
Органи державної влади повинні впроваджувати нові технології для підвищення прозорості державних закупівель та заохочувати нових суб’єктів економічної діяльності до участі в тендерних процедурах, забезпечуючи впевненість у тому, що панує вільна й чесна конкуренція. Розміщення всіх тендерів на єдиній онлайн-платформі дасть змогу звести до мінімуму кількість неопублікованих тендерів та прямих присуджень контрактів. Відкрите укладання контрактів та відкриті тендери також дають змогу ретельніше вивчити процес, що ще більше зменшує можливості для корупційної практики. Системи відкритого укладання контрактів передбачають превентивний вплив, оскільки посадові особи утримуватимуться від маніпулювання процесом укладання контрактів, якщо знатимуть про те, що буде розкрита повна інформація про процеси тендерних процедур та укладання контрактів.

Місцеві органи влади повинні забезпечити наявність комплексної системи моніторингу дотримання законодавства про державні закупівлі, а також наявність механізму реагування для розгляду апеляцій і скарг, зокрема для надання оперативних та вичерпних відповідей. Органи влади також повинні контролювати виконання контрактів, зокрема подовження термінів і збільшення витрат, аби гарантувати, що вигоди з погляду співвідношення ціни та якості виконаних робіт не будуть скомпрометовані під час виконання контракту.

Зазначені нижче міжнародні конвенції та стандарти стосуються державних закупівель:

Побутовий контекст

Створена у 2016 році система електронних закупівель ProZorro значно підвищила прозорість публічних закупівель та сприяє боротьбі з корупцією на всіх рівнях управління. Завдяки високому рівню прозорості платформи ProZorro усі користувачі мають можливість виявляти процедури закупівель, які можуть тягти за собою порушення закону, як це передбачено статтею 9 Закону № 922-VIII «Про публічні закупівлі»,  яка стосується громадського контролю. Однак система публічних закупівель все ще потребує вдосконалення. Зокрема, механізми подання запиту громадян на проведення розслідування та отримання інформації про фактичні платежі за договором про закупівлю, аби ще більше підвищити прозорість прийняття рішень.

Законодавство

У 2015 році Верховна Рада України прийняла Закон України «Про публічні закупівлі». Відтоді цей закон сприяв створенню системи електронних закупівель, вивівши електронну демократію та електронне врядування на новий рівень. Відкриті процедури та конкурсний відбір наразі проходять виключно на електронній платформі ProZorro, що підвищило прозорість і значно покращило позиції України в міжнародному рейтингу з розвитку електронного врядування. Портал DoZorro (dozorro.org) так само створює базу даних реальних оцінок замовників, постачальників та окремих тендерів, що дозволяє ефективно контролювати публічні закупівлі.

Україна продовжила свій шлях реформ, ставши у 2016 році повноправним членом Угоди Світової організації торгівлі про державні закупівлі і прийнявши Постанову Кабінету Міністрів № 175 «Про Стратегію реформування системи публічних закупівель («дорожню карту»)», в якій розглядається розвиток системи публічних закупівель з 2016 по 2022 рік відповідно до положень «Угоди про асоціацію Україна-ЄС».

У вересні 2019 року Верховна Рада України прийняла низку змін до Закону «Про публічні закупівлі» з метою приведення національного законодавства у відповідність до Директив 2014/24/ЄС та 2014/25/ЄС Європейського Парламенту та Ради про державні закупівлі. 19 квітня 2020 року ці зміни набули чинності. Внесені зміни в цілому вважаються позитивними, оскільки вони спрямовані на підвищення рівня контролю та прозорості процедури закупівель та усунення низки існуючих критичних питань, якими широко зловживали і користувалися. Закон вносить низку суттєвих змін до процедур публічних закупівель: 

  • Закупівлі на допорогові суми наразі регулюються введенням спрощених закупівель, які замовники повинні здійснювати з використанням електронної системи закупівель (Prozorro);
  • За загальним правилом, якщо вартість предмета закупівлі дорівнює або перевищує 50 000 грн., але менше 200 000 грн. для товарів/послуг або менше 1 500 000 грн. для робіт;
  • Для природних монополій, якщо вартість об'єкта закупівлі дорівнює або перевищує 50 000 грн., але становить менше 1 000 000 грн. для товарів/послуг або менше 5 000 000 грн. для робіт.

Новою редакцією закону також введено заходи для більш легкого виявлення цінового демпінгу, прийняття нецінових критеріїв оцінки пропозицій, що дозволило організувати більш професійні закупівлі за рахунок переходу від «тендерних комітетів» до «уповноважених осіб із закупівель». Крім того, нова редакція Закону значно розширила перелік порушень, за які чиновники будуть нести адміністративну відповідальність, а також збільшила розмір штрафів за такі порушення. 

Крім того, відповідно до статті 62 Закону «Про запобігання корупції»  юридичні особи, які беруть участь у процедурах публічних закупівель, очікувана вартість яких дорівнює або перевищує 20 млн. грн., повинні мати встановлені та затверджені антикорупційні програми (тобто комплекс правил, стандартів і процедур щодо виявлення, протидії та запобігання корупції у діяльності юридичної особи).

Ефективність публічних закупівель також підвищують Закони «Про електронні документи та електронний документообіг», «Про електронні довірчі послуги»,  «Про доступ до публічної інформації»,  «Про Антимонопольний комітет України»  та низка підзаконних актів, що забезпечують прозорість та ефективність системи публічних закупівель в Україні.

Щоб відповісти на виклики, зумовлені поширенням COVID-19 і необхідністю забезпечення закупівлі товарів і послуг, Верховна Рада України прийняла Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)»,  яким вносяться зміни до Закону «Про публічні закупівлі» з метою полегшення процесу закупівель товарів, робіт або послуг, необхідних для запобігання поширенню COVID-19.

Настанови

Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України (МЕРТ) відповідно до Закону «Про публічні закупівлі» створило спеціальний інформаційний ресурс Уповноваженого органу у сфері публічних закупівель. Він направлений на поширення інформації щодо застосування законодавства про публічні закупівлі, а також ефективну реалізацію державної політики у сфері закупівель Уповноваженим органом.

ProZorro Інфобокс (infobox.prozorro.org), центр знань з публічних закупівель, надає замовникам і постачальникам інформацію про всі нововведення в системі ProZorro, зміни до чинного законодавства і містить відповіді на всі питання учасників процедур закупівель. Він також надає методичні матеріали, пояснювальні записки, онлайн-тренінги та форум для обговорення питань публічних закупівель серед замовників, постачальників, представників команди ProZorro та МЕРТ.

У 2019 році МЕРТ розробило «Настанови щодо етичної поведінки у сфері публічних закупівель»  для органів державної влади, органів місцевого самоврядування та інших організацій, що здійснюють публічні закупівлі. Ці Настанови не є юридично обов'язковим документом, але вони містять важливі рекомендації для органів державної влади та місцевого самоврядування щодо забезпечення підзвітності та прозорості. Конкретні розділи Настанов стосуються відкритості та прозорості на всіх етапах публічних закупівель, недискримінації та запобігання корупції.

Передові практики

За чотири роки існування ProZorro продемонстрував значні результати в економії державних витрат. У 2020 р. конкуренція на публічних закупівлях дозволила заощадити суму в розмірі 55,9 млрд. грн., що є різницею між очікуваною ціною товарів та послуг та сумою укладених контрактів.

За період з березня по травень 2021 року в Україні через систему електронних закупівель ProZorro було здійснено майже 177 тисяч закупівель, більшість з яких стосувалися медичного обладнання, фармацевтичної продукції, а також аварійного обладнання та засобів захисту для боротьби з пандемією COVID-19. Кількість закупівель стрімко зростає. Ступінь прозорості публічних закупівель суттєво підвищився завдяки впровадженню інструменту бізнес-аналітики (covid.dozorro.org), що дозволяє здійснювати пошук і моніторинг інформації про закупівлі COVID-19, що проводяться органами державної влади та місцевого самоврядування.

Зовнішній аудит

Зовнішній аудит – це регулярний незалежний контроль рахунків та фінансової інформації, що здійснюється для забезпечення належного та ефективного використання публічних коштів. Зовнішні аудити здійснюються згідно з відповідними законами та правилами країни, які закріплюють повноваження зовнішніх аудиторів на притягнення органів врядування до відповідальності. Зовнішній аудит також може виходити за межі фінансової сфери та полягати в оцінюванні ефективності діяльності органів врядування відповідно до його цілей або наданні програм та послуг.

Міжнародні стандарти
Побутовий контекст

У ході реформи децентралізації, що перебуває у самому розпалі, місцеві бюджети значно зростають, проте зовнішній аудит місцевих органів влади залишається недостатньо врегульованим питанням. Як зазначено у дослідженнях ОЕСР «Підтримка імпульсу децентралізації в Україні», «відсутня адекватна система показників для моніторингу, оцінки та контролю за фінансами та бюджетом на субнаціональному рівні».  Це призводить до щоразу більшої кількості освітніх ініціатив, які заохочують громадян і вчать органи місцевого самоврядування належним чином розвивати, імплементувати й контролювати публічні бюджети.

Хоча зовнішній аудит залишається не дуже поширеною практикою, вимоги щодо публічної інформації підвищують підзвітність органів місцевого самоврядування, а також надають громадянам необхідні інструменти для контролю за використанням державних коштів. Наприклад, для забезпечення належного впровадження принципу прозорості та публічності бюджетного процесу (стаття 7 Бюджетного кодексу України)  11 лютого 2015 року парламент прийняв Закон №183-VIII «Про відкритість використання публічних коштів».  Відповідно до цього закону органи місцевого самоврядування зобов’язані використовувати веб-сайти з електронними даними для оприлюднення інформації про використання публічних коштів.

Крім того, у 2018 році Міністерство фінансів України ініціювало створення державного веб-порталу бюджету для громадян з метою реалізації «Концепції створення інтегрованої інформаційно-аналітичної системи «Прозорий бюджет»», прийнятої Кабінетом Міністрів України.  Портал надає інформацію про бюджетний процес і його учасників та представляє показники державного і місцевих бюджетів. Портал також містить інструмент BOOST-аналізу, розроблений за методологією Світового банку. Він призначений для аналізу бюджетів на всіх рівнях: від малого села до великого міста та держави, як за доходами, так і за видатками.

Законодавство

Розділ V Бюджетного кодексу України визначає правила контролю та аудиту публічних фінансів. Відповідно до статті 110 Кодексу та Статті 15 Закону №576 «Про Рахункову палату» Рахункова палата України (РПУ) здійснює фінансовий аудит трансфертів між державним та місцевими бюджетами. РПУ визначає правильність, законність та ефективність таких трансфертів між розпорядниками та одержувачами публічних коштів.

Тоді як РПУ діє від імені парламенту, Державна аудиторська служба України, Державне казначейство України та місцеві фінансові органи здійснюють фінансовий контроль з боку органів виконавчої влади (статті 111–113 Бюджетного кодексу України). Вони контролюють дотримання бюджетного законодавства органами місцевого самоврядування, хоча питання координації роботи цих органів залишаються майже не врегульованими.

Порушення бюджетного законодавства (усі види порушень наведено у статті 116 Бюджетного кодексу України) тягнуть за собою адміністративну (стаття 164-12 Кодексу України про адміністративні правопорушення)  чи кримінальну (статті 210–211 Кримінального кодексу України) відповідальність.

Настанови

У частині оцінювання фінансових ризиків у зв’язку з діяльністю органів місцевого самоврядування Міжнародний валютний фонд (МВФ) рекомендує їм поширювати функції внутрішнього аудиту на всі бюджетні установи: «міжнародний досвід показує, що заходи з посилення механізму внутрішнього контролю бюджетних установ – де керівникам надано більше гнучкості в середовищі чіткої прозорості та підзвітності – найкращий спосіб сприяння належному управлінню публічними фінансами».

Згідно з МВФ, ключові елементи сильного та сучасного режиму внутрішнього контролю такі:

  • Підвищена гнучкість керівників під час виконання ними бюджетів;
  • Перенесення уваги з контролю над внесками на досягнення цілей;
  • Чітка юридична вимога до керівників вищої ланки у бюджетних установах встановити розумний режим внутрішнього контролю;
  • Посилений режим звітності, що вимагає від установ надання оприлюднених річних звітів із річною фінансовою звітністю;
  • Зовнішній аудит річних звітів усіх установ.
  • ОЕСР рекомендує українській владі поширити повноваження Рахункової палати України на субнаціональні органи влади з метою покращення зовнішнього аудиту та управління державними інвестиціями на всіх рівнях державного управління з метою регіонального розвитку України.

Також під егідою Програми ООН з відновлення та розбудови миру було підготовлено довідник з фінансової діяльності місцевого самоврядування. Він містить окремий розділ, присвячений прозорості та підзвітності в системі управління фінансами органів місцевого самоврядування.  Довідник містить корисні вказівки щодо того, як органи місцевого самоврядування можуть ефективно ініціювати та сприяти системі контролю громадян та аудиту за участю місцевого бюджету та фінансових активів комунальних підприємств.

Передові практики

Відкриті місцеві бюджети та залучення громадянського суспільства в процес аудиту – корисна практика на шляху подолання деяких обмежень зовнішнього аудиту.

Інноваційним прикладом такого підходу є ініціатива запровадження зовнішнього комплексного громадського аудиту у місті Охтирка (Сумська обл.)  Органи місцевого самоврядування та Громадська рада Охтирки (Сумська область) погодили наступні принципи зовнішнього аудиту:

  • Аудит може проводиться за рішенням Громадської ради у всіх напрямках використання публічних коштів, а висновки аудиту є обов’язковими для врахування;
  • Склад делегованих аудиторів визначає Громадська рада з обов’язковим врахуванням фаховості та підготовки громадського аудитора;
  • Висновки аудиту є обов’язковими для оприлюднення.
  • Така ініціатива допоможе органам місцевого самоврядування використовувати вміння та досвід громадян для надання більш ефективних публічних послуг.

Ще одним прикладом поєднання громадського та публічного аудиту є проєкт «Ефективні та справедливі місцеві бюджети» в Миколаєві.  Міська рада тісно співпрацює з громадянським суспільством у питаннях підвищення ефективності місцевого бюджету за результатами громадського аудиту.

Фінансування політичних партій

Фінансування політичних партій та виборчих кампаній є необхідною складовою демократичного процесу. Це дозволяє виявляти політичну підтримку та конкуренцію на виборах. Принципи, які регулюють фінансування політичних партій, повинні включати справедливість у розподілі державного фінансування, жорсткі правила щодо прозорості та обмежень розміру приватних пожертв, граничні витрати на передвиборну кампанію, повну прозорість фінансування та видатків, незалежні виборчі комісії, незалежний аудит фінансування кампанії та послідовне накладення пропорційних санкцій до кандидатів і політичних партій, які порушують правила (наприклад, штрафи або зменшення державних внесків на майбутні виборчі кампанії).

Міжнародні стандарти

Чіткі правила та прозора звітність про фінансування й витрати політичних кампаній є необхідними для підтримки довіри до політичних кандидатів, політичних партій та державних установ. Дисбаланс у фінансуванні політичних партій може призвести до несправедливої переваги, передачі неправомірного впливу могутнім колам із вузьким інтересом, ризику того, що політику буде «підпорядковано» колам із вузьким інтересом та вона буде сприяти досягненню цілей таких кіл, а не суспільним інтересам.

Механізми та правила щодо лімітів політичного фінансування партій та державного фінансування політичних кампаній мають бути розроблені таким чином, щоб забезпечити рівні умови для різних політичних кандидатів і партій, які змагаються на виборах, і слугуватиме збереженню незалежності політичних сил від фінансові прихильники.

Зазначені нижче міжнародні конвенції та стандарти стосуються фінансування політичних партій:

Побутовий контекст

На сьогодні політичні партії в Україні можуть фінансуватися з двох джерел: (1) внески фізичних та юридичних осіб та (2) державне фінансування.  Державне фінансування політичних партій було запроваджено в рамках загальних антикорупційних реформ, розпочатих після Євромайдану.  Нові положення були розроблені для забезпечення підзвітності фінансування політичних партій та зменшення впливу приватного капіталу. Вони набрали чинності 1 липня 2016 року.  Законодавство відповідає міжнародним стандартам щодо встановлення ефективного фінансування та забезпечення прозорості партійних фінансів. Реформи були позитивно оцінені Групою держав проти корупції (GRECO),  Венеціанською комісією та Управлінням з питань демократичних інститутів та прав людини Організації з безпеки та співробітництва в Європі.

У травні 2021 року НАЗК офіційно запустила Єдиний державний реєстр звітності політичних партій – POLITDATA (https://politdata.nazk.gov.ua). Портал спрощує процес звітування для політичних партій, а також підвищує рівень прозорості процесу фінансування. Реєстр призначений для надання громадянам вільного доступу до інформації та є зручним інструментом для контролю за доходами та витратами політичних партій. Інформація з реєстру доступна у формі відкритих даних і може автоматично оброблятися через відкритий API. 

Законодавство

Фінансування політичних партій регулюється Законом України «Про політичні партії» (розділи IV та IV-1).  Хоча загалом політичним партіям дозволяється отримувати приватні внески, Закон накладає ряд обмежень на джерела приватного фінансування. Зокрема, партії не можуть отримувати внески від державних та комунальних підприємств, органів державної влади та місцевого самоврядування, неповнолітніх та недієздатних осіб, іноземних держав, іноземних юридичних осіб та громадян, незареєстрованих громадських організацій, благодійних та релігійних фондів та інших політичних партій. Крім того, для запобігання лобізму та корупції стаття 15 Закону встановлює умови для приватного фінансування політичних партій.

Державне фінансування політичних партій є ще одним джерелом їх доходу. За рахунок державного бюджету Україна фінансує статутну діяльність політичних партій, а також відшкодовує витрати, пов'язані з виборчими кампаніями (стаття 17-1). Державне фінансування надається партіям, які набрали не менше 5% від загальної кількості голосів і потрапили до парламенту (стаття 17-3).

Політичні партії зобов'язані проводити щорічний внутрішній фінансовий аудит своєї діяльності. Політична партія, яка отримала державне фінансування, повинна також пройти зовнішній незалежний аудит своїх фінансових звітів. Нарешті, політичні партії та їхні місцеві осередки повинні щокварталу подавати свою фінансову звітність до НАЗК. Заяви подаються в електронному вигляді та надалі включаються до Єдиного державного реєстру звітування політичних партій (стаття 17 Закону).

Державний контроль за дотриманням законодавчих обмежень щодо фінансування політичних партій здійснює НАЗК.   Порушення чинних вимог щодо джерел фінансування політичних партій, а також зобов'язань щодо звітування можуть призвести до адміністративної (статті 212-15, 212-21 Кодексу України про адміністративні правопорушення) або кримінальної відповідальності (стаття 159 -1 Кримінального кодексу України).

Настанови

TI Ukraine спільно з TI Latvia, латвійськими антикорупційними експертами та іншими неурядовими організаціями опублікували посібник з латвійського досвіду контролю за політичними фінансами «Контроль політичних фінансів. Від А до Я. Досвід Латвії», де вони описали найкращі практики Латвії в цій галузі. Посібник має на меті забезпечити українські органи державної влади, органи місцевого самоврядування, громадянське суспільство та ЗМІ спеціальними інструментами.

Міжнародний фонд виборчих систем створив Посібник з політичного фінансування політичних партій з метою підвищення обізнаності українських політичних партій з питань реформи фінансування політичних партій та її нюансів. Посібник містить практичні поради представникам партій щодо дотримання нових законодавчих вимог та уникнення типових помилок у фінансовій відповідності.

На своєму веб-сайті, Офіс розбудови доброчесності НАЗК надає інструкції та відеоінструкції щодо зобов’язань зі звітності політичних партій та функціонування реєстру POLITDATA.

Передові практики

У 2020 році п’ять парламентських політичних партій отримали 283,5 млн. грн. державного фінансування для своєї статутної діяльності. Для суспільства дуже важливо забезпечити належне використання цих коштів та упевнитися, що політичні партії не вдаються до незаконних дій під час своєї діяльності. НАЗК пильно стежить за тим, як політичні партії виконують застосовні вимоги. В результаті перевірки фінансової звітності політичних партій за перший квартал 2021 року НАЗК подало до суду 48 протоколів про адміністративні правопорушення.Також НАЗК передало поліції 11 звітів про виявлення ознак кримінальних правопорушень. Однак, методи контролю НАЗК не обмежуються переглядом фінансової звітності політичних партій. Для більш ефективного виявлення порушень НАЗК активно співпрацює з міжнародними та національними ГО та антикорупційними організаціями з метою впровадження найкращих практик моніторингу витрат політичних партій. Наприклад, НАЗК використовує інформацію журналістських розслідувань та соціальних мереж для перевірки джерел внесків різних політичних партій.

Законодавство у цій галузі також дозволяє ГО та іншим приватним ініціативам контролювати, як політичні партії дотримуються вимог щодо їх фінансування. Зокрема, аналіз та моніторинг діяльності політичних партій проводиться Комітетом виборців України, національною громадською організацією, яка працює у сфері спостереження за виборами, а також контролює діяльність різних суб'єктів політичної системи.  Рух ЧЕСНО, інша місцева громадська організація, створила базу даних політиків та партій під назвою ПолітХаб  та інструмент для зручного аналізу фінансової звітності політичних партій.