Україна

Міжнародні стандарти

• Рекомендація Комітету міністрів щодо кодексів поведінки державних службовців та Європейський кодекс поведінки для всіх осіб, які залучені до місцевого та регіонального врядування є довідковими документами для місцевих та регіональних органів влади в Європі щодо забезпечення політичної цілісності.
• Керівні принципи Комітету міністрів Ради Європи з публічної етики об'єднують в одному документі основні принципи, стандарти та рекомендації Ради Європи у цій сфері, що охоплюють усі категорії державних посадових осіб, як обраних, призначених, так і найнятих. Вони доповнюються посібником «Практичні кроки з впровадження публічної етики у державних організаціях», діючим документом, в якому наводяться тематичні дослідження та приклади з країн-членів Ради Європи.
• Рекомендація ОЕСР з питань публічної доброчесності зміщує акцент зі спеціальної політики забезпечення доброчесності на контекстно-залежний, поведінковий, заснований на ризику підхід з акцентом на культивування культури доброчесності в усьому суспільстві.
• Цей документ Transparency International «Впровадження ефективних етичних стандартів в органах управління та публічній службі» надає практичні механізми для інституціоналізації високих стандартів моральної цілісності для обраних посадових осіб та публічних службовців.

Побутовий контекст

Важливість кодексу етики та поведінки для державних службовців і виборних представників широко представлена у національному законодавстві та знаходить всебічну підтримку з боку громадянського суспільства. Наприклад, створення надійної публічної служби – одне із завдань Національної антикорупційної стратегії на 2014–2017 роки.  Статтею 37 Закону №1700-VII «Про запобігання корупції» передбачено обов’язок місцевих органів влади розробляти кодекси етичної поведінки у різних сферах державного управління і забезпечувати їх виконання.  Таким чином запровадження кодексу етичної поведінки для публічних службовців стає дедалі більш поширеною практикою.

Законодавство

Закон №1700-VII «Про запобігання корупції» (Розділ VI, Статті 37–44) встановлює правила етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування.  Серед цих правил – повага до верховенства права та етичних норм, пріоритет публічних інтересів, політична нейтральність публічних службовців, неупередженість, компетентність та ефективність, а також утримання від виконання незаконних рішень. НАЗК здійснює моніторинг і контроль за їх виконанням, а також надає роз’яснення, методичну та консультаційну допомогу з питань застосування правил етичної поведінки та попередження конфлікту інтересів (стаття 11).

Етичні принципи визначені в законах «Про місцеве самоврядування», «Про статус депутатів місцевих рад»  та «Про службу в органах місцевого самоврядування».  5 серпня 2016 року Національне агентство України з питань державної служби видало Наказ «Про затвердження загальних правил етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування».

Державні службовці у своїй діяльності керуються принципами етики державної служби, що ґрунтуються на положеннях Конституції України, законодавства про державну службу та у сфері запобігання корупції, а саме:
1. служіння державі та суспільству;
2. гідна поведінка;
3. доброчесність;
4. відданість;
5. політична нейтральність;
6. прозорість та підзвітність;
7. сумлінність.

Настанови

Національне агентство України з питань державної служби створило «Загальні правила етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування».  Рекомендації стосуються чотирьох груп питань: загальні обов’язки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування; використання службового становища; використання державних ресурсів; обмін інформацією та обов’язок надання доступу до публічної інформації. Кожен новий службовець має бути поінформований щодо правил етичної поведінки.

У рамках проєкту «Прозорі міста» ГО «Transparency International Ukraine» надає 100 найбільшим містам України рекомендації на основі індивідуальної оцінки кожного міста у сферах прозорості та підзвітності міських рад. За методологією оцінювання прозорості міст оцінюється наявність локальних актів, які б затверджували кодекси або аналогічні документи етики депутатів, а також етики посадових осіб органів місцевого самоврядування і комунальних служб.

Серед основних критеріїв, що визначають рівень професійної етики, можна виділити наступні:

1. Чи ухвалено і опубліковано Кодекс депутатської етики або інший документ на рівні міста? Чи містить цей документ принципи недискримінації та ґендерної рівності?
2. Чи ухвалено Кодекс етики службовців, співробітників комунальних підприємств, установ та організацій, а також товариств, заснованих громадою або в яких частка громади становить 50% і більше, а також організацій, які частково фінансуються громадою, або інший документ на рівні міста? 

Інші критерії можна знайти у новій Методології рейтингування прозорості міст 2020 року.

Міжнародні стандарти

Спеціальних міжнародних стандартів для механізмів подання скарг та пропозицій, що стосуються публічних послуг, не існує. Проте є низка корисних керівних принципів громадянського суспільства та посібників. Див., наприклад:

• Додатковий протокол до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади (CETS № 207) забезпечує міжнародно-правову гарантію цього права, включаючи встановлення механізмів і процедур розгляду скарг і пропозицій громадян та реагування на них.
• У Довіднику Transparency International про Механізми подання скарг викладено керівні принципи та належну практику створення та впровадження механізмів подання скарг, які забезпечують громадянам безпечні канали оповіщення державних або приватних установ про будь-які корупційні ризики або інциденти.
• Посібник Данської Ради у справах біженців описує, як налаштувати та керувати механізмом подання скарг.
• Ця праця організації «Уорлд Віжн» (World Vision) надає огляд інструментів, які використовують агентства з питань розвитку для отримання скарг.

Побутовий контекст

На сьогодні захист викривачів в Україні є дуже актуальним питанням. Правова підстава для створення гарантій захисту викривачів міститься в статті 60 Конституції України, згідно з якою «ніхто не зобов'язаний виконувати очевидно кримінальні накази або розпорядження». Крім того, згідно зі спеціальними положеннями антикорупційного законодавства, викривачі звільняються від відповідальності за розголошення інформації.  Однак, вищезазначених положень недостатньо для захисту викривачів, оскільки більшою мірою вони мають декларативний, а не процедурний характер. Через це існував запит на створення законодавчої бази для захисту викривачів. 

Законодавство

1 січня 2020 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про запобігання корупції» щодо викривачів корупції».  Нові поправки встановили додатковий захист для викривачів та їх сімей.

Закон є значним кроком вперед у захисті викривачів та надає вагомі стимули для повідомлення про корупцію, наприклад:

1. викривачі звільняються від юридичної відповідальності за добросовісне повідомлення про корупцію;
2. викривачі мають право на безкоштовну правову допомогу, психологічну допомогу та конфіденційність;
3. роботодавцям викривачів забороняється накладати дисциплінарні стягнення, звільняти їх;
4. роботодавцям викривачів забороняється відмовляти викривачу або його родичу в розгляді питання про працевлаштування через те, що вони повідомили про корупцію;
5. викривачі мають право анонімно повідомляти про можливі факти корупції, а також отримувати грошову винагороду за повідомлення тощо.

Викривач, що повідомляє про корупцію або пов'язане з корупцією правопорушення у випадку, коли передбачуваний розмір вигоди або шкоди, заподіяної державі, в 5000 разів перевищує мінімальну заробітну плату працездатної особи (тобто понад 11 млн. грн. станом на липень 2021 р.), має право на отримання грошової винагороди. Розмір винагороди повинен становити 10% від передбачуваної суми вигоди, отриманої внаслідок правопорушення, або шкоди, заподіяної державі.  

Закон дав НАЗК юридичну підставу для створення та адміністрування анонімного, безпечного, єдиного загальнодержавного каналу повідомлень про викривачів («Портал»). Портал полегшить і зробить більш безпечним для викривачів повідомлення про корупцію та зменшить ризики несанкціонованого доступу до їх комунікацій.
 

Настанови

У співпраці з Міністерством цифрової трансформації України НАЗК представило увазі громадянського суспільства навчальний курс «Викривач у законі».

Навчальний курс повинен допомогти користувачам дізнатись про:

1. дії викривача (права та гарантії захисту прав викривача згідно із законом);
2. корупцію загалом та про то, як повідомляти про корупцію через державні веб-сайти тощо.

TI Ukraine підготувала перший «Посібник для викривачів корупції» з практичними аспектами захисту прав викривачів. TI Ukraine також брала участь у подальшій роботі над остаточно затвердженим проєктом Методичних вказівок для НАЗК щодо організації роботи з повідомленнями викривачів про корупцію. 

Міжнародні стандарти

Вимоги до розкриття інформації здатні зміцнити довіру громадян до прозорості та сумлінності процесу ухвалення рішень на місцевому рівні. Вони також допомагають державним посадовим особам регулярно оновлювати інформацію, яка запобігає виникненню конфліктів інтересів між працівниками. Розкриття інформації про фінансові активи, окрім того, надає важливу інформацію, яка допомагає з’ясувати, чи не мають обрані посадові особи або державні службовці достатків, що не відповідають їхнім доходам, або захищає їх від помилкових звинувачень, або є доказом у разі підозр у незаконному збагаченні.

Надання послуг на рівні місцевих органів влади, чи то йдеться про будівництво, чи про тендер на послуги з утилізації відходів, часто пов’язане з конфліктом інтересів через близькість місцевих підприємців до посадових осіб. 

Упевненість громадськості та представників бізнесу в тому, що, наприклад, тендери місцевих органів влади є відкритими для всіх без будь-якої дискримінації, буде значно більшою, якщо обрані посадові особи та державні службовці, які беруть участь у розробці тендерів та оцінці поданих заявок, заповнять декларації про активи та інтереси (включно з такою інформацією про близьких членів сім’ї).

Розкриття інформації – важливий елемент конвенцій та стандартів з протидії корупції, наведених у цьому посібнику. З них особливо актуальні:

• Рекомендація Комітету міністрів Ради Європи щодо кодексу поведінки державних службовців та Європейський кодекс поведінки для всіх осіб, які залучені до місцевого та регіонального врядування вимагають декларування, оприлюднення та контролю приватних інтересів.
• Резолюція Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи та Рекомендація щодо конфлікту інтересів на місцевому та регіональному рівнях закликають місцеві та регіональні органи влади сприяти активному оприлюдненню декларацій про приватні інтереси до отримання публічного запиту та забезпечити, щоб політика розкриття інформації супроводжувалася відповідними заходами для вирішення конфлікту інтересів. 
• Посібник «Врегулювання конфлікту інтересів на державній службі: Керівні принципи ОЕСР та досвід країн» надає практичний інструментарій для модернізації політики щодо конфлікту інтересів.
• Посібник ОЕСР «Декларації про наявність активів для державних службовців: інструмент для запобігання корупції» визначає ключові елементи систем декларування активів.

Побутовий контекст

Запуск електронної системи декларування активів НАЗК (public.nazk.gov.ua), яка являє собою єдину державну базу даних декларацій про активи, та надання доступу до декларацій у режимі онлайн вважаються основними досягненнями сфери боротьби з корупцією в Україні.  Подальші позитивні зрушення включають технічне оновлення системи електронного декларування та посилення спроможності НАЗК підтримувати користувачів системи. 

Система не лише стала інструментом громадського контролю і прозорості, але й надала правоохоронним органам можливість притягнення винних у корупційних діяннях осіб до відповідальності. Попри декілька спроб зриву роботи системи та створення перешкод для її впровадження, безпрецедентна кількість публічних службовців надала інформацію про їхні активи та подала декларації стосовно конфлікту інтересів.

Запроваджена система актуальна та стосується місцевих обраних представників посадових осіб.

Законодавство

Правове регулювання питання декларування та розкриття активів передбачено Розділом VII «Фінансовий контроль» (Статті 45–52) Закону №1700 «Про запобігання корупції». 15 липня 2016 року двома наказами Міністерства Юстиції було оголошено процес розкриття інформації та ініційовано запуск електронної системи декларування активів для осіб, уповноважених на виконання функцій держави, як на національному, так і на місцевому рівнях.

Службовці органів влади на національному, регіональному та місцевому рівнях, а також члени їхніх сімей, зобов’язані розкривати інформацію про свої активи (нерухомість, грошові кошти, готівку, позики тощо) та декларувати можливі конфлікти інтересів (посада, підрядні послуги, участь у громадській раді тощо).  Ці дані відкриті та доступні в єдиній державній базі даних декларацій майна.

НАЗК контролює строки, перевіряє законність подачі декларацій, достовірність наданої інформації, а також контролює відповідність активів стилю життя посадовця. У разі порушення НАЗК інформує про це спеціальні антикорупційні органи. Порушення тягне за собою дисциплінарну, адміністративну (стаття 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення) чи кримінальну (стаття 366-1 Кримінального кодексу України) відповідальність.

Однак, рішення Конституційного Суду України № 13-р/2020 від 27.10.2020  створило глибоку конституційну кризу  в антикорупційному полі в Україні.  Рішення визнало неконституційною, а отже, недійсною, статтю 366-1 Кримінального кодексу України, а також ряд положень Закону України «Про запобігання корупції», що регулюють повноваження НАЗК. Одразу після рішення Конституційного Суду України, український парламент та Кабінет Міністрів України розпочали поступове оновлення повноважень НАЗК та повернення кримінальної відповідальності за подання неправдивих декларацій або ненадання декларації. Робота щодо посилення кримінальної відповідальності за ці правопорушення все ще триває.

Вимога щодо розкриття конфлікту інтересів передбачена також Законом України «Про запобігання корупції» (статті 28-36). Згідно з вимогою, потрібно повідомити свого безпосереднього керівника (якщо такий є) або НАЗК/інший призначений орган про реальний або потенційний конфлікт інтересів на наступний день після того, як особі стало відомо про це. Після цього конфлікт має бути врегульований відповідно до закону. Нерозголошення конфлікту інтересів може призвести до дисциплінарної або адміністративної відповідальності (статті 172-4, 172-5, 172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення). У деяких випадках дії, вчинені в умовах конфлікту інтересів, також можуть кваліфікуватися як кримінальне правопорушення. 

Настанови

На своєму веб-сайті НАЗК надає практичні рекомендації та детальні посібники для державних службовців щодо декларування активів та розкриття конфлікту інтересів та користування єдиною державною базою даних декларацій майнового стану.  НАЗК також запустила портал Офісу Розбудови Доброчесності, який відповідає за просвітницькі та навчальні заходи, та зручний веб-сайт «Декларуйся 2021», що містить відповіді на найпоширеніші запитання декларантів.  Веб-сайт розроблено у співпраці з TI Ukraine. Крім того, НАЗК надає інтерактивну голосову допомогу у підготовці електронних декларацій.

Міжнародні стандарти

Доступ до інформації сприяє підзвітності, нагляду за діяльністю органів влади та моніторингу корупції. Такий доступ має вирішальне значення для поінформованої участі громадян у прийнятті рішень, а отже, є основоположним для ефективного функціонування демократичних держав. Вільний доступ до інформації розширює можливості громадянського суспільства з моніторингу та ретельної перевірки дій місцевих органів влади, сприяє запобіганню зловживання владою з боку державних посадових осіб і надає дані для інформованого громадського обговорення. 

Завчасне оприлюднення максимального обсягу інформації у найбільш доступних форматах зменшує необхідність для громадян і зацікавлених сторін подавати індивідуальні запити на надання інформації. Окрім надання максимального обсягу інформації в електронному вигляді, місцеві органи влади мають приділити першочергову увагу призначенню у своїх муніципалітетах осіб, відповідальних за свободу інформації. Такі посадові особи мають готувати та публікувати докладні рекомендації як для громадян, так і для місцевих органів влади, а також надавати чіткі вказівки щодо процедури оскарження, якщо запит на інформацію не було задоволено. Також важливо аналізувати запити щодо інформації від громадян і груп зацікавлених сторін, зокрема тенденції та дублювання, аби згодом органи влади могли завчасно надавати таку інформацію.

Доступ до інформації є основоположним компонентом низки конвенцій та стандартів з протидії корупції, наведених в інших розділах цього посібника. Він також ліг в основу багатьох ключових документів ООН з прав людини. Зазначені документи безпосередньо стосуються доступу до інформації:

• Конвенція ради Європи про доступ до офіційних документів (CETS No. 205) підтверджує юридично захищене право на інформацію.
• Резолюція та Рекомендація Конгресу Ради Європи про прозорість та відкритий уряд закликають місцеві та регіональні органи влади підвищити використання з боку їхніх адміністрацій відкритих даних та діловодства, а також публікувати таку інформацію у всеосяжному та доступному вигляді з можливістю багаторазового використання.
• Орхуська конвенція надає права, зокрема доступ до інформації з питань, що стосуються довкілля.
• Рекомендація ради ОЕСР щодо відкритого уряду визначає надання інформації на вимогу та проактивні заходи уряду щодо поширення інформації як початковий рівень громадянської  участі.

Побутовий контекст

Розвинене законодавство про доступ до інформації дало змогу журналістам та активістам викрити багато корупційних справ. Попри це й досі наявні перешкоди на шляху реалізації права на доступ до інформації, більшою мірою у зв’язку з недостатнім рівнем знань публічних службовців про правові вимоги та їх виконання на практиці. В 2017 році в аналізі з питань реалізації права на доступ до інформації повідомлялося, що відповіді на запити про доступ до публічної інформації можуть бути низької якості, неповними або надаватися з затримкою,  і згідно із Звітом ПРООН в Україні такі проблеми все ще залишаються актуальними. У 2020 році за даними звіту про надання публічної інформації щодо COVID-19, 34% відповідей на запити були надані із затримкою, а 30% відповідей були надані не у тій формі, яку вимагав заявник.  Крім того, відсутня система правового захисту, яка б вирішувала проблему державних органів, які систематично затримують розкриття інформації або не розкривають її належним чином.

Для подолання цих перешкод провідні українські громадські організації започаткували Фонд права на захист інформації, а понад 150 юристів приєдналися до Мережі захисників права на доступ до інформації, яка була створена ще у 2012 році. Мережа надає безкоштовну юридичну допомогу з метою гарантування правового захисту права на доступ до інформації,  а також підтримує імплементацію та ратифікацію Конвенції Тромсе в Україні. Конвенція Тромсе була ратифікована Україною в травні 2020 року. Це перший міжнародний документ обов’язкового характеру, який визначає загальне право доступу до офіційних документів, що зберігаються державними органами. 

Законодавство

Конституція України гарантує право громадян на доступ до інформації (частини 2 та 3 статті 34).  Закони №2939 «Про доступ до публічної інформації», №2657 «Про інформацію»  та №183 «Про державну таємницю»  регулюють питання доступу до інформації. Відповідно до Закону «Про доступ до публічної інформації» доступ до інформації публічних органів не може бути обмеженим, якщо ця інформація не є конфіденційною, таємною чи службовою. Доступ до інформації може бути забезпечений (1) через офіційні публікації, веб-сайти та інформаційні стенди або (2) за індивідуальними запитами (стаття 5 Закону № 2939).

Відповідно до Закону №2939 «Про доступ до публічної інформації»  публічні органи влади та місцевого самоврядування зобов’язані оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, як це передбачено статтею 14, а також оприлюднювати інформацію різних категорій відповідно до переліку в статті 15, зокрема: наявну інформацію про структуру, місії, функції, бюджет організації, закони, які регулюють їхню діяльність, процес прийняття рішень, перелік механізмів захисту громадянами своїх інтересів, звіти про засідання та інституційну роботу, плани дій тощо.

Обмеження доступу до інформації має ґрунтуватися на так званому «трискладовому тесті» публічної інформації, як це передбачено частиною 2 статті 6 Закону №2939. Закон передбачає обов’язок створення структурних підрозділів чи призначення посадових осіб з питань свободи інформації у публічних органах влади. Деякі функції контролю Закон покладає на Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (Омбудсмана). У той самий час міжнародні організації рекомендують створити чи призначити незалежний орган для виконання положень про доступ до публічної інформації та нагляд за ним. 

Порушення права на запит та одержання інформації тягне за собою накладення штрафу розміром до 80 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (1360 грн.), як передбачено статтею 212.3 Кодексу України про адміністративні правопорушення.  Незаконна відмова надати доступ до публічної інформації журналістам у їхній роботі карається штрафом або позбавленням волі до трьох років (стаття 171 Кримінального кодексу). Особи, чиї права та законні інтереси щодо доступу до публічної інформації були порушені, мають право на компенсацію матеріальної та моральної шкоди (стаття 24.2 Закону №2939 «Про доступ до публічної інформації»).

Настанови

Для забезпечення доступу до публічної інформації органи влади та інші «розпорядники інформації» (стаття 13 Закону №2939) зобов’язані призначити спеціальні підрозділи чи посадових осіб з питань свободи інформації, які надаватимуть інформацію на запит. Також Закон №2939 визначає, що процедури подачі запитів та одержання інформації повинні бути якомога простішими, а також гарантує право доступу до засідань колегіальних органів, якщо це не обмежено законом.

Уповноважений з прав людини та провідні неурядові організації у сфері доступу до інформації розробили наступні рекомендації для розпорядників інформації і громадян щодо вирішення можливих проблем, що виникають у контексті надання і отримання доступу до публічної інформації:

1. Пам’ятку для відповідальних осіб з доступу до публічної інформації, що на прикладах пояснює, як прийняти рішення щодо можливості розголошення запитуваної інформації.
2. Рекомендації, підготовлені Офісом Омбудсмена, що охоплюють всі найважливіші питання процедури доступу до інформації у форматі популярних запитань. Документ надає докладні рекомендації для громадян та органів влади, пояснює, як оскаржувати рішення розпорядників інформації, та містить приклади запитів, відповідей та відмов.
3. Рекомендації для органів місцевого самоврядування, що пояснюють питання щодо ефективної організації роботи розпорядників інформації та порядку вирішення практичних проблем під час надання доступу до публічної інформації.
4. Посібник, що надає більш детальні інструкції щодо створення у приміщеннях розпорядників інформації простору, забезпеченого необхідними умовами для надання доступу до публічної інформації.  

Міжнародні стандарти

Поширення відкритих даних через єдині вебпортали може ще більше розширити можливості пошуку та аналізу наборів даних. Як результат, може бути підвищено ефективність та охоплення надання послуг і знижено рівень корупції. Підвищення обізнаності серед груп зацікавлених сторін, засобів масової інформації, бізнесу та широкої громадськості може вилитися в ефективну співпрацю між різними зацікавленими сторонами та в покращення рішень щодо транспорту, закладів відпочинку, зон паркування, медичних послуг тощо.

Задля забезпечення максимальної сумісності та можливості пошуку даних для всіх відкритих даних важливо прийняти узгоджені стандарти відкритих даних. Місцеві органи влади також повинні забезпечити, аби кваліфікований персонал керував публікуванням відкритих даних муніципалітету та навчав відповідних працівників стандартів відкритих даних.

Відкриті дані – це порівняно нове явище, щодо якого немає офіційно затверджених норм. Проте кілька корисних керівництв все ж наявні: 

• Рекомендація Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи щодо відкритих даних для підвищення якості публічних послуг пояснює їхню важливість для покращення місцевої демократії.
• Резолюція та Рекомендація Конгресу Ради Європи про прозорість та відкритий уряд закликають місцеві та регіональні органи влади підвищити активність використання їхніми адміністраціями відкритих даних та діловодства.
• Керівні принципи ООН щодо відкритих публічних даних з метою залучення громадян представляє керівні принципи та рекомендації з доброчесної практики.
• Це методичне керівництво Світового банку World Bank Toolkit починає з основ та переходить до планування та реалізації, а також розповідає про уникання типових помилок.
• Схема розміщення відкритих даних Five Star Open Data описує п’ять кроків до повного відкриття даних з поясненням доцільності витрат на кожну з них. 
• Міжнародна хартія відкритих даних визначає шість принципів для відкритих, оперативних та функціонально сумісних публічних даних.
•  Рекомендація ради ОЕСР щодо відкритого уряду визначає надання інформації на вимогу та проактивні заходи уряду щодо поширення інформації як початковий рівень громадянської  участі.

Побутовий контекст

В Україні є добре розвинена екосистема відкритих даних, яка постійно вдосконалюється. Згідно зі Звітом Open Data Maturity Report 2020, що щорічно готується Європейським Порталом Даних, Україна увійшла до переліку країн, що швидко розвиваються (fast-trackers). Звіт включає оцінку чотирьох вимірів відкритих даних: (1) політики, що охоплює відповідні національні стратегії та політики, (2) впливу, що вимірює вплив повторного використання відкритих даних з точки зору політичного, соціального, екологічного та економічного впливу, (3) порталу, що оцінює, як національний веб-портал з відкритими даними пристосований до потреб його користувачів, і (4) якості, що фокусується на таких властивостях відкритих даних, як машиночитані, високоякісні та придатні формати даних, що відповідають підходу до зв’язаних даних.  З урахуванням цих критеріїв оцінки, Україна має показник 84%, тоді як середній бал в Європі становить 78%.

Із прийняттям 9 квітня 2015 року Закону №319-VIII «Про внесення змін до деяких законів України про доступ до публічної інформації у формі відкритих даних»,  який вніс важливі зміни у відповідні правові акти, було зроблено значний крок у напрямку відкритих даних в Україні. Відповідно до цих змін державні органи влади та органи місцевого самоврядування зобов’язані оприлюднювати та регулярно оновлювати публічну інформацію у формі, що дозволяє автоматизовану обробку таких даних електронними засобами. Важливо, що Закон № 319-VIII чітко передбачив, що будь-яка особа може копіювати, розповсюджувати та використовувати такі відкриті дані, в тому числі для комерційних цілей, окремо або в поєднанні з іншою інформацією, або шляхом включення у власну продукцію.

Відкриті дані мають надаватися безоплатно на веб-сторінках органів влади та на Єдиному державному веб-порталі відкритих даних (data.gov.ua),  який було оновлено в 2021 році. Поряд з оновленням єдиного державного веб-сайту з відкритими даними, Міністерство цифрової трансформації також запустило чат-бот у Telegram @DataGovUa_bot, де доступна функція сповіщення про оновлення вибраних наборів даних. 

Положення про відкриті дані в Україні створило можливості для кращого громадського контролю державного та місцевих бюджетів,  публічних закупівель  та розкриття інформації про кінцевих бенефіціарів.  Вони також активізували багато приватних ініціатив та бізнесу у галузі аналізу та моніторингу даних, таких як Opendatabot, Vkursi та YouControl, сприяючи подальшій відкритості бізнесу та зручному доступу до даних.

У 2019 році замість Державного агентства з питань електронного урядування України було створено Міністерство цифрової трансформації. Зараз воно відповідає за реалізацію політики щодо відкритих даних, надає підтримку органам місцевого самоврядування та підвищує обізнаність громадян.

У травні 2021 року Міністерство цифрової трансформації заснувало Центр компетенцій у галузі відкритих даних «Дія. Відкриті Дані».  Він покликаний підвищити обізнаність різних груп суспільства щодо доступу до відкритих даних, допомогти людям контролювати роботу державних службовців та створювати нові послуги з використанням відкритих даних. 

Законодавство

Положення про відкриті дані є невід'ємною частиною законодавства про доступ до публічної інформації. Зокрема, стаття 10-1 Закону «Про доступ до публічної інформації» встановлює режим «публічної інформації у формі відкритих даних», що означає дані у формі, яка дозволяє їх автоматизовану обробку електронними засобами, вільний доступ до них, а також їхнє безкоштовне подальше використання. Щоб втілити ці положення в життя, Кабінет Міністрів видав розпорядження № 835 від 21 жовтня 2015 р., визначаючи набори даних, що підлягають публікації у формі відкритих даних.  Ці набори даних доступні на офіційних веб-сайтах відповідних державних органів та на Єдиному державному веб-порталі відкритих даних. Такі положення суттєво зменшили навантаження розпорядників інформації щодо запитів на публічну інформацію та зробили роботу фахівців більш ефективною.

У березні 2021 року Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 407, яка додала фінансову звітність компаній до переліку публічної інформації у формі відкритих даних.  Цей крок був дуже очікуваним у суспільстві. Хоча, починаючи з 1 січня 2018 року, Закон «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» чітко зазначав, що фінансова звітність підприємств не є комерційною таємницею, конфіденційною інформацією або інформацією з обмеженим доступом, і повинна надаватися на запит,  і компанії, і податкові органи відмовлялись її надавати.   Постанова № 407 усунула цю проблему, і фінансова звітність тепер є загальнодоступною на Єдиному державному веб-сайті з відкритими даними. 

Настанови

З березня 2017 року Дорожня карта розвитку відкритих даних в Україні  надає значну кількість практичних рекомендацій, яких можуть дотримуватись органи влади для виконання міжнародних стандартів відкритих даних. Усі ці рекомендації ґрунтуються на шести основних принципах: відкритість даних за замовчанням; оперативність та чіткість даних; доступність і використання; порівнюваність та інтероперабельність даних; для кращого врядування та залучення громадськості; для інклюзивного розвитку та інновацій.

Детальні рекомендації щодо публікації конкретних наборів відкритих даних було розроблено Міністерством цифрової трансформації. Зокрема, вони включають рекомендації щодо публікації 14 різних наборів відкритих даних, якими керують органи державної влади, та 64 наборів, якими керують органи місцевого самоврядування.  Розпорядники інформації можуть також ознайомитись з методологічними рекомендаціями щодо деперсоніфікації наборів відкритих даних.

На додаток до доступних настанов, Міністерство цифрової трансформації проводить навчальні та освітні програми з відкритих даних як для приватних спеціалістів, так і для розпорядників інформації.

Разом з рекомендаціями, розробленими урядовими органами, документи, розроблені ГО та приватними ініціативами, також містять корисні вказівки щодо використання відкритих даних. Зокрема, незалежний ЗМІ texty.org.ua опублікував посібник «Відкриті дані: формати та правила створення»,  тоді як команда проєкту «Дані міст» представила довідник на тему «Відкриті дані для міст. Практичний аспект». 

Міжнародні стандарти

• Резолюція Конгресу Ради Європи та Рекомендація щодо перетворення публічних закупівель на місцевому та регіональному рівні на прозорий процес і  Контрольний перелік параметрів для покращення доброчесності у сфері державних закупівель надає інструкції щодо підвищення прозорості та покращення доброчесності в сфері закупівель.
• Рекомендація Ради ОЕСР щодо державних закупівель сприяє стратегічному та цілісному використанню систем державних закупівель на всіх рівнях державного управління та державних підприємствах. Онлайн Інструментарій державних закупівель містить інструменти політики, конкретні приклади країн, а також показники для вимірювання будь - якої системи державних закупівель.
• Угода СОТ про державні закупівлі встановлює правила, що вимагають забезпечення відкритих, справедливих і прозорих умов конкуренції при проведенні державних закупівель.
• Директива ЄС про державні закупівлі забезпечує найкраще співвідношення ціни та якості державних закупівель та гарантує дотримання принципів ЄС, а саме принципів прозорості та конкуренції.
• Типовий закон ЮНСІТРАЛ про закупівлі товарів (робіт) і послуг - це правовий шаблон, доступний національним урядам, які прагнуть запровадити або реформувати законодавство про публічні закупівлі для свого внутрішнього ринку.

Побутовий контекст

Створена у 2016 році система електронних закупівель ProZorro значно підвищила прозорість публічних закупівель та сприяє боротьбі з корупцією на всіх рівнях управління. Завдяки високому рівню прозорості платформи ProZorro усі користувачі мають можливість виявляти процедури закупівель, які можуть тягти за собою порушення закону, як це передбачено статтею 9 Закону № 922-VIII «Про публічні закупівлі»,  яка стосується громадського контролю. Однак система публічних закупівель все ще потребує вдосконалення. Зокрема, механізми подання запиту громадян на проведення розслідування та отримання інформації про фактичні платежі за договором про закупівлю, аби ще більше підвищити прозорість прийняття рішень.

Законодавство

У 2015 році Верховна Рада України прийняла Закон України «Про публічні закупівлі». Відтоді цей закон сприяв створенню системи електронних закупівель, вивівши електронну демократію та електронне врядування на новий рівень. Відкриті процедури та конкурсний відбір наразі проходять виключно на електронній платформі ProZorro, що підвищило прозорість і значно покращило позиції України в міжнародному рейтингу з розвитку електронного врядування. Портал DoZorro (dozorro.org) так само створює базу даних реальних оцінок замовників, постачальників та окремих тендерів, що дозволяє ефективно контролювати публічні закупівлі.

Україна продовжила свій шлях реформ, ставши у 2016 році повноправним членом Угоди Світової організації торгівлі про державні закупівлі і прийнявши Постанову Кабінету Міністрів № 175 «Про Стратегію реформування системи публічних закупівель («дорожню карту»)», в якій розглядається розвиток системи публічних закупівель з 2016 по 2022 рік відповідно до положень «Угоди про асоціацію Україна-ЄС».

У вересні 2019 року Верховна Рада України прийняла низку змін до Закону «Про публічні закупівлі» з метою приведення національного законодавства у відповідність до Директив 2014/24/ЄС та 2014/25/ЄС Європейського Парламенту та Ради про державні закупівлі. 19 квітня 2020 року ці зміни набули чинності. Внесені зміни в цілому вважаються позитивними, оскільки вони спрямовані на підвищення рівня контролю та прозорості процедури закупівель та усунення низки існуючих критичних питань, якими широко зловживали і користувалися. Закон вносить низку суттєвих змін до процедур публічних закупівель: 

• Закупівлі на допорогові суми наразі регулюються введенням спрощених закупівель, які замовники повинні здійснювати з використанням електронної системи закупівель (Prozorro);
• За загальним правилом, якщо вартість предмета закупівлі дорівнює або перевищує 50 000 грн., але менше 200 000 грн. для товарів/послуг або менше 1 500 000 грн. для робіт;
• Для природних монополій, якщо вартість об'єкта закупівлі дорівнює або перевищує 50 000 грн., але становить менше 1 000 000 грн. для товарів/послуг або менше 5 000 000 грн. для робіт.

Новою редакцією закону також введено заходи для більш легкого виявлення цінового демпінгу, прийняття нецінових критеріїв оцінки пропозицій, що дозволило організувати більш професійні закупівлі за рахунок переходу від «тендерних комітетів» до «уповноважених осіб із закупівель». Крім того, нова редакція Закону значно розширила перелік порушень, за які чиновники будуть нести адміністративну відповідальність, а також збільшила розмір штрафів за такі порушення. 

Крім того, відповідно до статті 62 Закону «Про запобігання корупції»  юридичні особи, які беруть участь у процедурах публічних закупівель, очікувана вартість яких дорівнює або перевищує 20 млн. грн., повинні мати встановлені та затверджені антикорупційні програми (тобто комплекс правил, стандартів і процедур щодо виявлення, протидії та запобігання корупції у діяльності юридичної особи).

Ефективність публічних закупівель також підвищують Закони «Про електронні документи та електронний документообіг», «Про електронні довірчі послуги»,  «Про доступ до публічної інформації»,  «Про Антимонопольний комітет України»  та низка підзаконних актів, що забезпечують прозорість та ефективність системи публічних закупівель в Україні.

Щоб відповісти на виклики, зумовлені поширенням COVID-19 і необхідністю забезпечення закупівлі товарів і послуг, Верховна Рада України прийняла Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)»,  яким вносяться зміни до Закону «Про публічні закупівлі» з метою полегшення процесу закупівель товарів, робіт або послуг, необхідних для запобігання поширенню COVID-19.

Настанови

Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України (МЕРТ) відповідно до Закону «Про публічні закупівлі» створило спеціальний інформаційний ресурс Уповноваженого органу у сфері публічних закупівель. Він направлений на поширення інформації щодо застосування законодавства про публічні закупівлі, а також ефективну реалізацію державної політики у сфері закупівель Уповноваженим органом.

ProZorro Інфобокс (infobox.prozorro.org), центр знань з публічних закупівель, надає замовникам і постачальникам інформацію про всі нововведення в системі ProZorro, зміни до чинного законодавства і містить відповіді на всі питання учасників процедур закупівель. Він також надає методичні матеріали, пояснювальні записки, онлайн-тренінги та форум для обговорення питань публічних закупівель серед замовників, постачальників, представників команди ProZorro та МЕРТ.

У 2019 році МЕРТ розробило «Настанови щодо етичної поведінки у сфері публічних закупівель»  для органів державної влади, органів місцевого самоврядування та інших організацій, що здійснюють публічні закупівлі. Ці Настанови не є юридично обов'язковим документом, але вони містять важливі рекомендації для органів державної влади та місцевого самоврядування щодо забезпечення підзвітності та прозорості. Конкретні розділи Настанов стосуються відкритості та прозорості на всіх етапах публічних закупівель, недискримінації та запобігання корупції.

Міжнародні стандарти

• Міжнародні стандарти бухгалтерського обліку в державному секторі зосереджують увагу на бухгалтерському обліку, аудиті та фінансовій звітності національних, регіональних і місцевих органів управління, та відповідних урядових установ та зацікавлених груп, пов’язаних з ними.
• Веб-сайт Міжнародних стандартів вищих аудиторських установ містить повне зібрання професійних стандартів та керівництв з найкращих практик для аудиторів державного сектору. 
• Є низка конвенцій та стандартів боротьби з корупцією, що містять положення та статті, пов’язані з зовнішнім аудитом.

Побутовий контекст

У ході реформи децентралізації, що перебуває у самому розпалі, місцеві бюджети значно зростають, проте зовнішній аудит місцевих органів влади залишається недостатньо врегульованим питанням. Як зазначено у дослідженнях ОЕСР «Підтримка імпульсу децентралізації в Україні», «відсутня адекватна система показників для моніторингу, оцінки та контролю за фінансами та бюджетом на субнаціональному рівні».  Це призводить до щоразу більшої кількості освітніх ініціатив, які заохочують громадян і вчать органи місцевого самоврядування належним чином розвивати, імплементувати й контролювати публічні бюджети.

Хоча зовнішній аудит залишається не дуже поширеною практикою, вимоги щодо публічної інформації підвищують підзвітність органів місцевого самоврядування, а також надають громадянам необхідні інструменти для контролю за використанням державних коштів. Наприклад, для забезпечення належного впровадження принципу прозорості та публічності бюджетного процесу (стаття 7 Бюджетного кодексу України)  11 лютого 2015 року парламент прийняв Закон №183-VIII «Про відкритість використання публічних коштів».  Відповідно до цього закону органи місцевого самоврядування зобов’язані використовувати веб-сайти з електронними даними для оприлюднення інформації про використання публічних коштів.

Крім того, у 2018 році Міністерство фінансів України ініціювало створення державного веб-порталу бюджету для громадян з метою реалізації «Концепції створення інтегрованої інформаційно-аналітичної системи «Прозорий бюджет»», прийнятої Кабінетом Міністрів України.  Портал надає інформацію про бюджетний процес і його учасників та представляє показники державного і місцевих бюджетів. Портал також містить інструмент BOOST-аналізу, розроблений за методологією Світового банку. Він призначений для аналізу бюджетів на всіх рівнях: від малого села до великого міста та держави, як за доходами, так і за видатками.

Законодавство

Розділ V Бюджетного кодексу України визначає правила контролю та аудиту публічних фінансів. Відповідно до статті 110 Кодексу та Статті 15 Закону №576 «Про Рахункову палату» Рахункова палата України (РПУ) здійснює фінансовий аудит трансфертів між державним та місцевими бюджетами. РПУ визначає правильність, законність та ефективність таких трансфертів між розпорядниками та одержувачами публічних коштів.

Тоді як РПУ діє від імені парламенту, Державна аудиторська служба України, Державне казначейство України та місцеві фінансові органи здійснюють фінансовий контроль з боку органів виконавчої влади (статті 111–113 Бюджетного кодексу України). Вони контролюють дотримання бюджетного законодавства органами місцевого самоврядування, хоча питання координації роботи цих органів залишаються майже не врегульованими.

Порушення бюджетного законодавства (усі види порушень наведено у статті 116 Бюджетного кодексу України) тягнуть за собою адміністративну (стаття 164-12 Кодексу України про адміністративні правопорушення)  чи кримінальну (статті 210–211 Кримінального кодексу України) відповідальність.

Настанови

У частині оцінювання фінансових ризиків у зв’язку з діяльністю органів місцевого самоврядування Міжнародний валютний фонд (МВФ) рекомендує їм поширювати функції внутрішнього аудиту на всі бюджетні установи: «міжнародний досвід показує, що заходи з посилення механізму внутрішнього контролю бюджетних установ – де керівникам надано більше гнучкості в середовищі чіткої прозорості та підзвітності – найкращий спосіб сприяння належному управлінню публічними фінансами».

Згідно з МВФ, ключові елементи сильного та сучасного режиму внутрішнього контролю такі:

• Підвищена гнучкість керівників під час виконання ними бюджетів;
• Перенесення уваги з контролю над внесками на досягнення цілей;
• Чітка юридична вимога до керівників вищої ланки у бюджетних установах встановити розумний режим внутрішнього контролю;
• Посилений режим звітності, що вимагає від установ надання оприлюднених річних звітів із річною фінансовою звітністю;
• Зовнішній аудит річних звітів усіх установ.
• ОЕСР рекомендує українській владі поширити повноваження Рахункової палати України на субнаціональні органи влади з метою покращення зовнішнього аудиту та управління державними інвестиціями на всіх рівнях державного управління з метою регіонального розвитку України.

Також під егідою Програми ООН з відновлення та розбудови миру було підготовлено довідник з фінансової діяльності місцевого самоврядування. Він містить окремий розділ, присвячений прозорості та підзвітності в системі управління фінансами органів місцевого самоврядування.  Довідник містить корисні вказівки щодо того, як органи місцевого самоврядування можуть ефективно ініціювати та сприяти системі контролю громадян та аудиту за участю місцевого бюджету та фінансових активів комунальних підприємств.

Міжнародні стандарти

Чіткі правила та прозора звітність про фінансування й витрати політичних кампаній є необхідними для підтримки довіри до політичних кандидатів, політичних партій та державних установ. Дисбаланс у фінансуванні політичних партій може призвести до несправедливої переваги, передачі неправомірного впливу могутнім колам із вузьким інтересом, ризику того, що політику буде «підпорядковано» колам із вузьким інтересом та вона буде сприяти досягненню цілей таких кіл, а не суспільним інтересам.

Механізми та правила щодо лімітів політичного фінансування партій та державного фінансування політичних кампаній мають бути розроблені таким чином, щоб забезпечити рівні умови для різних політичних кандидатів і партій, які змагаються на виборах, і слугуватиме збереженню незалежності політичних сил від фінансові прихильники.

Зазначені нижче міжнародні конвенції та стандарти стосуються фінансування політичних партій:

• Рекомендації та звіт щодо фінансування політичних партій, прийняті Венеціанською комісією на її 46-му пленарному засіданні (Венеція, 9-10 березня 2001 р.).
• Рекомендація Rec(2003)4 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам про єдині загальні правила боротьби з корупцією у фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній.
• Компіляція висновків та звітів Венеціанської комісії стосовно політичних партій CDL-PI (2016) 003. 
• Резолюція 402 та Пояснювальна записка Конгресу місцевих та регіональних влад про зловживання адміністративними ресурсами під час виборчих процесів: роль місцевих та регіональних обранців та державних службовців.

Побутовий контекст

На сьогодні політичні партії в Україні можуть фінансуватися з двох джерел: (1) внески фізичних та юридичних осіб та (2) державне фінансування.  Державне фінансування політичних партій було запроваджено в рамках загальних антикорупційних реформ, розпочатих після Євромайдану.  Нові положення були розроблені для забезпечення підзвітності фінансування політичних партій та зменшення впливу приватного капіталу. Вони набрали чинності 1 липня 2016 року.  Законодавство відповідає міжнародним стандартам щодо встановлення ефективного фінансування та забезпечення прозорості партійних фінансів. Реформи були позитивно оцінені Групою держав проти корупції (GRECO),  Венеціанською комісією та Управлінням з питань демократичних інститутів та прав людини Організації з безпеки та співробітництва в Європі.

У травні 2021 року НАЗК офіційно запустила Єдиний державний реєстр звітності політичних партій – POLITDATA (https://politdata.nazk.gov.ua). Портал спрощує процес звітування для політичних партій, а також підвищує рівень прозорості процесу фінансування. Реєстр призначений для надання громадянам вільного доступу до інформації та є зручним інструментом для контролю за доходами та витратами політичних партій. Інформація з реєстру доступна у формі відкритих даних і може автоматично оброблятися через відкритий API. 

Законодавство

Фінансування політичних партій регулюється Законом України «Про політичні партії» (розділи IV та IV-1).  Хоча загалом політичним партіям дозволяється отримувати приватні внески, Закон накладає ряд обмежень на джерела приватного фінансування. Зокрема, партії не можуть отримувати внески від державних та комунальних підприємств, органів державної влади та місцевого самоврядування, неповнолітніх та недієздатних осіб, іноземних держав, іноземних юридичних осіб та громадян, незареєстрованих громадських організацій, благодійних та релігійних фондів та інших політичних партій. Крім того, для запобігання лобізму та корупції стаття 15 Закону встановлює умови для приватного фінансування політичних партій.

Державне фінансування політичних партій є ще одним джерелом їх доходу. За рахунок державного бюджету Україна фінансує статутну діяльність політичних партій, а також відшкодовує витрати, пов'язані з виборчими кампаніями (стаття 17-1). Державне фінансування надається партіям, які набрали не менше 5% від загальної кількості голосів і потрапили до парламенту (стаття 17-3).

Політичні партії зобов'язані проводити щорічний внутрішній фінансовий аудит своєї діяльності. Політична партія, яка отримала державне фінансування, повинна також пройти зовнішній незалежний аудит своїх фінансових звітів. Нарешті, політичні партії та їхні місцеві осередки повинні щокварталу подавати свою фінансову звітність до НАЗК. Заяви подаються в електронному вигляді та надалі включаються до Єдиного державного реєстру звітування політичних партій (стаття 17 Закону).

Державний контроль за дотриманням законодавчих обмежень щодо фінансування політичних партій здійснює НАЗК.   Порушення чинних вимог щодо джерел фінансування політичних партій, а також зобов'язань щодо звітування можуть призвести до адміністративної (статті 212-15, 212-21 Кодексу України про адміністративні правопорушення) або кримінальної відповідальності (стаття 159 -1 Кримінального кодексу України).

Настанови

TI Ukraine спільно з TI Latvia, латвійськими антикорупційними експертами та іншими неурядовими організаціями опублікували посібник з латвійського досвіду контролю за політичними фінансами «Контроль політичних фінансів. Від А до Я. Досвід Латвії», де вони описали найкращі практики Латвії в цій галузі. Посібник має на меті забезпечити українські органи державної влади, органи місцевого самоврядування, громадянське суспільство та ЗМІ спеціальними інструментами.

Міжнародний фонд виборчих систем створив Посібник з політичного фінансування політичних партій з метою підвищення обізнаності українських політичних партій з питань реформи фінансування політичних партій та її нюансів. Посібник містить практичні поради представникам партій щодо дотримання нових законодавчих вимог та уникнення типових помилок у фінансовій відповідності.

На своєму веб-сайті, Офіс розбудови доброчесності НАЗК надає інструкції та відеоінструкції щодо зобов’язань зі звітності політичних партій та функціонування реєстру POLITDATA.

Міжнародні стандарти

Підходи до відкритого формування політики дають змогу органам влади отримувати обґрунтованішу та осмисленішу політику. Це досягається через підходи, що передбачають співпрацю і спираються на різні погляди та досвід. Щоб політика більшою мірою ґрунтувалася на фактах і даних, застосовуються різні цифрові інструменти та аналітичні методи. Моделі залучення можуть охоплювати представницьку групу громадян, краудсорсинг політичних ідей або використання колективного розуму для залучення знань та досвіду різних представників громадськості.

Використання відкритих даних і залучення громадян дає змогу ухвалювати більш обґрунтовані, інклюзивні рішення та застосовувати більше інновацій як у процесі формування політики, так і в подальших рішеннях щодо політики. Щоб максимально збільшити можливі переваги відкритого формування політики, місцеві органи влади могли б створити групу з питань відкритого формування політики, яка б публікувала дані, що використовують для обґрунтування та формування політичних рішень, і навчала державних посадових осіб роботи з даними для обґрунтованого формування політики.

Хоча не існує конкретних стандартів творення відкритої політики, наведений перелік корисний на початковому етапі:

• Додатковий протокол до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади (CETS № 207) забезпечує міжнародно-правову гарантію цього права, включаючи встановлення заходів щодо забезпечення громадської участі.
• Керівні принципи РЄ щодо громадської участі у процесі прийняття політичних рішень визначають стандарти взаємодії з населенням та громадянським суспільством.
• Резолюція та Рекомендація Конгресу Ради Європи про прозорість та відкритий уряд забезпечують стандарти та механізми для підвищення прозорості та сприяння залученню та участі громадян у місцевому суспільному житті.
• Рекомендація ОЕСР щодо відкритого уряду допомагає розробляти та впроваджувати успішні стратегії та ініціативи відкритого уряду.
• Керівні принципи ОЕСР підтримують розвиток культури відкритості.
• Доповідь ОЕСР «У центрі уваги – громадянин: громадська участь в інтересах кращої політики та послуг»  досліджує, як здійснити на практиці творення відкритої політики.
• «Обсерваторія інновацій публічного сектору» надає перелік корисних методичних керівництв та ресурсів.
• Ресурс «Путівник по ініціативі «Партнерство «Відкритий Уряд» (Open Government Partnerships Guide) та набір програм Toolbox забезпечують широкий спектр підтримки.  Австралія та  Велика Британія  також представили корисні методичні керівництва.

Побутовий контекст

Творення відкритої політики стало в Україні звичайною практикою після Революції 2014 року. Як органи місцевого самоврядування, так і органи державної влади створюють громадські ради для залучення громадян до процесу прийняття рішень.

У травні 2021 року Міністерство цифрової трансформації України представило потужний інструмент електронного урядування та відкритих політик «СВОЇ», який призначений для вдосконалення взаємодії між органами місцевого самоврядування та громадянами (https://toolkit.in.ua/). За допомогою платформи «СВОЇ» органи місцевого самоврядування можуть легко створити власний веб-сайт, запустити чат-бота у Viber та Telegram для спілкування з громадянами, запустити власну систему електронних петицій, забезпечити ефективну систему бюджету участі та електронних консультацій, а також використовувати геосистему «Відкрите місто». У проєкті вже взяла участь 41 українська громада. Серед найбільших міст, які використовують цей інструмент – Одеса, Луцьк, Вінниця, Кам’янське, Тернопіль, Хмельницький та Сєвєродонецьк.

Законодавство

Положення про творення відкритої політики містять декілька законів, наприклад, Закон №2862-VI «Про соціальний діалог в Україні»,  Закон №1160 «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»  та Постанова Кабінету Міністрів України №996 «Про забезпечення громадської участі у формуванні та реалізації державної політики».  Крім того, зараз на стадії розробки перебуває законопроєкт «Про публічні консультації».

Згадана Постанова №996 регулює загальні процедури публічних консультацій, аналізу політик та залучення зацікавлених сторін у дорадчих органах. Постанова не обов’язкова для органів місцевого самоврядування, що означає, що вони можуть на власний розсуд вирішувати питання транспонування її положень у свої нормативно-правові акти.

Постанова №996 визначає типові положення про громадські ради – тимчасові дорадчі органи, створені в органах державної влади та органах місцевого самоврядування для сприяння участі громадян у творенні політики. У травні 2019 року Кабінет міністрів України змінив Постанову №996, оновивши спосіб і принципи формування громадських рад. Завдяки цим змінам з’явилась можливість обирати склад громадської ради шляхом інтернет-голосування. Ця зміна є корисним інструментом для збільшення прозорості відповідного процесу.

Настанови

У рамках проєкту «Прозорі міста» ГО TI Ukraine надає 100 найбільшим містам України рекомендації на основі індивідуальної оцінки кожного міста.  Рекомендації з питань творення відкритої політики заохочують міські ради надавати громадянам можливість брати участь у процесі консультацій та засіданнях їхніх комітетів, а також публікувати проєкти рішень за 20 робочих днів до обговорення, а повні порядки денні засідань – за десять днів до пленарного засідання.

«Довідник громадського активіста», розроблений експертами проєкту USAID «Громадяни в дії» спільно з фахівцями Інституту політичної освіти, містить рекомендації та огляд механізмів залучення громадян до творення відкритої політики. Наприклад, він містить типові положення для місцевої демократії, які дозволяють впроваджувати кращі практики місцевої демократії відповідно до європейських стандартів належного управління.

Міжнародні стандарти

Щоб забезпечити інклюзивність бюджетування за участі громадськості та охоплення різних груп населення, зокрема групи меншин та знедолених громадян, необхідно організовувати інформаційні заходи як у режимі онлайн, так і особисто, а також надавати підтримку громадянам, різним громадським групам і зацікавленим сторонам у тому, як підготувати пропозицію для розгляду. Впровадження гендерно чутливого бюджетування за участі громадськості здатне збільшити охоплення та доступність та може бути заплановано в тісній співпраці з місцевими громадськими групами з акцентом на інклюзивність.

Незважаючи на те, що конкретних стандартів для впровадження бюджету участі не існує, наведений перелік може бути корисним на початковому етапі:

• Додатковий протокол до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади (CETS № 207) забезпечує міжнародно-правову гарантію цього права, включаючи впровадження заходів, що сприяють його здійсненню.
• Резолюція конгресу Ради Європи про бюджетування програм, пов'язаних з ґендерним питанням, впровадити методи бюджетування програм, пов'язаних з ґендерним питанням, у річні бюджети на місцевому та регіональному рівнях.
• Ця аналітична довідка ОЕСР №22 являє собою серію рекомендацій щодо того, як головні зацікавлені особи можуть брати участь в успішному бюджеті участі.
• Книжка Бюджет участі, підготовлена Світовим Банком подає огляд основних принципів, аналізує наявну практику і містить сім глибинних практичних досліджень.
• Книжка в рамках програми Організації Об’єднаних Націй з населених пунктів (ООН-Хабітат) «72 найпоширеніших запитання про бюджет участі» досліджує, як здійснювати бюджет участі.
• Світовий Атлас бюджету участі є найширшою добіркою даних про стан цих процесів у всьому світі.
• Підрозділ програми Великої Британії з бюджету участі має перелік корисних ресурсів та комплекс методичних керівництв.
• Субнаціональне опитування стосовно відкритого дослідження бюджету Міжнародного бюджетного партнерства встановлює низку показників для вимірювання відкритості місцевих публічних бюджетів.
• Принципи громадської участі у фіскальній політиці Глобальної ініціативи з забезпечення фіскальної транспаренції (GIFT).

Побутовий контекст

Чернігів, Черкаси та Полтава уперше в Україні запровадили бюджети участі 2015 року. Наразі більшість об'єднаних громад впроваджують цей процес демократичного обговорення та прийняття рішень. Бюджет участі передбачає, що місцеві ради виділяють певну суму місцевого бюджету громадянам. Для цього міста можуть використовувати власні веб-сайти або спеціальні електронні платформи, що дозволяють громадянам створювати та голосувати за проєкти, що фінансуються з місцевого бюджету, наприклад «Громадський проєкт» або «E-Dem. Громадський бюджет».

Серед інших способів залучення громадян у бюджетування, що доповнюють бюджет участі, – відкриті пленарні засідання з питань бюджетування, письмові пропозиції громадян та запити з розвитку та використання місцевого бюджету, громадський моніторинг та оцінювання ефективності бюджетних витрат.

Законодавство

На національному рівні не було прийнято жодних законодавчих актів щодо бюджету участі. Закон №280/97-VR «Про місцеве самоврядування»  дає змогу громадянам подавати власні ініціативи до місцевої ради (стаття 9 Закону України №280/97-ВР). Частиною 20 статті 26 передбачено, що на пленарному засіданні міської, селищної чи сільської ради рада може надати органам самоорганізації населення конкретні повноваження із самоврядування і передати кошти для реалізації запропонованої ними ініціативи. На практиці кожне місто, селище, село, де запроваджується бюджет участі, створює відповідне місцеве регулювання для подальшої реалізації проєктів.

Наприклад, у своєму Положенні про громадський бюджет місто Тернопіль описує конкретні процедури подання та розгляду проєктів, подальшого голосування за проєкти та визначення переможців, а також подальшої реалізації цих проєктів. Щоб отримати фінансування за рахунок громадського бюджету, проєкти повинні бути спрямовані на покращення інфраструктури громади (наприклад, вулиць, парків, доріг, спортивних або дитячих майданчиків, установ: шкіл, поліклінік, дитячих садків тощо). Подання проєктів, а також голосування за них може здійснюватися онлайн або в паперовій формі. Результат проєкту повинен бути загальнодоступним, а всі жителі громади повинні мати вільний доступ до нього.

Настанови

В ході реалізації Стратегії реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки, затвердженої Кабінетом Міністрів України, Міністерство фінансів видало «Методичні рекомендації щодо механізмів участі громадськості у бюджетному процесі на місцевому рівні».Ці настанови містять рекомендації для органів місцевого самоврядування з розробки місцевих нормативно-правових актів щодо бюджету участі.

Посібник «Упровадження та вдосконалення Громадського бюджету: практичні рекомендації», розроблений в рамках діяльності проекту міжнародної технічної допомоги «Партнерство для розвитку міст», який впроваджує Федерація канадських муніципалітетів», надає покрокові плани дій, за допомогою яких громади можуть самостійно успішно впроваджувати бюджет участі. Посібник містить рекомендації щодо семи етапів бюджету участі:

1. Підготовчий етап;
2. Інформаційно-освітня кампанія;
3. Обговорення, підготовка та подання проєктів;
4. Перевірка проєктів;
5. Вибір проєктів;
6. Реалізація проєктів;
7. Оцінка та вдосконалення.

Безумовно, ефективне формування бюджету участі неможливе без активних громадян, які мають достатньо знань для підготовки та подання проєктів. Для підвищення обізнаності місцевих громад деякі міста проводять спеціальні освітні та навчальні програми. Так, в Одесі створені корисні Методичні рекомендації з організації та проведення навчання жителів громади щодо подання проєктів у межах інструменту «Громадський бюджет».

Міжнародні стандарти

Незважаючи на те, що конкретних стандартів для впровадження публічних консультацій не існує, наведений перелік може бути корисним на початковому етапі:

• Додатковий протокол до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади (CETS № 207) забезпечує міжнародно-правову гарантію цього права, включаючи встановлення заходів щодо забезпечення громадської участі, зокрема консультативних процесів та місцевих референдумів.
• У Довідковому документі ОЕСР щодо проведення публічних консультацій дається визначення консультацій і наводиться короткий опис інструментів консультацій.
• Керівні принципи Ради Європи щодо громадської участі у процесі прийняття політичних рішень визначають різні види громадської участі у прийнятті рішень.
• Рекомендація Комітету міністрів Ради Європи щодо участі громадян у місцевому публічному житті.
• Рекомендація ОЕСР щодо відкритого уряду підтримує ініціативи з відкритої та інклюзивної розробки та реалізації державної політики та послуг.

Побутовий контекст

Практика публічних консультацій значно еволюціонувала в рамках Планів дій із впровадження ініціативи «Партнерство Відкритий уряд» в Україні. Відповідно до рекомендацій Моніторингової місії Європейського парламенту в Україні була створена онлайн-платформа для публічних консультацій парламенту (itd.rada.gov.ua) України, яка була належним чином включена в національне законодавство. Уряд України запустив тематичну веб-платформу для спілкування з громадянським суспільством та публічних консультацій (www.kmu.gov.ua/gromadskosti). Серед інших функцій, ця веб-платформа містить орієнтовні графіки публічних консультацій, організованих органами виконавчої влади. На місцевому рівні Київрада регулярно використовує публічні консультації для залучення громадян до процесу прийняття рішень.

Також такі електронні платформи для публічних консультацій як «Електронна демократія. Консультації з громадськістю» (https://consult.e-dem.ua/) та система опитувань громадської думки «Ваша думка» (https://vdmk.org/), які можна використовувати під час публічних консультацій та слухань в режимі офлайн, збільшують роль відкритої політики, надаючи різноманітні інструменти для взаємодії між громадянами та державними органами влади.

Законодавство

Правова база публічних консультацій розвивається. Фактично наразі розробляється проєкт Закону «Про публічні консультації», який покликаний забезпечити юридично обов'язкову процедуру проведення публічних консультацій. Окрім цього, у законодавчих актах у різних галузях може бути передбачений обов’язок державних органів у деяких конкретних випадках організовувати публічні слухання.

Загальні процедури проведення публічних консультацій викладені у двох Постановах Кабінету Міністрів України: №996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» та №976 «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади».  Постанова №996 регулює загальні процедури консультацій з громадськістю. Однак постанова не є обов’язковою для органів місцевого самоврядування, тобто вони можуть обирати, чи слід дотримуватись такого регулювання на місцевому рівні.

Згідно з Постановою публічні консультації оголошуються і проводяться підрозділи органами виконавчої влади, відповідальними за розробку актів. Вони можуть проводитися у формі громадських обговорень, електронних консультацій та вивчення громадської думки, як зазначено в пункті 11 Постанови № 996.

У певних сферах органи державної влади зобов’язані організовувати публічні консультації та враховувати пропозиції громадян, наприклад, під час оцінки регуляторного впливу у сфері економічної діяльності  при розгляді питань містобудування  та екології.  Повний перелік таких сфер визначений у пункті 12 Постанови №996.

Що стосується місцевого рівня, Закон України №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування»  дозволяє громадянам влаштовувати громадські слухання, де вони можуть обговорювати актуальні питання та подавати свої пропозиції до органів державної влади (стаття 13).

Настанови

На основі проведеного Радою Європи аналізу участі громадськості у прийнятті рішень, місцевим органам державної влади рекомендується регулярно проводити публічні консультації у формі онлайн-консультацій, експертних робочих груп та громадських слухань, щоб дати громадянам, організаціям громадянського суспільства та іншим зацікавленим сторонам відчуття причетності до прийняття рішень.  Державні органи повинні забезпечити, щоб учасники публічних консультацій мали щонайменше 30 днів для подання своїх зауважень на кожному етапі процесу розгляду. В результаті публічні консультації також посилюють оцінку впливу та покращують якість і стійкість прийнятих рішень і законів.

Державними органами та провідними неурядовими організаціями були розроблені два онлайн-курси, які пояснюють, як ефективно організовувати громадські консультації. Один з них розміщений на платформі «Дія» і містить корисні вказівки щодо онлайн-консультацій з громадськістю. Інший опублікований постачальником відкритих курсів «EdEra» і більше зосереджений на офлайн-форматі. EdEra також представила довідник «Публічні консультації: крок за кроком», який містить не лише загальні пояснення з цього приводу, але також практичні поради, шаблони, інструменти, контрольні списки та додаткові інтернет-ресурси.

Експерти Проєкту USAID «Громадяни в дії» спільно з Інститутом політичної освіти розробили Типові положення для місцевого самоврядування, які запроваджують в містах кращі практики місцевої демократії, що відповідають європейським стандартам хорошого врядування, включаючи Типове положення про консультації з громадськістю.

Міжнародні стандарти

• Додатковий протокол до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади (CETS № 207) забезпечує міжнародно-правову гарантію цього права, включаючи встановлення заходів щодо забезпечення громадської участі, такі як публічні петиції.
• Посібник ОЕСР «Перспектива та проблеми е-демократії» містить розділ про значення та виклики встановлення онлайн-платформи подання петицій. 

Побутовий контекст

Публічні петиції становлять частину права громадян на звернення до органів влади, що передбачено Статтею 40 Конституції України. Починаючи з липня 2015 року, є можливість подання електронних петицій, що значно посприяло використанню публічних петицій громадянами. З 2018 року електронні петиції стали найпоширенішим інструментом електронної демократії в українських містах.

Одним із найбільших проєктів щодо впровадження місцевих петицій онлайн є проєкт «Взаємодія». Це онлайн-платформа, що дозволяє громадянам вільно взаємодіяти з органами місцевого самоврядування та брати участь у прийнятті рішень на місцевому рівні. На цій платформі члени громад можуть створювати та подавати електронні петиції до органів місцевого самоврядування територіальних громад. Органи місцевого самоврядування зобов’язані публічно відповісти на петицію, якщо вона назбирає необхідну кількість підписів. Петиція може стосуватись різних тем, таких як благоустрій та будівництво, екологія, економіка та фінанси, житлово-комунальне господарство, освіта, охорона здоров’я, правоохоронна діяльність, промисловість та підприємництво, сім’я, молодь, діти, соціальний захист, охорона праці, транспорт та дороги.

Портал е-демократії E-DEM (petition.e-dem.ua) – ще одна єдина система місцевих петицій. Мета системи – допомогти органам місцевого самоврядування, надавши їм вже готовий та уніфікований онлайн-інструмент та пакет проєктів місцевих нормативних актів для забезпечення дотримання норм закону № 577-VIII «Про внесення змін до Закону України "Про звернення громадян" щодо електронного звернення та електронної петиції».  Більше 200 місцевих органів влади вже використовують цю платформу.

Крім того, публічні петиції, що потребують уваги Президента України, також можна подати в режимі онлайн через спеціальний Портал електронних петицій Президента України (petition.president.gov.ua). Цей ресурс також дозволяє відстежувати статус усіх петицій, направлених Президенту України.

Законодавство

Положення про публічні петиції є частиною законодавства, що регулює звернення громадян. Закон №393 «Про звернення громадян»  визначає та регулює процедуру публічних петицій. Електронна петиція вважається спеціальною формою колективного звернення громадян (стаття 23–1). Закон гарантує громадянам право подавати петиції до Президента України, Верховної ради України, Кабінету міністрів України, а також до органів місцевого самоврядування через офіційні веб-сайти або веб-сайт організації збору підписів на підтримку електронних петицій. Це означає, що всі перелічені органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов’язані надавати громадянам інструменти для участі в публічних петиціях. Доступ до систем електронних петицій має бути безоплатним і захищеним від автоматизованого заповнення форм.

Електронна петиція, адресована Президентові України, Верховній Раді України та Кабінету міністрів України, буде розглянута лише в тому випадку, якщо протягом трьох місяців її підтримають не менше 25 тисячами підписів.

Вимоги щодо кількості підписів громадян на підтримку електронної петиції до органу місцевого самоврядування та кінцевий термін збору підписів мають бути визначені в статуті конкретної територіальної громади. Як правило, кількість потрібних підписів у петиціях, адресованих владі органам місцевого самоврядування, залежить від розміру громади. Кількість варіюється від 50 підписів для менше 1000 жителів до 1000 підписів для понад одного мільйона жителів. Якщо у петиції зібрано необхідну кількість підписів, місцева рада повинна зібратись на пленарну сесію для розгляду петицій.

Порядок розгляду електронних петицій, адресованих Президентові України, додатково регулюється Указом Президента України № 523/2015.

Настанови

Асоціація сприяння самоорганізації населення України надає місцевій владі такі рекомендації:

• Внесення необхідних змін до статутів громад для надання громадянам можливості подання електронних петицій та визначення необхідної кількості підписів;
• Запровадження спеціально створеної системи публічних петицій або використання державної платформи для електронних петицій (petition.e-dem.ua);
• Перегляд формул петицій та забезпечення розумної кількості необхідних підписів, особливо якщо поточний поріг надто високий для заохочення громадян до участі;
• Забезпечення дотримання всіх строків та вимог щодо розгляду петицій;
• Оприлюднення не лише відповідей, але й усього процесу розгляду петицій;
• Проведення навчальних курсів для надання спеціальним підрозділам та посадовим особам, відповідальним за розгляд петицій, можливості визначення та попередження оприлюднення забороненого контенту (наприклад, питання, що порушують конституційні права, пропаганда війни, підбурювання до насильства тощо);
• Надання практичних рекомендацій громадянам щодо механізмів і процедур петицій.

Міжнародні стандарти

Міжнародні конвенції та стандарти, які стосуються підкупу, такі:

• Конвенція ОЕСР з боротьби з підкупом посадових осіб іноземних держав у разі проведення міжнародних ділових операцій встановлює юридично обов'язкові стандарти для криміналізації підкупів іноземних посадових осіб у міжнародних ділових операціях. Це перший та єдиний міжнародний антикорупційний інструмент, зосереджений на «стороні пропозиції» при операції передачі хабаря.
• Міжнародний стандарт з управління протидії хабарництву 3700111 визначає низку заходів для організацій з метою запобігання, виявлення та подолання хабарництва.
• Керівництво з добросовісної практики ОЕСР щодо систем внутрішнього контролю, етики та відповідності, яке підтримує Конвенцію з боротьби з підкупом.

Побутовий контекст

Міжнародні та національні опитування щодо сприйняття та досвіду корупції в Україні показують, що в країні досить поширені випадки хабарництва. У 2017 році 25,5 % українців стверджували, що протягом останнього року давали хабар.  Ті, хто платив хабар, переважно робили це для доступу до системи медичного обслуговування (46,3 %), вищих навчальних закладів (22,5 %) та органів місцевого самоврядування (13,6 %). Водночас 29 % українців відповіли, що вони відмовляються платити хабарі.

У 2020 році 32% українців мали досвід хабарництва у медичних закладах, 19% – у навчальних закладах та 11% – у поліції.

Створення Національного антикорупційного бюро України призвело до економічного ефекту у вигляді компенсацій збитків, які були спричинені злочинами, повернення незаконного доходу, штрафів на користь держави та запобігання крадіжкам, лише у 2020 році в розмірі 1,93 млрд грн. (приблизно 63 млн. євро), з яких державі повернуто 1,14 млрд. грн., а також вдалося запобігти крадіжки на суму у 805,6 млн. грн.

Законодавство

В українському законодавстві замість терміну «хабар» використовується поняття «неправомірна вигода». Закон №1700-VII «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року містить таке визначення: «Неправомірна вигода – грошові кошти або інше майно, переваги, пільги, послуги, нематеріальні активи, будь-які інші вигоди, які обіцяють, пропонують, надають або одержують без законних на те підстав особи, уповноважені виконувати функції публічних чи місцевих органів самоврядування».  Це визначення розширює поняття хабарництва до негрошових форм отриманої вигоди.

Відповідно до статті 368 Кримінального кодексу України одержання або надання неправомірної вигоди карається штрафом, виправними роботами, позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю, або позбавленням волі, залежно від ступеня тяжкості злочину.

Міжнародні стандарти

• Рекомендація Комітету міністрів Ради Європи щодо кодексу поведінки державних службовців та Європейський кодекс поведінки для всіх осіб, які залучені до місцевого та регіонального врядування охоплюють загальні питання, що за нормальних умов вважаються необхідними для уникнення таких конфліктів.
• Резолюція Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи та Рекомендація щодо конфлікту інтересів на місцевому та регіональному рівнях пропонують низку заходів щодо зниження ризиків конфлікту інтересів та забезпечення його виявлення на ранній стадії.
• Посібник ОЕСР з питань врегулювання конфлікту інтересів на державній службі визначає принципи та стандарти для розробки політичних стратегій.
• Резолюція Конгресу Ради Європи та Рекомендація щодо перетворення публічних закупівель на місцевому та регіональному рівні на прозорий процес і  Контрольний перелік параметрів для покращення доброчесності у сфері державних закупівель надає інструкції щодо підвищення прозорості та покращення доброчесності у сфері закупівель.

Про конфлікт інтересів також йдеться у таких міжнародних стандартах та керівництвах:

• Конвенція ООН проти корупції -  єдиний універсальний антикорупційний інструмент з юридично обов’язковою силою.
• Це Технічне керівництво щодо здійснення Конвенції підтримує її.
• Кримінальна конвенція Ради Європи про боротьбу з корупцією (ETS No. 173)  має на меті координувати криміналізацію корупційної діяльності та покращити міжнародне співробітництво у кримінальному переслідуванні злочинів.
• Цивільна конвенція Ради Європи про боротьбу з корупцією (ETS No. 174) визначає загальні міжнародні правила щодо ефективних засобів захисту для осіб, що постраждали внаслідок корупції.
• Конвенція ЄС про боротьбу з корупцією серед посадових осіб спрямована на боротьбу з корупцією серед посадових осіб Європейського Союзу або його держав-членів.
• Рекомендація ОЕСР з питань публічної доброчесності і зміщує акцент зі спеціальної політики забезпечення доброчесності на контекстно-залежний, поведінковий, заснований на ризику підхід з акцентом на культивування культури доброчесності в усьому суспільстві.

Міжнародні стандарти

Будучи одним із видів корупції, привласнення охоплюється такими міжнародними стандартами та керівництвами:

• Конвенція ООН проти корупції єдиний універсальний антикорупційний інструмент з юридично обов’язковою силою.
• Це Технічне керівництво щодо здійснення Конвенції підтримує її.
• Кримінальна конвенція Ради Європи про боротьбу з корупцією (ETS No. 173) має на меті координувати криміналізацію корупційної діяльності та покращити міжнародне співробітництво у кримінальному переслідуванні злочинів.
• Цивільна конвенція Ради Європи про боротьбу з корупцією (ETS No. 174) визначає загальні міжнародні правила щодо ефективних засобів захисту для осіб, що постраждали внаслідок корупції.
• Конвенція ЄС про боротьбу з корупцією серед посадових осіб спрямована на боротьбу з корупцією серед посадових осіб Європейського Союзу або його держав-членів.

Побутовий контекст

Привласнення майна шляхом зловживання службовим становищем в Україні – дуже поширене явище, особливо у сфері публічних закупівель, що є однією зі сфер, найбільш схильних до корупції. Наприклад, моніторинг ОЕСР Стамбульського Плану дій з протидії корупції 2015 року показав, що близько 75% коштів, виділених на закупівлю, було привласнено через різні схеми у період між 2010 та 2014 роками, це становить близько 150 млрд. грн.

За даними Генеральної прокуратури України, протягом 2016-2019 років було зареєстровано 14 249 кримінальних правопорушень, пов’язаних з незаконним привласненням коштів та майна державних підприємств та інших суб’єктів, що фінансуються з державного та місцевих бюджетів. Встановлена сума матеріальної шкоди становить 2 288 470,6 тис. грн. Вилучене майно вартує 1 011 185,4 тис. грн.

Законодавство

Привласнення майна належить до категорії економічних злочинів або злочинів проти власності у Кримінальному кодексі. Відповідно до пункту 2 статті 191, привласнення майна на публічній службі карається позбавленням волі або позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю терміном до трьох років. Залежно від привласненої суми покарання збільшується до 12 років ув’язнення та позбавлення права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю строком на три роки з конфіскацією майна.

Міжнародні стандарти

Будучи одним із типів корупції, непотизм охоплюється такими міжнародними стандартами та керівництвами:

• Конвенція ООН проти корупції єдиний універсальний антикорупційний інструмент з юридично обов’язковою силою.
• Це Технічне керівництво щодо здійснення Конвенції підтримує її.
• Кримінальна конвенція Ради Європи про боротьбу з корупцією (ETS No. 173) має на меті координувати криміналізацію корупційної діяльності та покращити міжнародне співробітництво у кримінальному переслідуванні злочинів.
• Цивільна конвенція Ради Європи про боротьбу з корупцією (ETS No. 174) визначає загальні міжнародні правила щодо ефективних засобів захисту для осіб, що постраждали внаслідок корупції.
• Резолюція і Рекомендація Конгресу Ради Європи про боротьбу з непотизмом га місцевому та регіональному рівнях висуває стандарти добросовісної практики та представляє стратегії для запобігання корупції під час процедур набору працівників до європейських місцевих та регіональних органів управління.
• Конвенція ЄС про боротьбу з корупцією серед посадових осіб спрямована на боротьбу з корупцією серед посадових осіб Європейського Союзу або його держав-членів.

Побутовий контекст

За результатами Всеукраїнського муніципального опитування 2016 року  56% респондентів вказали, що непотизм є «значною проблемою», та 29% визначили його як «певну проблему». Непотизм в Україні – близьке поняття до явища кумівства або покровительства. У разі покровительства обмін послугами та привілеями здійснюється на основі тісних дружніх зв’язків. 

Законодавство

В Україні не існує спеціального закону, що стосується непотизму. Проте Закон «Про запобігання корупції» та Закон «Про державну службу» містять кілька непрямих норм та обмежень щодо непотизму.

Стаття 27 Закону «Про запобігання корупції»  забороняє публічним службовцям мати у прямому підпорядкуванні будь-яких близьких їм осіб або бути прямо їм підпорядкованими. У разі наявності такого підпорядкування посадовець зобов’язаний повідомити та вжити заходів для вирішення ситуації, як це відбувається у разі конфлікту інтересів. Відповідно, підлегла особа повинна або перейти на іншу посаду для уникнення прямого підпорядкування близькій особі, або звільнитися.

У 2020 році був прийнятий Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обмеження спільної роботи близьких осіб», який передбачає, що народні депутати України та депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обрані представники місцевих рад, сільські, селищні, міські голови не можуть бути у прямому підпорядкуванні близьких їм осіб або бути прямо підпорядкованими у зв’язку з виконанням повноважень близьким їм особам. Закон скасовує виняток, який дозволяв брати близьку особу на роботу помічником-консультантом народного депутата.

Міжнародні стандарти

Будучи одним із типів корупції, вимагання охоплюється такими міжнародними стандартами та керівництвами:

• Конвенція ООН проти корупції єдиний універсальний антикорупційний інструмент з юридично обов’язковою силою.
• Це Технічне керівництво щодо здійснення Конвенції підтримує її.
• Кримінальна конвенція  Ради Європи про боротьбу з корупцією (ETS No. 173) має на меті координувати криміналізацію корупційної діяльності та покращити міжнародне співробітництво у кримінальному переслідуванні злочинів.
• Цивільна конвенція Ради Європи про боротьбу з корупцією (ETS No. 174) визначає загальні міжнародні правила щодо ефективних засобів захисту для осіб, що постраждали внаслідок корупції.
• Конвенція ЄС про боротьбу з корупцією серед посадових осіб спрямована на боротьбу з корупцією серед посадових осіб Європейського Союзу або його держав-членів.

Побутовий контекст

У 2017 році 26% осіб, які повідомляли про те, що давали хабара, чинили так через пряме вимагання. Ще у 27% хабар вимагали опосередковано, а 25,7% заявили про те, що давали хабара, аби переконати публічних службовців виконати їхні обов’язки. 

20 травня 2019 року в Українському кризовому медіа-центрі (УКМЦ) було представлено результати дослідження «Статистичний аналіз судових рішень у кримінальних справах, що стосуються корупції», в якому проаналізовано 36 410 судових рішень у кримінальних справах, винесених протягом 2014-2018 років. Згідно з ключовими висновками дослідження, найбільша частина стосується саме злочинів, пов’язаних з отриманням неправомірної вигоди (зокрема, шляхом вимагання) , що в свою чергу вказує на масштаб проблеми в Україні.

Дослідження показує, що найпоширенішим покаранням за корупційні злочини є штраф – у майже 51% судових рішень. Водночас лише 10% судових рішень закінчуються покаранням у вигляді позбавлення волі.

Законодавство

Кримінальний кодекс (стаття 354, примітка 5) визначає вимагання як «вимогу щодо надання неправомірної вигоди з погрозою вчинення дій або бездіяльності з використанням свого становища, наданих повноважень, влади, службового становища стосовно особи, яка надає неправомірну вигоду, або умисне створення умов, за яких особа вимушена надати неправомірну вигоду з метою запобігання шкідливим наслідкам щодо своїх прав і законних інтересів». Відповідно до частини 3 статті 368 Кримінального кодексу України вимагання, предметом якого була неправомірна вигода, карається позбавленням волі терміном від п’яти до десяти років з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю строком до трьох років з конфіскацією майна.

Міжнародні стандарти

Будучи одним із типів корупції, заступництво охоплюється такими міжнародними стандартами та керівництвами:

• Конвенція ООН проти корупції єдиний універсальний антикорупційний інструмент з юридично обов’язковою силою.
• Це Технічне керівництво щодо здійснення Конвенції підтримує її.
• Кримінальна конвенція Ради Європи про боротьбу з корупцією (ETS No. 173) має на меті координувати криміналізацію корупційної діяльності та покращити міжнародне співробітництво у кримінальному переслідуванні злочинів.
• Цивільна конвенція Ради Європи про боротьбу з корупцією (ETS No. 174) визначає загальні міжнародні правила щодо ефективних засобів захисту для осіб, що постраждали внаслідок корупції.
• Резолюція і Рекомендація Конгресу Ради Європи про боротьбу з непотизмом на місцевому та регіональному рівнях висуває стандарти добросовісної практики та представляє стратегії для запобігання корупції під час процедур набору працівників до європейських місцевих та регіональних органів управління.
• Конвенція ЄС про боротьбу з корупцією серед посадових осіб спрямована на боротьбу з корупцією серед посадових осіб Європейського Союзу або його держав-членів.

Оскільки зловживання адміністративним ресурсом в ході виборчих процесів є найбільш поширеним способом використання заступництва як форми корупції, актуальними є наступні міжнародні стандарти:

• Резолюція конгресу Ради Європи про неналежне використання адміністративних ресурсів під час виборчих процесів: роль місцевих і регіональних виборних представників і державних службовців містить міжнародні стандарти і передову практику боротьби з неналежним використанням адміністративних ресурсів.
• Спільні рекомендації Венеціанської комісії/ОБСЄ/БДІПЛ, що стосуються запобігання неналежному використанню адміністративних ресурсів під час виборчих процесів і реагування на такі випадки спрямовані на надання допомоги особам, які приймають рішення, у прийнятті законів та ініціюванні конкретних заходів щодо запобігання неправомірному використанню адміністративних ресурсів.

Законодавство

Закон України № 889 «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року  зобов’язує публічних службовців бути політично неупередженими. Відповідно до статті 10 Закону  публічні службовці повинні неупереджено виконувати законні накази незалежно від їх партійної приналежності та своїх політичних переконань. Крім того, публічні службовці найвищої категорії не мають права бути членами політичної партії або депутатами місцевої ради. Усім публічним службовцям заборонено брати участь у політичних кампаніях або подіях, що організовуються політичними партіями, або використовувати своє службове становище у будь-яких політичних цілях. Стаття 10.3 зазначеного закону чітко забороняє використовувати адміністративні ресурси та зменшує ризики корупції, пов’язані з заступництвом.